臺北高等行政法院判決
93年度訴字第3310號原 告 甲○○被 告 交通部公路總局第一區養護工程處代 表 人 乙○○訴訟代理人 成介之律師
參 加 人 臺北縣政府代 表 人 丙○○代理縣長）訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國93年8月17日交訴字第0930008729號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為林江甚之繼承人，林江甚所有坐落於臺北縣板橋市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），因被告辦理臺三線板橋文化路3期拓寬工程之需，報奉臺灣省政府以民國74年4月3日74府地四字第24166號函核准徵收，並經參加人以74年4月27日北府地用字第120531號函公告徵收，並依土地法施行法第56條第1款規定，依登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所通知領取補償費在案，惟本件因系爭土地之土地登記簿上未記載原所有權人林江甚之住所，致其住所不明，參加人即依土地法第237條規定將該補償費提存於台灣板橋地方法院，並依提存法施行細則第11條規定辦理公示送達，以完成發放補償費之程序。原告於93年6月7日向被告申請，依93年公告土地現值並依例加4成計算發給地價補償費，經被告以93年6月10日一工用字第0930009628號函復原告，略以「說明：二、前揭民權段173 地號土地．．．74年2月奉准徵收，產權於75年12月移轉『交通處公路局』管理之『臺灣省』有土地在案。權利義務已終止，．．．。三、依土地法236條、237條規定，徵收土地補償費發放、提存，為臺北縣政府之權責，若台端對於補償費發放、提存有疑義，請逕洽臺北縣政府辦理。」原告對之不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定撤銷。
⒉被告應給付原告新台幣2114萬4330元。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
㈢參加人聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈本件訴訟程序之合法性：土地之徵收存在政府與人民之間
，在程序與手續上互負有權利與義務。假如政府應辦的程序與手續有誤，致人民權益受損害者，依行政訴訟法第1條、第2條之規定得以行政訴訟請求回復原狀，理所當然，本件即其適例。
⒉雙方當事人均為適格：
⑴依72年土地登記謄本之記載，上開土地徵收後之所有權
人為臺灣省，管理者為臺灣省政府公路局（即代表徵收機關）。而93年之土地登記謄本記載，所有權人為中華民國，管理者為交通部公路總局（即代表徵收機關），故被告是代表政府者，而原告為林江甚之合法繼承人。
⑵土地徵收是政府對人民所為之行政處分，而該處分有兩
種機關代表政府分擔責任義務。第一種是核准徵收，並發出徵收行政命令之機關，如本件有關之內政部是也。
第二種是代表政府執行行政命令行使法定程序而徵收土地之系統機關，如本件之被告。至此，兩種機關之職責至為分明，顯見上開任何一系統機關所為之違法處分，其責任不能推卸於他機關。原告對於前者即內政部所核准而發出土地徵收之行政命令未有異議，乃對於後者執行系統機關之違法處分表示異議，故對被告提出訴訟，於法、情、理上未有不合之處。所以被告將其違法處分責任，推卸於內政部一事顯有未合。
⑶依土地法第236條第2項「補償地價、補償費及遷移費均
由需用土地人負擔，並繳交該管轄直轄市或縣（市）地政機關轉發之」規定，徵收機關是指政府，而被告為管理者，故應由被告代表政府給付本案補償金。
⑷由上述可知，被告確為當事人一事，毫無爭論之餘地，
故被告93年6月10日一工用字第0930009628號函顯係行政處分之性質，非係單純之事實敘述及理由說明而已。
例如77年間政府徵收原告所有坐落臺北縣土城市○○段內柑林小段21之34地號興建第二高速公路時，先由內政部核准後將該徵收土地之行政命令，交由交通部高速公路局北部區域第二高速工程處執行。該工程處將地價補償費加4成委託參加人代發一事，有該工程處之清冊影本可憑，因此原告向被告請求其代表政府給付徵收補償費，未有不合之處。
⒊代辦徵收事務之參加人所屬地政局誤解法規：民法係民事
法規之母法，其他之民事法規均為子法，例如土地法是也。子法與母法牴觸者無效是理所當然。惟依民法第1147條，原告之繼承權，自林江甚死亡日即37年9月15日開始。
故依土地法施行法第56條所為徵收之書面通知應向原告為之方屬合理。因此土地法第56條：「依第227條所為通知，應照左列規定，被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及他項權利人姓名住所以書面通知」之規定，所指簿上所有權人若死亡時，即與民法第1147條之規定發生牴觸，故該牴觸部份應認為無效。應解釋為土地所有權人限於活人及法人，方有該條之適用。至此公路總局、被告、交通部均有相同之見解，是錯誤也。
⒋參加人地政局有偽造公文書之嫌，其上級機關公路總局、
被告、交通部知錯不僅未予糾正，反而藉詞維護之，致原告合法權益受害至今未能回復原狀：林江甚及原告於35年3月以前住於臺北縣中和市○○路○○○號，而於同年3月間遷至臺北市古亭區龍口里第11鄰寄籍居住，後於35年10月1日奉令正式成為戶籍地，至今經過約有60年未有遷徙，35年7月1日原告代理林江甚就本件前地號（即板橋市○○段387之1地號）申請總登記，而至68年間重測而分割為本件系爭土地，總登記當時必有添附住所之證物即戶籍謄本辦理，否則絕不會被受理。不料，在重測後之登記簿上並未載有林江甚之住所，顯見應是地政人員之疏忽失職所致。政府自應就此負賣，何能推卸於人民。依土地法第227條之規定，縣地政機關接到中央地政機關核准徵收土地案時，應通知所有權人。本件若該機關不知林江甚已死亡，而仍以死者名義通知，原告也應可收到。顯見該地政人員未盡代理政府發出通知之義務，而編製荒唐理由，其在提存書所載提存原因為「業主（指死者）林江甚拒領依法提存」等語，並指名林江甚為受領人，死人何有拒收之理？其顯有偽造公文書之嫌。其上司各層機關知情後不僅未予指責糾正，卻主張「因業主（死者）住址不明，用公示送達，其提存是合法，補償費視為已付清」云云，有替下級機關辯護之嫌。依提存法第18條之規定：「非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅」故其對死者之提存依法無效，政府應發給徵收土地補償金之義務至今未消滅。
⒌本件請求權至今尚未消滅：民法第128條規定，消滅時效
自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。依土地法第227條之規定，地政機關於接到上司核准徵收本件土地時，應通知所有權人（即原告），然原告並未接到通知，一直被蒙在鼓裡，直至93年5月初，始在土地登記簿上發現本件土地已被徵收之記載，在此原告長期不知情下，何有行使請求權狀態發生之可能？原告請求權應自93年5月起算。
⒍本件土地徵收之法定程序尚未履行，故本件徵收至今尚未
合法：依土地法關於徵收之規定，土地徵收乃政府與人民間的雙務契約，而不同於專制國家之片務契約之性質。故政府應為之程序（作為）若不為者，該徵收不能認為是合法。如本件補償費未付之例。
⒎本件請求於法、理、情未有不合：如上所述，本件因經辦
公務人員之違法、失職，致原告直到93年5月始知悉上述情事。系爭土地於合併前之面積為220平方公尺，93年公告現值每平方公尺206,000元，依例補償費均按公告現值加4成計算，原告持分為3分之1，故應給付原告應得之金額21,144,330 元之理。退步言之，若本件土地自74年2月起被一般人無權占有使用多年，於93年間占有人欲買該地，買賣價金絕不低於上列請求金額。
㈡被告主張之理由：
⒈本件有關土地徵收之處分機關為內政部，徵收處分核准後
之補償費發給問題則為直轄市或縣（市）政府之職權，均與被告無涉：
⑴按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土
地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第19條定有明文。又「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書並附具徵收地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖送由核准徵收機關核准。」、「徵收土地或土地改良物由中央主管機關核准之。」，土地徵收條例第2條、第13條、第14條分別定有明文。本件被告雖為需用土地人，然土地之徵收核准機關應為內政部，而有關土地徵收之補償費發給，均應由該管市、縣地政機關，或該管直轄市或縣（市）主管機關為之。是以，原告向被告請求給付徵收補償費，依徵收補償費發給機關之規定，其被告當事人適格自有欠缺。
⑵次按主管機關未依限發給徵收補償費者，亦僅發生徵收
案從此失其效力之法律效果，是以，依法原告亦不得請求主管機關給付徵收補償費。
⑶綜前論陳，原告向被告提起本件訴訟請求給付土地徵收
補償費，應屬當事人不適格且為無理由，懇請鈞院駁回原告之訴。
⒉本件被告93年6月10日一工用字第0930009628號函，僅為單純之事實敘述及理由說明，並非行政處分：
⑴按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存
在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項、訴願法第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院著有44年判字第18號判例可資參照。
⑵本件被告僅為需用土地人，系爭土地之徵收核准機關應
為內政部，發給補償費之機關為台北縣政府，則於被告並無核准徵收補償之權限之前提下，被告所為93年6月10日一工用字第0930009628號函，僅係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，而無法發生拒絕徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，上開公函並非行政處分，至為顯然。
⑶綜上，上開被告93年6月10日一工用字第0930009628號
函非行政處分，原告固就上開公函提起訴願，並由交通部駁回訴願而維持原處分，然此程序並不影響上開公函仍屬意思通知之性質，從而，原告據此提起行政訴訟，應無理由。
㈡參加人主張之理由：
⒈土地徵收並不是買賣，應是原始取得之性質。
⒉系爭土地之登記簿上所有權人仍記載為原告之母親，參加
人遂依此登記寄發領取補償費之通知。原告於其母死亡後，未辦理繼承登記，此乃可歸責於其本人之原因。至於提存書上註記原告母親拒領，應係承辦人員之疏漏所致，惟此與本件徵收補償爭議無關。
⒊被告93年6月10日一工用字第0930009628號函並非行政處分。
⒋徵收補償費發放之職權乃屬參加人。
⒌徵收是國家基於公益所發動的公權力，人民並無徵收補償費之請求權。
理 由
一、經查，被告為辦理臺三線板橋文化路3期拓寬工程，需用包括系爭土地等216筆土地，報奉前臺灣省政府以74年4月3日74府地四字第24166號函核准徵收，並經參加人以74年4月27日北府地用字第120531號函公告徵收。系爭土地之土地登記簿謄本上未記載所有權人林江甚之住所，該筆土地之徵收補償費經參加人以「業主拒領取」為由，於75年3月28日提存於台灣板橋地方法院，並辦理公示送達。系爭土地於重測前之地號為板橋市○○段387之1地號，原所有權人為林江甚，原告為其繼承人等事實，有臺灣省政府74年4月3日74府地四字第24166號函、台灣板橋地方法院75年度存字第753號提存書（見訴願卷第21、22頁）、系爭土地重測前後之土地登記簿謄本（即原證2A、2B）及林江甚之繼承系統表、林江甚原始戶籍謄本、原告現在戶籍謄本（即原證3、4、5）在卷可稽，復為兩造所不爭執，堪予認定。
二、原告起訴主張本件公告徵收時，系爭土地之原所有權人林江甚已死亡，參加人不僅未依林江甚登記之住所送達徵收處分，且以已死亡之林江甚拒絕領取為由辦理提存，顯係偽造文書，此責任歸屬於政府，應認補償金尚未發給。系爭土地目前之管理者為交通部公路總局，即由被告代表政府為管理者，其亦為代表政府執行徵收處分之機關，故本件應由被告代表政府給付補償金，被告以93年6月10日一工用字第0930009628號函拒絕發給原告補償費，該公函自具有行政處分之性質。原告於93年5月間查閱土地登記簿始獲悉上情，自得提起撤銷之訴，請求撤銷上開公函及訴願決定；並提起給付之訴，請求被告給付原告按照93年系爭土地之公告土地現值，每平方公尺206,000元，並依例加4成計算之21,144,330元地價補償費。被告則以：被告僅為需用土地人，系爭土地之徵收核准機關為內政部，發給補償費之機關為參加人，有關徵收處分核准後之補償費發給爭議應屬參加人之職權。被告所為93年6月10日一工用字第0930009628號函，僅係居於需用土地人之法律地位，所為經辦事件之事實敘述或理由說明，而無法發生拒絕徵收補償之法律效果，上開公函並非行政處分。況主管機關未依限發給徵收補償費者，亦僅發生徵收案從此失其效力之法律效果，原告尚不得請求主管機關給付徵收補償費等語置辯。參加人辯稱：徵收補償費發放之職權應屬參加人，被告93年6月10日一工用字第0930009628號函並非行政處分，徵收是國家基於公益所發動的公權力，人民並無徵收補償費之請求權，又系爭土地之登記簿上所有權人仍記載為原告之母親，參加人遂依此登記寄發領取補償費之通知，原告於其母死亡後，未辦理繼承登記，此乃可歸責於其本人之原因。至於提存書上註記原告母親拒領，應係承辦人員之疏漏所致，惟此與本件徵收補償爭議無關等語。茲就兩造攻防所為之主張整理如下之爭點：
㈠被告93年6月10日一工用字第0930009628號函是否行政處分：
⒈按本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體
事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3條第1項定有明文；又按官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，前行政法院62年度裁字第41號判例意旨參照。
⒉經查，被告並非有關徵收補償費之主管機關（詳以下㈡所
述），其對原告93年6月7日提出發給補償費之申請，以93年6月10日一工用字第0930009628號函復被告，略以：「依土地法236條、237條規定，徵收土地補償費發放、提存，為臺北縣政府之權責，若台端對於補償費發放、提存有疑義，請逕洽臺北縣政府辦理」等語，核屬單純之權限敘述，並告知原告其非主管機關。是該公函不致使原告之請求發生准駁之法律上效果，不具行政處分應有之法效性，故應屬觀念通知。
㈡原告請求給付2114萬4330元，應以本件被告抑或參加人為被
告？⒈按現行有效之土地徵收條例乃自89年2月2日公布施行，在
此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。本件徵收處分乃前臺灣省政府以74年4月3日74府地四字第24166號函所作成，故關於本件徵收處分之爭議自應以土地法為依歸，合先敘明。
⒉按土地法第236條第2項規定：「前項補償地價補償費及遷
移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之」，故徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，其處分機關應為直轄市或縣（市）政府，於本件即應為參加人，而非被告。是以，原告逕以被告為請求徵收補償費之對象，尚非適格。
㈢原告對被告有無徵收補償費之公法上請求權？
⒈有關徵收處分核准後之徵收補償爭議，依現行法制，其處分機關應為本件參加人，此業經詳述於前。
⒉再者，土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法
要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前有所謂「徵收失效說」、「補償請求權發生說」（日本法制）、「徵收違憲說」（德國法制）尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第20條第3項：「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第110號解釋「需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第2704號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」（司法院第516號解釋相同意旨）意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟。
㈣本件參加人所為提存，是否合法？
⒈土地法第228條第1項規定：「被徵收土地之所有權已經登
記完畢者，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間內向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準。」、第237條規定：「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之︰一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準」、土地法施行法第56條規定：「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。二、被徵收土地未經登記者，應以所在地之日報登載通知七日」。
⒉揆諸上開法規，核准徵收案之通知、補償費之發給對象，
原則上係以徵收公告之日土地登記簿所記載者為準，即應向公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人，按登記簿上記載之住址通知領取補償費。本件系爭土地之土地登記簿上記載之所有權人為林江甚，住址則付之闕如，符合土地法第237條第1項第2款「應受補償人所在地不明」之情形，則參加人將應發給之補償費辦理提存，以代清償，自屬合法有據。
⒊至提存書上所載提存原因為「業主拒領取」，顯然有誤，
參加人亦陳稱該項記載應係承辦人員之疏漏一節，是否影響本件提存之效力？按非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅，提存法第18條定有明文；又按不依債務本旨之提存，不生清償之效力，最高法院39年台上字第1355號亦著有判例。是認提存是否發生清償之效力，應依債務人所為提存能否實現債權內容而定，例如非以債權人為受領人之提存，非依債務給付標的所為提存，即無法實現債權，而應認屬無效之提存，至提存原因之記載，乃屬提存法第9條規定之提存書記載內容之一，惟其並不影響債權之實現，提存所對提存原因之審查也僅只於形式審查，是該內容縱或有誤，不致影響提存之效力。
⒋原告另主張其於35年間代理其母林江甚辦理系爭土地之總
登記時，必有提供戶籍資料以供登載，乃地政人員之疏失，致未將其母地址載明於土地登記簿云云。惟查，系爭土地補償金之提存既屬合法，則於提存法院之時，應認補償發給完竣，參加人給付徵收補償費之公法上債務業已履行，原告即不得另行請求發給補償費。至原告上開主張縱若屬實，乃屬地政登記之經辦人員有無過失，是否發生國家賠償之問題，並不影響本件徵收補償費發給完竣之事實。
三、綜上，被告所為93年6月10日一工用字第0930009628號函並非行政處分，原告對之提起撤銷之訴，於法未合。又原告依行政訴訟法第8條第1項規定提起給付之訴，請求發給徵收補償費，惟其未對主管該項業務之參加人起訴，而以被告為對象起訴，顯屬當事人不適格。又原告並無徵收補償費之公法上請求權；且參加人已將本件徵收補償費辦理提存，而該提存既屬合法，則系爭土地之徵收補償費已因提存而發生清償效果，是原告縱以參加人為被告，因其無公法上之請求權，且參加人發給補償費之義務業已履行，故原告提起本件給付之訴為無理由。本件原告訴之聲明第1項為不合法，聲明第2項為無理由，爰併予本件判決中予以裁判，以符訴訟經濟，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 22 日
台北高等行政法院第五庭
審判長法 官 葉 百 修
法 官 劉 介 中法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 22 日
書記官 張 靜 怡