臺北高等行政法院判決
93年度訴字第3322號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 臺北市商業管理處代 表 人 乙○○（處長）訴訟代理人 戊○○
丙○○上列當事人間因商業登記法事件，原告不服臺北市政府中華民國93年8月12日府訴字第09317818800號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於臺北市○○區○○路 2段307巷48號、50號1樓開設「喬比資訊企業社」，領有臺北市政府90年 4月10日核發之北市建商商號（90）字第238919號營利事業登記證，核准營業項目為：一、Ｆ218010資訊軟體零售業；二、Ｆ213030事務性機器設備零售業；三、Ｉ301010資訊軟體服務業；四、Ｉ301020資料處理服務業；五、Ｉ301030電子資訊供應服務業（不含擷取網路遊戲軟體供人遊戲）；六、Ｉ601010租賃業（電腦）；七、Ｆ203010食品、飲料零售業。被告於93年6月3日14時35分派員至現場稽查，查獲喬比資訊企業社有設置電腦供不特定人士連線上網擷取資料及打玩線上電腦遊戲之情事，原審認原告未經核准擅自經營登記範圍外之資訊休閒業務，違反商業登記法第8條第3項規定，又原告前因違反相同規定，經被告以92年12月30日北市商3字第09234184900號函處罰鍰，並命令停止經營登記範圍外業務在案，乃依同法第33條第2項規定，以93年6月8日北市商3字第09331987600號函處以原告新臺幣（以下同）3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
叁、兩造爭點：
被告認原告未經核准擅自經營登記範圍外之資訊休閒業務，違反商業登記法第8條第3項規定，又原告前因違反相同規定，經被處罰鍰並命令停止經營登記範圍外業務在案，乃依同法第33條第2項規定處以原告3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務，是否合法？
一、原告陳述：
１、按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」 此為行政程序法第102條所明定。被告既科處原告 3萬元之罰款，且命令勒令停止經營登記範圍外之業務，然這項處分將嚴重剝奪原告之權利，而行政機關卻未在作成處分決定前依法給予原告陳述與說明之機會，其違反行政程序法之規定，至為明確。
２、本件行政處分之依據，被告主張其有權處罰的法源依據，即地方制度法第18、27條規定：商業管理與輔導是屬於直轄市自治事項。臺北市政府於90年 7月10日頒訂「商業行政委任辦法」，將有關於地方制度法中屬於地方自治的商業管理輔導等事項，委任給商業管理處來執行。行政程序法第15條規定：「行政機關得依法將其權限之一部分，委任給下級機關執行之。」、「前二項情形應將委任或委託事項及法規依據公告之…。」從這些法令規定來看，被告之處罰似乎有所憑據，但關鍵就在於臺北市政府固然可以將商業事項委任給商業管理處來執行，但是一定要這些事務是屬於臺北市的自治事項才行，地方制度法中雖然有規定商業管理與輔導是屬於地方自治事項，但並沒有說商業登記以及商業登記法中之罰則部分也是屬於自治事項之概括範圍，所以說：商業登記與處罰事項是屬於地方自治事項？或者中央委辦事項？（因為如果是中央委辦事項，臺北市政府是無權再依行政委任辦法將商業登記與處罰業務委任給商業管理處，換言之，目前時下被告所開立有關違反商業登記法第 8條、第33條之罰款，均將是一個越權的行政處分。再者，從商業登記事務究竟是中央交辦事務，還是地方自治事務來分析：
⑴、商業行政委任辦法第1條已明文規定係依地方制度法第27條第1項規定制訂云云。
⑵、按地方制度法第27條規定：「直轄市政府、縣（市）政府、
鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：一、其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。二、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」查上開條文，僅係就自治事項在何種要件下得訂定自治規則為規定，即究係依法定職權？抑基於法律授權？或基於自治條例之授權？至該條文本身（行政委任法）並非行政程序法第15條所要求之「法規依據」，易言之，商業登記縱係自治事項，亦應有地方制度法第27條以外法規之規定為依據，惟前揭臺北市政府商業行政委任辦法第 1條並未列「委任」所依據之法規，顯見系爭「委任」尚缺法規之依據。
⑶、關於前揭商業登記法規定之諸直轄市政府主管事項，應係委辦事項，而非自治事項，蓋：
①、按地方制度法第 2條規定：「本法用詞之定義如下：…二、
自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」又按憲法第108條第1項第3款規定： 「左列事項，由中央立法並執行，或交由省縣執行之：…三、森林、工礦及商業。」是可知商業屬該條所稱之中央立法並執行，或交由省縣執行之事項。惟憲法第十章關於中央與地方權限之劃分，並非如地方制度法明文定義委辦事項及自治事項，而係以分別於第107條規定： 「左列事項，由中央立法並執行之…」、於第108條規定： 「左列事項，由中央立法並執行，或交由省縣執行之…」、於第109條規定： 「左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之…」 及於第110條規定：「左列事項，由縣立法並執行之…」採三分說來劃分，是商業究屬委辦事項或自治事項，即有探究之必要。
②、查地方制度法明文規定自治事項及委辦事項，係因該法係針
對地方之事情或中央所交辦於地方之事情而立斷，並無排除中央立法並執行之事項，易言之，地方制度之整體構想，係繼受憲法而採三分說，僅因中央立法並執行之事項，本即不在地方制度法得以規範之範圍以內，故只見二分為自治事項及委辦事項。 職是，憲法第108條規定之中央立法並執行或交由省縣執行之事項，係中央專有權限，如交由省縣執行，應認為係委辦事項，因此該條第1項第3款所規定之商業自屬委辦事項。至於地方制度法第18條第7款第3目規定「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」，是否包括系爭之商業登記事項？按商業登記法係由立法院通過總統公布之法律，其第 6條以下規定中央及地方主管機關，並分別規定各該主管機關應執行之事項， 此正與前揭憲法第108條規定之由中央立法及由中央或由省縣執行之精神相符，亦與前揭地方制度法所為之依法律，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項之意旨，是系爭商業登記事項當亦屬委辦事項，而非自治事項。是前揭「直轄市工商輔導及管理」之規定，則應依憲法位階高於法律之觀點，為合憲性之解釋，即認系爭商業登記事項不包括在內。
⑷、職是，系爭商業登記事項係委辦事項，非自治事項，且地方
制度法第27條第1項之規定，亦非行政程序法第15條第1項及第3項規定之「授權依據」， 是臺北市政府以發布自治規則之方式將辦理委辦事項之權限委任其下級機關，於法尚有未合。
⑸、綜上所述，可見被告所接受的行政委任，有明確的違反行政
程序在前，相對地，被告並無權對於違反商業登記法第 8、33條者科處行政罰款。
３、本件之主要爭點在於：原告是否有違反經營登記範圍內之商業行為？被告對於本項業別之執行態度為何？按所謂資訊休閒業之名稱， 係經濟部於90年3月27日所公告之營業項目，被告對於該營業項目之處理方式為如何？政府機關與人民間所依存的是何種關係？行政機關任意的裁量權侵犯人民財產權（憲法第15條所保障之範圍），該行政處分是否有效？
４、依經濟部所定資訊休閒業之定義中，需有擷取網際網路資源者為限，而原告所有之遊戲軟體均是依固定程序載入，所謂網路擷取應係指由網際網路資訊源中獲取相關之遊戲資料或下載動作之情形，而原告所經營多早將遊戲資料載於硬碟之中，毫無任何擷取之情形，且從本件被告所舉證之內容中也無從發現原告又擷取網際網路資源之情形？又所謂之擷取網際網路資源之定義為何？被告亦應加以說明！否則人民何所適從！故原告無違反商業登記法之處。
５、本項網咖營業復於90年3月27日由經濟部公告以來， 被告是否有核許營利事業登記證之情形？被告應加以說明，如果被告本身並無准許合法經營，而又以取締行政處分，則顯然與法律之公平性有悖！也突顯被告之執行欠缺正當性。既然資訊休閒業經中央機關定名，下級機關之基隆市政府（按應係臺北市政府之誤）豈可利用行政裁量權之方式，限制民眾經營該行業，這樣的處分當然侵犯憲法所保障人民財產權。
６、綜上所述，爰請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、按臺北市政府92年11月28日府建商字第 09222182000號公告「商業登記法、商品標示法中有關本府權限事項委任臺北市商業管理處執行，並自00年00月0日生效」。 92年12月11日府建商字第09203768800號函公告修正 「臺北市政府執行商業登記法第32條及第33條統一裁罰基準。」 商業登記法第6條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府。」 第7條前段規定：「商業登記之申請，由商業負責人向營業所在地之主管機關為之…。」第8條第1項規定：「商業開業前，應將左列各款申請登記…三、所營事業。」第8條第3項規定：「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」第33條第1項規定： 「違反第八條第三項規定者，其商業負責人處新臺幣一萬元以上三萬以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍外之業務。」第2項規定： 「經主管機關依前項規定處分後，仍不停止經營登記範圍以外之業務者，得按月連續處罰」。經濟部92年6月30日經商字第09202136860號公告修正「公司行號營業項目代碼表」Ｊ701070資訊休閒業，其定義內容為「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業。」地方制度法第1條規定： 「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定： 「本法用詞之定義…二、自治事項：
指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」第18條第7款第3目規定：「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」第27第1項規定： 「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」 第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」行政程序法第2條第1項規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」第2項規定： 「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」第11條第1項規定： 「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」第15條第3項規定： 「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」第156條第1項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」第157條第3項規定：「法規命令發布，應刊登政府公報或新聞紙。」訴願法第13條：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」行政機關組織準則第3條第1項規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：一、民政局。二、財政局。三、教育局。四、建設局。…三十、客家事務委員會。」同條第2項規定： 「各局、處、委員會及中心之組織規程，由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議。」 臺北市政府建設局組織規程第8條規定：
「本局之下設市場管理處、商業管理處及動物衛生檢驗所，其組織規程另訂之。」 財政收支劃分法第37條第2項規定：
「前項第一款及第三款如需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另有規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔。」改制前行政法院48年判字第1號判例： 「外匯貿易審議委員會普通輸入審核組，不過為該會內部處理事務之一單位，不能謂為另一獨立之下級官署，故以該普通輸入審核組名義對原告所為之處分，應視為該會之處分…。」
２、卷查被告93年6月8日北市商3字第09331987600號函所為之處分，係依據被告93年6月3日商業稽查紀錄表辦理，該紀錄表具體載明：「稽查時營業中，現場有30部電腦，供不特定客人上網擷取資料及打玩線上遊戲（天堂、ＣＳ、希望、世紀帝國…等），使用中華電信T1專線，收費方式每小時每人20元。」並由店長丁○○於商業稽查紀錄表中簽名並黔蓋該商號統一發票章確認，附卷可稽，基此，原告經營之業務型態乃提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業，即屬資訊休閒業之業務範疇。原告未經核准資訊休閒業之營利事業登記項目，即擅自經營該項業務，顯有違反商業登記法第8條第3項之規定，被告依同法第33條第2項規定處以罰鍰， 並命令其停止經營登記範圍外業務之處分，自屬有據。
３、有關原告訴稱：「行政機關未在作成處分決定前，依法給予原告陳述與說明之機會，其違反行政程序法之規定，至為明確…」乙節； 查行政程序法第102條雖規定行政機關作成處分前…應給予該處分相對人陳述意見之機會，惟查本案93年6月8日北市商3字第 09331987600號函處分係依據被告93年6月3日商業稽查紀錄表作成， 而該紀錄表內容記載詳實，客觀上明白且足以確認，被告未經核准擅自經營資訊休閒業，違反商業登記法之情事，至為明確。故被告自得依行政程序法第103條第1項第5款之規定， 於行政處分作成前得不給予陳述意見之機會，並無違誤。
４、原告認為本件行政處分，處罰權源不當乙節；按商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」此與89年4月26日修正公布前同條項規定： 「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在省（市）為建設廳（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」不同。揆其修正意旨，無非配合政府組織再造，精簡政府層級，調整臺灣省政府功能業務與組織，爰刪除「在省（市）為建設廳（局）」之規定，另因地方制度法已公布施行，直轄市政府之組織係屬其自治事項，並將直轄市之主管機關修正為「在直轄市為直轄市政府」。次按行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」就我國行政機關內部之組織結構之型態而言，行政機關之內部係劃分若干分支組織，可能為內部單位，亦可能為所屬機關。依最高行政法院歷來所持之見解，實務上基於分層負責及增進效率之考量，由機關授權以單位或單位主管名義對外為意思表示者，如具備行政處分之要件者， 參照改制前行政法院48年判字第1號判例意旨，應認該單位所為之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾受處分人有提起行政訴訟之機會。若行政機關之內部組織，符合上開行政機關之定義者，依訴願法第13條前段之規定，原行政處分機關之認定，即以實施行政處分時之名義為準。就臺北市政府組織自治條例論之，在法律形式上之「臺北市政府」，除設置秘書單位及幕僚人員外，本身並無設置業務單位及承辦其業務之人員，觀之臺北市政府（秘書處）編制表即明，此與一般行政機關組織型態迥異。就法律形式上之「臺北市政府」而言，實無從由其幕僚單位及人員對外執行法定之職務（公權力）。又直轄市之自治，以法律定之，為憲法第118條所明定。 地方制度法第18規定：「下列各款為直轄市自治事項：…七、關於經濟服務事項如下：…（三）直轄市工商輔導及管理。…」是以，關於直轄市工商輔導及管理，係直轄市之自治事項，乃法律所明定，至為明確。依地方制度法第62條第1項規定： 「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」及內政部所頒地方行政機關組織準則第3條第1項之規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」依上開規定，臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：一、民政局。二、財政局。三、教育局。四、建設局。…三十、客家事務委員會。」同條第2項規定： 「各局、處、委員會及中心之組織規程，由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議。」臺北市政府建設局組織規程第8條規定： 「本局之下設市場管理處、商業管理處及動物衛生檢驗所，其組織規程另訂之。」被告組織規程第3條規定： 「本處設下列各科、室，分別掌理各有關事項：一、第一科：掌理商業登記、營利事業組織發證等事項。…三、第三科掌理商業管理計畫之規劃及擬訂、違規商業之稽查裁處及維護公共安全方案等事項。…」依上所述，商業登記法第6條第1項所稱之主管機關，在直轄市為直轄市政府，實依據地方制度法、臺北市政府組織自治條例及相關規程之規定，明定由被告掌理，此亦符合地方制度法所定直轄市政府之組織係其自治事項之旨。又被告掌理臺北市政府所轄商業登記法商業登記、違規商業之稽查裁處等事項，有組織法規為依據，臺北市政府依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第2項之規定，公告將商業登記法中有關臺北市政府權限事項委任被告執行，形式上雖為「委任」，實質上係屬內部業務分工之授與權限，如其符合行政程序法第15條之規定，即應發生委任之效力。
依行政程序法第15條第1項規定： 「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」 同條第3項規定：「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」所稱「委任」，係指有隸屬關係的上下級行政機關間之授權，因委任涉及權限之變更，自須有其法規之依據。所稱「法規」，包括憲法、法律、法規命令及自治規則在內。臺北市政府基於內部業務分工之所需， 依據地方制度法第27條第1項、第18條第7款第3目之規定，就前述直轄市工商輔導及管理之直轄市自治事項，將商業登記法中有關臺北市政府權限事項公告委任被告執行，於法尚非無據，難謂欠缺法規之依據。又就行政程序法第15條第3項之規定觀之， 所稱「應將委任或委託事項及法規依據公告之」，係明定公告之內容應載明「委任事項及法規依據」之謂。所稱「公告」，係指行政機關向公眾或特定之對象宣布時使用，至其公告之方式如何？法律尚乏明文規定，依現行實務之作法，有將應公告之事項張貼於機關之佈告欄者、有刊載於政府公報或新聞紙者，亦有刊載於行政機關之資訊網站者，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合。參照行政程序法第156條第1項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」因此，刊登於政府公報或新聞紙自屬行政程序法中踐行公告程序之一種方式。本案首揭公告業經刊登於92年12月冬字第49期臺北市政府公報，已符合行政程序法第15條之規定，被告據以裁處原告，洵屬有據。
５、行政機關所為之行政處分屬行政罰，而行政罰係指行政機關對於人民過去違反行政法上義務者所為之處罰，是以，被告之行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認始依法裁處之行政罰，自屬有效， 非原告所稱違反行政程序法第111條第6款及同法第114條之規定，故原告所訴顯係託詞，自不足採。
６、綜上所述，本件原告提起訴訟為無理由，被告依首揭法條處原告3萬元罰鍰， 並命令應即停止登記範圍外之業務，並無違誤，且臺北市政府訴願決定亦無不合，爰請判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、依商業登記法第6條第1項之規定，商業登記之主管機關在直轄市為直轄市政府。惟查臺北市政府業依地方制度法第27條第1項規定， 以90年7月10日府法3字第9007776800號令訂定發布「臺北市政府商業行政委任辦法」，及以92年11月28日府建商字第09222182000號公告， 將商業登記法中有關臺北市政府權限事項委任被告以其名義執行，合先敘明。
二、按商業登記法第8條第1項、第3項規定： 「商業開業前，應將左列各款申請登記：…三、所營業務。…」、「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」第9條規定： 「本法所稱商業負責人，在獨資組織者，為出資人或其法定代理人。」第14條規定：「登記事項有變更時，除繼承之登記應於繼承開始後六個月內為之外，應於十五日內申請為變更登記。」第33條規定：「違反第八條第三項規定者，其商業負責人處新臺幣一萬元以上三萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍外之業務。經主管機關依前項規定處分後，仍不停止經營登記範圍外之業務者，得按月連續處罰。」第41條第2項規定： 「本法修正條文，除第二十條及第二十二條施行日期由行政院定之外，其餘修正條文自公布日施行。」中央法規標準法第14條規定：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」經濟部87年12月15日經商字第87230189號函釋：「主旨：檢送本部『研商電子遊戲機之主機板與框體查驗貼證實施要點及電視遊樂器或電腦附設投幣裝置營業如何登記管理』會議紀錄乙份，請查照。…六、會議決議…（二）討論提案–有關業者利用電視遊樂器或電腦（磁碟、硬碟、光碟或網際網路）附設投幣裝置，從事營業行為，應歸屬於何種行業？如何管理案：⒈上列營業型態，均非屬電子遊藝場業。⒉以電腦使用網際網路之相關軟體及資料提供消費者，以電腦裝置磁碟片、硬碟、光碟片內儲存軟體資料供人遊戲…等方式或類似方式，收取費用之營業行為，應輔導業者，依公司行號營業項目代碼表登記為Ｊ799990其他娛樂業…。」 90年3月20日經商字第09002052110號公告： 「…說明…二、按現行網路咖啡經營業務，係依實際經營內容，分別登記有飲料店、電子資訊供應服務業及其他娛樂業（須具體訂明），針對上開事項，本部商業司曾於89年11月 3日邀集各縣市政府相關單位及業者，共同研商網路咖啡業應如何定位及究應歸類於資訊服務業或是娛樂業項下，最後決議增列『資訊休閒服務業』，…三、參照行政院主計處中華民國行業標準分類，小類『900休閒服務業』， 凡從事綜合遊樂園、視聽及視唱中心、特殊娛樂場所、電子遊戲場業等經營及其他休閒服務之行業均屬之。本案『資訊休閒服務業』擬比照前揭主計處行業標準分類之精神，將其歸類於娛樂業項下範疇。此外，將現行『Ｊ799990其他娛樂業（利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂，利用電腦網際網路擷取遊戲軟體供人遊戲，利用電腦功能播放ＣＤ、ＶＣＤ供人聽音樂及觀賞影片）』整併歸屬於『Ｊ701070資訊休閒服務業』，其定義內容為『提供場所及電腦設備採收費方式供人透過電腦連線擷取網路上資源或利用電腦功能以磁碟、光碟供人使用。』」90年12月28日經商字第09002284800號公告： 「公司行號營業項目代碼表增修代碼內容…貳、修正部分…項次：4.營業項目代碼及業務別：『Ｊ701070資訊休閒業（原為資訊休閒服務業）』定義與內容：『提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等，結合電腦裝置，供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。』」92年6月30日經商字第09202136860號公告：「公司行號營業項目代碼表增修代碼內容…⒈Ｊ701070資訊休閒業，指提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業。」 臺北市政府92年12月11日府建商字第09203768800號公告之臺北市政府執行商業登記法第32條及第33條統一裁罰基準（節錄）┌──┬────┬──┬─────┬──┬──────┐│行業│違反事件│依據│法定罰鍰額│裁罰│統一裁罰基準││ │ │ │度 │對象│(新臺幣：元)│├──┼────┼──┼─────┼──┼──────┤│資訊│商業不得│第33│其商業負責│負責│1.第一次處負││休閒│經營其登│條 │人處新臺幣│人 │ 責人 2萬元││業 │記範圍以│ │1萬元以上3│ │ 罰鍰並命令││ │外之業務│ │萬元以下罰│ │ 應即停止經││ │（第8條 │ │鍰，並由主│ │ 營登記範圍││ │第3項） │ │管機關命令│ │ 外之業務。││ │ │ │停止其經營│ │2.第二次（含││ │ │ │登記範圍以│ │ 以上）處負││ │ │ │外之業務。│ │ 責人 3萬元││ │ │ │ │ │ 罰鍰並命令││ │ │ │ │ │ 應即停止經││ │ │ │ │ │ 營登記範圍││ │ │ │ │ │ 外之業務。│└──┴────┴──┴─────┴──┴──────┘
三、本件原告於臺北市○○區○○路 2段307巷48號、50號1樓開設「喬比資訊企業社」， 領有臺北市政府90年4月10日核發之北市建商商號（90）字第238919號營利事業登記證，核准營業項目為：一、Ｆ218010資訊軟體零售業；二、Ｆ213030事務性機器設備零售業；三、Ｉ301010資訊軟體服務業；四、Ｉ301020資料處理服務業；五、Ｉ301030電子資訊供應服務業（不含擷取網路遊戲軟體供人遊戲）；六、Ｉ601010租賃業（電腦）；七、Ｆ203010食品、飲料零售業。被告於93年6月3日14時35分派員至現場稽查，查獲喬比資訊企業社有設置電腦供不特定人士連線上網擷取資料及打玩線上電腦遊戲之情事，原審認原告未經核准擅自經營登記範圍外之資訊休閒業務，違反商業登記法第8條第3項規定，又原告前因違反相同規定，經被告以92年12月30日北市商3字第09234184900號函處罰鍰，並命令停止經營登記範圍外業務在案，乃依同法第33條第2項規定，以93年6月8日北市商3字第09331987600號函處以原告3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。
四、原告於本件行政訴訟訴稱， 被告科處原告3萬元之罰款，並命令勒令停止經營登記範圍外之業務，嚴重剝奪原告之權利，惟被告卻未依行政程序法第102條之規定， 在作成處分決定前，依法給予原告陳述與說明之機會。從被告主張之本件行政處分之法源依據地方制度法第18條、27條之規定而言，被告之處罰似乎有所憑據，但關鍵就在於臺北市政府固然可以將商業事項委任給商業管理處來執行，但須該事務屬於臺北市的自治事項，地方制度法中雖然有規定商業管理與輔導是屬於地方自治事項，但並沒有說商業登記以及商業登記法中之罰則部分也是屬於自治事項之概括範圍，是商業屬該條所稱之中央立法並執行，或交由省縣執行之事項。惟憲法第十章關於中央與地方權限之劃分，並非如地方制度法明文定義委辦事項及自治事項。綜上所述，顯見被告所接受的行政委任，有明確的違反行政程序在前，相對的，被告並無權對於違反商業登記法第8、33條者科處行政罰款云云。惟查：
１、被告93年6月8日北市商3字第09331987600號函所為之處分，係依據被告93年6月3日商業稽查紀錄表辦理，該紀錄表具體載明：「稽查時營業中，現場有30部電腦，供不特定客人上網擷取資料及打玩線上遊戲（天堂、ＣＳ、希望、世紀帝國…等），使用中華電信T1專線，收費方式每小時每人20元。
」並由店長丁○○於商業稽查紀錄表中簽名並黔蓋該商號統一發票章確認，附卷可稽，基此，原告經營之業務型態乃提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業，即屬資訊休閒業之業務範疇。原告未經核准資訊休閒業之營利事業登記項目，即擅自經營該項業務，顯有違反商業登記法第8條第3項之規定， 被告依同法第33條第2項規定處以罰鍰，並命令其停止經營登記範圍外業務之處分，自屬有據。
２、行政程序法第102條雖規定行政機關作成處分前 …應給予該處分相對人陳述意見之機會， 惟查本案93年6月8日北市商3字第 09331987600號函處分係依據被告93年6月3日商業稽查紀錄表作成，而該紀錄表內容記載詳實，客觀上明白且足以確認，被告未經核准擅自經營資訊休閒業，違反商業登記法之情事，至為明確。故被告自得依行政程序法第103條第1項第5款之規定， 於行政處分作成前得不給予陳述意見之機會，並無違誤。
３、按商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」 此與89年4月26日修正公布前同條項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在省（市）為建設廳（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」不同。揆其修正意旨，無非配合政府組織再造，精簡政府層級，調整臺灣省政府功能業務與組織，爰刪除「在省（市）為建設廳（局）」之規定，另因地方制度法已公布施行，直轄市政府之組織係屬其自治事項，並將直轄市之主管機關修正為「在直轄市為直轄市政府」。次按行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」就我國行政機關內部之組織結構之型態而言，行政機關之內部係劃分若干分支組織，可能為內部單位，亦可能為所屬機關。依最高行政法院歷來所持之見解，實務上基於分層負責及增進效率之考量，由機關授權以單位或單位主管名義對外為意思表示者，如具備行政處分之要件者，參照改制前行政法院48年判字第1號判例意旨， 應認該單位所為之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾受處分人有提起行政訴訟之機會。若行政機關之內部組織，符合上開行政機關之定義者，依訴願法第13條前段之規定，原行政處分機關之認定，即以實施行政處分時之名義為準。就臺北市政府組織自治條例論之，在法律形式上之「臺北市政府」，除設置秘書單位及幕僚人員外，本身並無設置業務單位及承辦其業務之人員，觀之臺北市政府（秘書處）編制表即明，此與一般行政機關組織型態迥異。就法律形式上之「臺北市政府」而言，實無從由其幕僚單位及人員對外執行法定之職務（公權力）。又直轄市之自治，以法律定之，為憲法第118條所明定。 地方制度法第18規定：「下列各款為直轄市自治事項：…七、關於經濟服務事項如下：…（三）直轄市工商輔導及管理。…」是以，關於直轄市工商輔導及管理，係直轄市之自治事項，乃法律所明定，至為明確。 依地方制度法第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」及內政部所頒地方行政機關組織準則第3條第1項之規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」依上開規定，臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：一、民政局。二、財政局。三、教育局。四、建設局。…三十、客家事務委員會。」同條第2項規定： 「各局、處、委員會及中心之組織規程，由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議。」 臺北市政府建設局組織規程第8條規定：「本局之下設市場管理處、商業管理處及動物衛生檢驗所，其組織規程另訂之。」 被告組織規程第3條規定：「本處設下列各科、室，分別掌理各有關事項：一、第一科：掌理商業登記、營利事業組織發證等事項。…三、第三科掌理商業管理計畫之規劃及擬訂、違規商業之稽查裁處及維護公共安全方案等事項。…」依上所述，商業登記法第6條第1項所稱之主管機關，在直轄市為直轄市政府，實依據地方制度法、臺北市政府組織自治條例及相關規程之規定，明定由被告掌理，此亦符合地方制度法所定直轄市政府之組織係其自治事項之旨。又被告掌理臺北市政府所轄商業登記法商業登記、違規商業之稽查裁處等事項，有組織法規為依據，臺北市政府依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第2項之規定，公告將商業登記法中有關臺北市政府權限事項委任被告執行，形式上雖為「委任」，實質上係屬內部業務分工之授與權限，如其符合行政程序法第15條之規定，即應發生委任之效力。 依行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」同條第3項規定： 「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」所稱「委任」，係指有隸屬關係的上下級行政機關間之授權，因委任涉及權限之變更，自須有其法規之依據。所稱「法規」，包括憲法、法律、法規命令及自治規則在內。臺北市政府基於內部業務分工之所需，依據地方制度法第27條第1項、第18條第7款第3目之規定， 就前述直轄市工商輔導及管理之直轄市自治事項，將商業登記法中有關臺北市政府權限事項公告委任被告執行，於法尚非無據，難謂欠缺法規之依據。又就行政程序法第15條第3項之規定觀之， 所稱「應將委任或委託事項及法規依據公告之」，係明定公告之內容應載明「委任事項及法規依據」之謂。所稱「公告」，係指行政機關向公眾或特定之對象宣布時使用，至其公告之方式如何？法律尚乏明文規定，依現行實務之作法，有將應公告之事項張貼於機關之佈告欄者、有刊載於政府公報或新聞紙者，亦有刊載於行政機關之資訊網站者，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合。參照行政程序法第156條第1項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」因此，刊登於政府公報或新聞紙自屬行政程序法中踐行公告程序之一種方式。本案首揭公告業經刊登於92年12月冬字第49期臺北市政府公報，已符合行政程序法第15條之規定，被告據以裁處原告，洵屬有據。
４、行政機關所為之行政處分屬行政罰，而行政罰係指行政機關對於人民過去違反行政法上義務者所為之處罰，是以，被告之行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認始依法裁處之行政罰，自屬有效， 非原告所稱違反行政程序法第111條第6款及同法第114條之規定，故原告所訴顯係託詞，自不足採。
五、綜上所述，原告之陳詞均不可採，則被告認原告違反商業登記法第8條第3項規定，前因違反相同規定，經裁罰並命令停止經營登記範圍外業務在案，而依同法第33條第2項， 處以原告3萬元罰鍰， 並命令應即停止經營登記範圍外之業務之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 27 日
第四庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶法 官 吳慧娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 27 日
書 記 官 劉道文