臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03323號原 告 全永盛實業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李新興律師被 告 法務部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○兼送達代收
丙○○上列當事人間因公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國93年8月27日院臺訴字第0930087341號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣本件被告以原告為公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱利益衝突迴避法）第3條第4款所定前內政部政務次長許應深之關係人，竟於92年年6月17日參與內政部消防署（以下簡稱消防署）之「定製負壓隔離救護車乙批」採購案之投標，且與該署訂立財物採購契約，約定價金新臺幣（下同）51,950,000元，違反利益衝突迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以93年1月14日法利益罰字第0931100743號處分書（下稱原處分）處以罰鍰51,950,000元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原處分及訴願決定認定消防署為利益衝突迴避法第9條所定受前內政部政務次長許應深監督之機關，原告與消防署簽訂系爭採購契約違反該法第9條規定，被告及訴願機關顯然違法：
㈠按利益衝突迴避法第9條規定：「公職人員或其關係人，不
得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」前內政部政務次長許應深為利益衝突迴避法所稱公職人員，原告為其關係人，固屬實情。惟查，消防署係依「內政部消防署組織條例」規定設置之獨立機關，不屬許應深之服務機關，應無可議。本條所稱「受其監督之機關」之定義為何，法無明文規定。依文義解釋，應係指該公職人員依法有監督職權之機關而言。消防署是否屬受內政部政務次長監督之機關，應依內政部政務次長之職權而論。而按內政部組織法第18條規定：「內政部部長，特任，綜理部務，並指揮、監督所屬職員及機關。置政務次長1人，職務比照簡任第14職等；常務次長2人，職務列簡任14職等，輔助部長處理部務。」又內政部處務規程第5條規定：「部長綜理部務，並指揮監督所屬機關及職員。次長輔助部長處理部務。．．．」則指揮內政部所屬職員及機關，為內政部部長之職權，至屬明確。內政部政務次長之職權，係輔助部長處理部務，並無得指揮監督所屬職員及機關之權限。又按內政部消防署組織條例第2條明定：「內政部消防署（以下簡稱本署）承內政部部長之命，規劃及執行全國消防行政及災害防救事務．．．」消防署係受內政部部長之命辦理職掌事項，內政部政務次長自無指揮監督內政部消防署之權限。從而，消防署不屬受前內政部政務次長許應深指揮監督之機關，應無可議。原告與消防署為買賣、租賃、承攬等交易行為，應無利益衝突迴避法第9條規定之適用。原處分及訴願決定以內政部組織法第18條及同法第5條之1規定：「內政部設消防署．．．」，逕謂依內政部組織法之職權劃分，其政務次長一職係有權指揮、監督所屬機關消防署云云，與內政部組織法第18條規定不符。原處分及訴願決定據以認定原告與消防署簽訂系爭採購合約之行為，為違反利益衝突迴避法第9條之規定，顯然違法。
㈡又查內政部組織法及內政部處務規程，均無政務次長有代部
長主持會議及決行公文職權之規定，政務次長並非當然有權代部長主持會議及決行公文。政務次長或確有代部長主持會議及決行公文之情形，亦係基於部長個案之授權而為，與政務次長是否有指揮監督所屬機關職權之認定無關。退步而言，縱認政務次長因主持會議及決行公文而得認有指揮監督所屬機關之職權，亦應以其實際上已代部長主持會議及決行公文所涉及相關機關之相關事項，為其「指揮監督所屬機關」之範圍，尚不得逕以政務次長有代部長主持會議及決行公文之情形，即推論內政部所屬機關均屬受政務次長指揮監督之機關。而查本案許應深就系爭消防署採購案，並無代部長主持會議或決行公文之情形，業經工程會審議申訴案時查明，許應深對系爭消防署採購案，並無所謂「監督」可言，尤不能謂消防署為受許應深監督之機關。訴願決定謂：「政務次長比照簡任第14職等，輔助部長處理部務，地位直如副部長，常代部長主持會議或決行公文，若謂許應深身為內政部政務次長卻對所屬一級機關消防署無從指揮監督，實與組織法及常情有違」云云，自屬違法。
二、原處分及訴願決定依利益衝突迴避法第15條規定處以原告罰鍰，顯然違法：
㈠按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；行政行為之內
容應明確；行政機關行使行政裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，行政程序法第4條、第5條及第10條分別定有明文。
㈡按利益衝突迴避法第9條規定：「公職人員或其關係人，不
得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條規定：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」所禁止及處罰之行為，為買賣、租賃、承攬等「交易行為」，非買賣、租賃、承攬等「契約之訂立」。而所謂「買賣交易行為」，參照民法第第2章第1節之規定，係指一方移轉財產權於他方，他方支付價金之行為而言。原處分及訴願決定將「買賣交易行為」不當擴張解釋為指成立買賣契約而言，顯然逾越利益衝突迴避法第9條及第15條之規定，自屬違法。
㈢次按利益衝突迴避法第15條所定之處罰要件，應以交易行為
已完成者為其處罰之要件。蓋交易行為尚未履行前業經解除，該交易行為自始不存在，自無「交易行為」，亦無「交易行為金額」可言，當無適用本條規定處罰之餘地。本件原告雖與消防署簽訂系爭採購合約，依採購契約第7條第1款規定：「廠商完成履約標的之交貨驗收及貨品送達、教育訓練等完成履約事項後，依法定處理程序，機關於支付期限內1次付清標的物價款予廠商。」原告尚未交貨驗收，消防署亦未給付任何價款，採購契約即經消防署通知解除，原告就解除契約亦無異議，系爭採購契約於完成交易行為前業經解除在案。原告與消防署間之系爭採購契約既經解除，則該採購契約之「交易行為」，即為自始不存在，自無適用利益衝突迴避法第15條規定之餘地。而按契約經解除者，溯自訂約時失其效力，與自始未訂約同，最高法院23年上字第3968號判例，著有先例。原告與消防署間之系爭採購契約既經解除，則該採購契約之「交易行為」，即為自始不存在，自無適用利益衝突迴避法第15條規定之餘地。原處分及訴願決定認為該買賣契約因有瑕疵嗣後經消防署解除，當不致影響原已成立之交易行為，顯然對解除契約之法律效力，有所誤解，自非可採。
㈣再按行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限，為罪
刑法定主義之一般法律原則，於行政處罰亦同有適用。利益衝突迴避法第15條所規定者，應以交易行為已完成者為其處罰之要件，已如前述。退步而言，縱認買賣契約之訂立屬買賣交易行為之一部分，履行前經解除而未完成買賣交易行為，至多可認為違反第9條規定之未遂行為。而按刑法第25條第2項所定「未遂犯之處罰，以有特別規定者為限。」之法律原則，於行政處罰亦同有適用。利益衝突迴避法第15條就違反同法第9條規定之未遂行為，並無處罰之規定，自無適用本條規定處罰之餘地。原處分及訴願決定援引利益衝突迴避法第15條規定，對原告為罰鍰之處分，亦屬違法。
㈤利益衝突迴避法第15條所定之罰則應以關係人有故意或過失
為要件，該法及施行細則就第9條所定「受公職人員監督之機關」，並無明確之定義，公職人員及其關係人尚難清楚知悉其範圍；相關法令就內政部政務次長是否有監督及指揮內政部所屬機構之職權，亦無明文規定。按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文。本件縱原處分所稱消防署為受內政部政務次長監督指揮機關之見解可採，亦屬被告事後補充解釋之結果，原告依照消防署招標須知規定參加投標及得標，實無參與消防署招標案投標會構成違反利益衝突迴避法第9條規定之認知。此項因法令規定不明確所引致之認知錯誤，應無課原告過失責任之理由。況系爭採購契約業經解除，原告並未獲取任何利益。原處分逕依利益衝突迴避法第15條規定，處原告罰鍰，亦屬違法。
乙、被告主張之理由：
一、經查內政部政務次長乙職，係公職人員財產申報法第2條第1項第3款所列之公職人員，依利益衝突迴避法第2條之規定，亦屬該法所稱之公職人員。原告之負責人甲○○，其配偶許梅菊為前內政部政務次長許應深之胞妹，原告之董事許應生為許應深之胞弟，原告之監察人吳淑瑛之配偶許應全，亦為許應深之胞弟等情，有甲○○訪談筆錄、前開人等戶籍資料及身分證影本等在卷足憑。另原告於91年7月8日設立，營業項目包括廢棄物清除、處理、醫療器材批發、警械批發、汽車批發、船舶及其零件批發、航空器及其零件批發、消防安全設備批發及槍砲彈藥刀械輸出入業等，屬營利事業無訛，是原告依利益衝突迴避法第3條第4款規定係公職人員許應深之關係人至明。
二、利益衝突迴避法第9條所稱受「其」監督機關，由條文前段公職人員或「其」關係人之文義，及利益衝突迴避法規範對象為特定公職人員觀之，該「其」字作公職人員解，如是，依內政部組織法第5條之1規定，內政部設消防署，掌理全國消防行政事務，統一指揮、監督全國消防機關，執行消防任務；又依同法第18條後段規定，政務次長比照簡任第14職等，輔助部長處理部務，地位直如「副」部長，常代部長主持會議或決行公文，若謂許應深身為內政部政務次長卻對所屬一級機關消防署無從指揮監督，實與組織法及常情有違。準此，其關係人（即原告）依利益衝突迴避法第9條規定自不得與消防署為買賣、租賃等交易行為。
三、而依民法第345條規定，稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。準此，買賣乙詞依法指當事人間契約，而非隨後之契約履行。原告於定製負壓隔離救護車乙批得標後與消防署簽訂契約，有卷附之消防署與原告所定財物採購契約可稽，是原告業已與消防署為買賣之法律行為，至該買賣契約因有瑕疵嗣後經消防署解除，亦不影響原告與消防署曾為此買賣行為之事實。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已於94年1月31日由陳定南變更為乙○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。違反者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，為利益衝突迴避法第9條及第15條所規定。所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員；公職人員、公職人員之2親等以內親屬擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，為公職人員之關係人，復為同法第2條、第3條第4款所規定。又公職人員財產申報法第2條第1項所定人員計有10款，其中第3款規定人員為政務官。
二、查內政部政務次長一職，係公職人員財產申報法第2條第1項第3款所列之公職人員，亦屬利益衝突迴避法第2條規定所稱公職人員。而原告之負責人甲○○，其配偶許梅菊為前內政部政務次長許應深之胞妹、董事許應生為許應深之胞弟、監察人吳淑瑛之配偶許應全為許應深之胞弟，有甲○○92年8月28日訪談紀錄、前開人等戶籍資料及身分證影本、原告公司董事及監察人資料等附原處分卷可稽。另原告於91年7月8日設立，營業項目包括廢棄物清除、處理、醫療器材批發、警械批發、汽車批發、船舶及其零件批發、航空器及其零件批發、消防安全設備批發及槍砲彈藥刀械輸出入業等，屬營利事業無訛，亦有股份有限公司設立登記表附原處分卷可按。甲○○、許應生、吳淑瑛均為許應深2親等以內之親屬，渠等分別擔任原告之負責人、董事、監察人，是原告依利益衝突迴避法第3條第4款規定係公職人員許應深之關係人至明。原告係公職人員許應深之關係人，竟於92年6月17日參與消防署之「定製負壓隔離救護車乙批」採購案之投標，且與該署訂立財物採購契約，約定價金51,950,000元，有原處分卷附消防署與原告所訂財物採購契約影本可稽，則被告以原告行為違反利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定，處以交易行為金額1倍之罰鍰51,950,000元，並無不合。
三、原告辯稱前內政部政務次長許應深固為利益衝突迴避法所稱之公職人員，原告為其關係人，惟消防署係依「內政部消防署組織條例」規定設置之獨立機關，不屬許應深服務機關，亦非受許應深監督之機關。消防署係受內政部部長之命辦理職掌事項，內政部政務次長乃無指揮監督消防署之權限；又原告與消防署簽訂系爭採購合約，惟原告尚未交貨驗收，消防署亦未給付任何價款，採購契約即經消防署通知解除，則該契約於完成交易前業經解除，其交易行為即自始不存在，自無適用利益衝突迴避法第15條規定之餘地。且該交易行為既於履行前經解除而未完成，至多乃為違反利益衝突迴避法第9條規定之未遂行為，而該法並無處罰未遂之規定，自無適用前開規定處罰之餘地。又原告依照消防署招標須知規定參加投標及得標，乃無參與消防署案投標會造成違反利益衝突迴避法第9條之認知，此項因法令規定不明確所引致之認知錯誤，應無課原告過失責任之理由，況原告並未獲取任何利益，原處分亦有違法云云。
四、查依內政部組織法第5條之1及第18條規定：「內政部設消防署，掌理全國消防行政事務，統一指揮、監督全國消防機關，執行消防任務；其組織以法律定之。」「內政部部長，特任；綜理部務，並指揮、監督所屬職員及機關。置政務次長1人，職務比照簡任第14職等；常務次長2人，職務列簡任第14職等；輔助部長處理部務。」又內政部處務規程第5條規定：「部長綜理部務，並指揮監督所屬機關及職員。次長輔助部長處理部務。其他各級主管人員各就其主管業務或奉令辦理事項，指揮監督所屬職員辦理之。」，則由上揭規定可知，內政部政務次長既輔助內政部長處理內政部之部務，其地位直如「副」部長，常代部長主持會議或決行公文，又其既有輔助部長處理部務之責，乃對內政部所屬機關亦有指揮監督之權，若謂許應深身為內政部政務次長卻對所屬一級機關消防署無從指揮監督，實與組織法及常情有違。至內政部政務次長是否實際於個案處理時，代內政部長處理部務、主持會議或決行公文等相關事項，實非所問。準此，內政部次長許應深之關係人（即原告）依利益衝突迴避法第9條規定，自不得與消防署為買賣、租賃、承攬等交易行為。至原告辯稱許應深就系爭消防署採購案，並無代部長主持會議或決行公文之情形，而謂許應深對系爭消防署採購案，並無所謂「監督」可言，復認消防署並非受許應深監督之機關云云，實乃誤解內政部政務次長應有監督其所屬機關消防署之認知，此並非法無明文規定，亦未違反行政程序法第5條之明確性原則。又該法所謂監督乃指有監督之權責而言，至實際上是否於個案中參與監督實非所問，原告此項主張亦有誤會。
五、又依利益衝突迴避法第1條之規定可知，該法之立法目的為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。而同法第9條規定，乃就公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為之不當利益禁止之規定。因此為達該立法目的，杜絕公職人員或其關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為上揭不當利益之行為，只要公職人員或其關係人違反同法第9條之規定而與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行為，依同法第15條之規定，即應處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。再參酌利益衝突迴避法第4條第2項第3款規定，公職人員或其關係人，與公職人員服務之機關或其監督之機關訂立契約，可使彼等取得具有財產性質之債權，並排除機關與他人訂約之可能，即屬獲取利益，並非謂須有現金利得始可。而依民法第345條規定，稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。準此，買賣乙詞依法指當事人間訂立之契約，而非隨後之契約履行，是利益衝突迴避法第9條所稱買賣交易行為自包括訂定買賣契約。本件原告於定製負壓隔離救護車乙批得標後與消防署簽訂契約，有卷附之消防署與原告所定財物採購契約可稽，是原告業已與消防署為買賣交易之法律行為，至該買賣契約因有瑕疵嗣後經消防署解除，依最高法院23年上字第3968號判例，固認溯及訂約時失其效力，與自始未訂契約同，然此係指民事上契約解除之法律效果而言，並不影響原告曾與消防署為買賣交易行為之事實。又行政、刑事、民事法律規範之領域及目的各不相同，縱原告與消防署業已解除買賣契約，然不能否定其二者間確曾成立買賣之交易行為。原告既違反與受內政部政務次長監督之機關即消防署為上揭買賣之交易行為，即已違反該不當利益交易行為之禁止規定，被告依利益衝突迴避法第15條之規定，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，並無不合。至原告所指利益衝突迴避法第15條之處罰，乃以該交易行為已完成者為其處罰要件，原告既與消防署解除契約而未完成買賣交易行為，至多可認違反第9條之未遂行為，乃無處罰規定，自無適用該條規定處罰之餘地云云，然未遂犯乃刑事法律之規定，與本件行政罰之性質及規範目的均有不同，本件原告雖與消防署解除買賣契約，然該買賣交易行為既有成立之事實，即該當該行政罰之要件，核與刑事未遂犯無涉，乃無未遂犯適用之問題。
六、又原告以其依照消防署招標須知規定參加投標及得標，實無參與消防署招標案投標會有違反利益衝突迴避法規定之認知，執為主張免罰之論據云云。惟利益衝突迴避法於89年7月12日即經總統公布施行，原告自不能主張不知法律而免責。
又如上所述，本件內政部所屬消防署應屬內政部政務次長監督之機關，乃依內政部組織法及內政部政務次長所掌職責即可知悉，並無原告所指無明確定義之情形，自無從以原告辯稱其不知悉該範圍即得予以免責。又原告與內政部政務次長許應深之關係，乃為其所明知，其與消防署間之買賣交易行為，依利益衝突迴避法之規定，乃不得為之，竟未予迴避仍與之為簽訂買賣契約，縱其主張並非故意，亦難謂其無過失，原告主張其因此項法令規定不明確所引致之認知錯誤，應無課原告過失責任之理由云云，並無理由。再原告主張其與消防署之上揭契約既已解除，其乃未獲取利益云云，惟該法處罰之依據，乃該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，自以該交易行為之金額為準，而非以原告所受之實際利得為準。綜上以觀，原告主張其不應受罰云云，均不足採。
七、綜上所述，原告之陳詞均不可採，則被告以原告違反利益衝突迴避法第9條規定，與消防署為買賣交易行為，依同法第15條之規定處該交易行為1倍罰鍰即51,950,000元，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 27 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 27 日
書記官 呂美玲