臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03442號原 告 億泰利建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 曾孝賢律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因水利法事件，原告不服經濟部中華民國93年8月19日經訴字第09306223460號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前經被告所屬工務局核准建造執照，於桃園縣大園鄉中正橋上游老街溪河川區域內私有土地○○○鄉○○段683地號）上建造房屋。嗣經被告於93年1月28日派員執行河川巡防取締工作時，查獲其違反水利法規定，遂以93年2月20日府水河字第0930036572號處分書，以原告違反水利法第78條第4款規定，並依同法第92條之3第5款及第93條之4之規定，處罰鍰新台幣（下同）60萬元，並限期於93年3月31日前恢復原狀之處分。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告在其所屬工務局核發之系爭建造執照因撤銷等事由而失其效力之前，另以原告於河川區域內建造房屋，違反水利法第78條第4款為由，依同法第92條之3第5款及第93條之4之規定，處以罰鍰60萬元，並限期恢復原狀，有無違反行政處分存續效力及行政行為誠信原則等規定？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈原告於92年5月29日經被告所屬工務局核給（92）桃縣
工建執照字第會園0872號建造執照，原告即依據該工務局核給之建造執照進行工程。原告既非私自違法建造房屋，自有信賴保護原則之適用。原處分裁處罰鍰，顯違反行政程序法第8條規定，應撤銷之。
⒉桃園縣大園鄉老街溪中正橋至心園橋河川區域，原河川
圖籍與現況不符，早經於原告聲請本件建照執照前，已經被告辦理河川區域之劃定及變更中，並發包委託黎明工程顧問有限公司辦理，有被告93年3月31日府水河字第0930072748號函可證。且依當地現況，原告興建房屋之基地並未在河川區域，兩側均建有房屋，原告申請核發建照時，被告對此知之綦詳，惟核發建照時，河川管制線之變更劃定尚未完成，故被告於建照執照註明「於申請使用執照前完成駁崁勘查（防汛道路），並循序撤銷管制線」。嗣因被告與辦理本件河川區域之劃定及變更之黎明公司與被告間發生給付承攬報酬爭議，以致延宕。近日被告就該河川區域之劃定及變更案，已再度進行辦理，併予陳明。
⒊本件公益與私益之權衡，應指被告所屬工務局就建照執
照之核發處分，得否變更或撤銷而言。老街溪中正橋至心園橋河川區域，其河川圖籍不符實際，正由被告辦理變更重新劃定中，已如前述。且被告核發建照執照時，已將該因素併予考量後核發，該基地建屋無礙河川行水，至為灼然，尤於公益無任何損害而言。而本件僅對原告為罰鍰處分，尤與公益無涉。況且本件建照執照核發時業經載明『五、本案應於申請使用照前完成駁崁勘查（防汛道路），並循序撤銷管制線（加註建照）（依會簽單二○六○九號辦理）』，足見該工務局關於核發建照前已就河川管制範圍正在檢討變更，並預期於原告建築完成前撤銷管制。惟嗣後檢討變更之進度並未如預期，反而以違反水利法等為由要求原告變更設計並處以罰鍰，顯然與建照核發時異其處分，致嚴重損害原告之權益，足見本件並無所謂公益原則之適用。訴願決定以維護公共利益為理由駁回訴願，實有違失。
⒋原告依被告所屬工務局核發之建照執照進行工程，並無
違章，嗣被告責命停工，並於93年1月28日停工期間，派員就現狀依水利法裁處罰鍰，顯亦違反行政法上之比例原則。訴願決定機關以：「經原處分機關於九十三年一月二十八日派員執行河川巡防取締工作時查獲，訴願人仍於老街溪河川區域內私有土地建造房屋，自屬違法而應受罰。」為理由駁回訴願，顯亦未究明事實，率為駁回，未能善盡調查之能事，洵無足取等語。
㈡被告主張：
⒈桃園縣老街溪為臺灣省政府依法公告有治理計畫之河川
，而原告建築房屋之部分基地（683號土地之一部分）正位於該治理計畫範圍內，顯有建築法第58條第3款所規定妨害公共安全之情事，被告發現上情時，其建物僅興建至2樓，經二度發函原告勒令停工，並請檢討辦理變更設計，勿再繼續施工，惟原告均置之不理，繼續施工以至全部完工。其情節違反水利法第78條第4款規定甚明，被告據此依同法第92條之3規定課處原告60萬元整罰鍰，並依第93條之4條規定，限期令原告回復原狀，均係依法而為，並無違法可言。
⒉原告主張其係依據被告核發之建築執照進行工程，並非
私自違法建造，有信賴保護原則之適用云云，並無理由。蓋本件係被告發覺原告於河川區域線內建築房屋，被告已先行二度通知原告停工，並檢討辦理變更設計，該停工處分，足使原告知悉不應繼續興工建築。然原告非但不予理會，更繼續於上述河川區域線內建築房屋，並完成該屋之建造，核其繼續建屋之行為，均係於收受被告所為之勒令停工，並檢討辦理變更設計處分之後所為，故本件並無足使原告信賴之基礎事實存在。原告所興工建築之區域，只有部分（683號土地之一部分）位於禁建之河川區域線內，被告僅係要求原告停工，勿於該禁建區內建築房屋，並變更建築設計，然原告卻僅僅著眼於本件之建築執照並未被撤銷，而主張係依建築執照而建造，並非私自違法建造，置被告之勒令停工並變更建築設計處分於不顧，進而主張信賴保護原則，顯有誤會。綜上所述，原告既已知悉停工等處分在先，俟又繼續建築在後，當無信賴之基礎可言。被告據原告於河川區域線內建築房屋之事實科處原告罰鍰，並回復原狀處分，均屬合法。
⒊原告認本件罰鍰處分，並無涉公益，並進而主張訴願決
定機關以維護公益為理由駁回訴願，有所違失云云，顯有重大誤會。蓋公益原則為行政法上之重要原則，當私益與公益有所抵觸時，應以保護公益為優先。行政訴訟法第198條第1項適用之前提要件，為原處分或決定係違法，始有「情況判決」規定之適用。惟本件被告及訴願決定機關之處分及決定，係依水利法及建築法之相關規定而為，該處分及訴願決定實為合法，故本件並無上開條文之適用，原告所述，顯有誤會。且被告科處原告罰鍰，係考量公、私益折衝後所做之處分。蓋河川區域線之劃定，係依據防洪保護標準，基於避免重要行水區遭竊佔或高樓大廈林立，並確保河川行水安全而訂定。原告建築用地部分位於河川區域線內，被告乃基於法律規定及公益考量，發函要求原告停止該工程之興建，繼而科處原告罰鍰，誠屬維護河川行水安全及公、私益衡量下之結果，原告指摘本件並無涉公益云云，亦屬誤會。⒋被告就原告違法水利法之行為，處原告60萬元，並無違
比例原則。蓋原告雖執有被告所核發之建築執照，然該建築基地及其上之建物部分位於河川區域線內，被告基於法律效力之維持及公共利益之考量，於科處原告罰鍰等處分前，曾二度發函要求原告停工，並變更建築設計，原告置若罔聞，被告始進而基於「相同有效性」之手段考量，採取水利法所明文規定之「罰鍰」方法，科處原告水利法第92條之3所規定之罰鍰最低額，亦屬對原告權益損害最少之方法，且公共利益之維持亦顯大於私人利益之維護，原告主張本件違反比例原則，顯有誤會。至於勒令停工、變更建築設計部分，原告僅係部分興工區域位於河川區域線內，被告命原告變更原建築設計、停止河川區域線內部分建物之興建，顯係著眼於選擇對原告權益損害最少之方法而為，且於公共利益之維持亦顯大於私人利益之維護云云。
⒌提出臺灣省政府公告○○○鄉○○段○○○○號現況實測
圖、建物興建至二樓照片（拍攝日期：92年9月2日）、被告92年8月26日府工建字第0920134519號函及92年10月13日桃縣工建字第092E013212號函、建物完工照片3張等件影本為證。
理 由
一、按河川區域內，禁止下列行為：四、建造工廠或房屋；有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰：五、違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者；違反第78條規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰，水利法第78條第4款、第92之3條第5款、第93之4條固定有明文。而行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在；行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第110條第3項、第4條及第8條亦定有明文。
二、又關於行政處分之拘束力，行政處分在法律上所直接形成之效力，應為所有人民及其他對於該行政處分不具有撤銷權之國家機關（包括行政機關及法院等）所承認及尊重，並以之作為其本身行為及決定之基礎；是以作成該行政處分之行政機關，在未經依法予以撤銷或廢止之前，亦受其本身行政處分之拘束，而應以之作為其後行為之基礎（此種效力，有學者稱為「要件事實效力」，德文用語為Tatbestandswirkung，參閱陳敏，行政法總論，神州圖書出版有限公司，93年11月4版，頁396）。而此謂之「要件事實效力」，由我國行政程序法的相關規定以觀，在內部關係上，其據以拘束行政機關之行政行為，解釋上應為行政程序法第110條第3項有關行政處分「存續力」規定之規範意旨所含括；在外部關係上，其效力為國家機關所承認及尊重，始能保護人民正當合理之信賴，以符合行政程法第8條有關行政行為誠信原則之規定。故行政機關包括原處分機關之上級機關，其行政行為若有違反「要件事實效力」者，即難謂為適法。至於原處分機關之上級機關，為達成監督之目的，在法理上，得依法採取種種手段，得僅建議或提示採取如何之措施，亦得要求下級機關就受監督事項為報告，並得自行調查其事實；上級機關除得以一般或個別之指示要求下級機關以一定方式為行為或為特定行為外，在法律有明文或為重大公共利益所必要時，並得自行或指定其他機關暫時接管下級機關之事務；上級機關知悉下級機關之決定有違法或不當之情事時，得依職權糾正或逕行撤銷之，或令下級機關予以撤銷或另為決定；但法律另有規定時，不在此限（參閱陳敏，前揭書，頁889-890，及其引用之德文著作Vgl.Wolff/Bachof, VwRⅡ, §77Ⅱd,
S.102ff.）。故上級機關對於下級機關具有拘束力之原處分，若未為監督而使其經撤銷、廢止或因其他事由而失效者，該原處分之效力繼續存在，上級機關仍應受到「要件事實效力」之拘束；否則，其行政行為即違反行政程序法第110條第3項行政處分存續效力及同法第8條行政行為誠信原則之規定，難謂適法。
三、本件原告前經被告所屬工務局核准建造執照，於桃園縣大園鄉中正橋上游老街溪河川區域內私有土地○○○鄉○○段○○○○號）上建造房屋。嗣經被告於93年1月28日派員執行河川巡防取締工作時，查獲其違反水利法規定，遂以93年2月20日府水河字第0930036572號處分書，以原告違反水利法第78條第4款規定，並依同法第92條之3第5款及第93條之4之規定，處罰鍰60萬元，並限期於93年3月31日前恢復原狀之處分。原告不服，提起訴願，亦遭駁回等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附訴願機關卷可稽。
四、原告主張其於92年5月29日經被告所屬工務局核給（92）桃縣工建執照字第會園0872號建造執照，原告即依據該工務局核給之建造執照進行工程；原告非私自違法建造房屋，自有信賴保護原則之適用；原處分裁處罰鍰等，有違行政程序法之規定，應撤銷之等語，其主張為被告所否認。被告則稱，本件係被告發覺原告於河川區域線內建築房屋，被告已先行二度通知原告停工，並檢討辦理變更設計，該停工處分，足使原告知悉不應繼續興工建築；然原告不予理會，繼續於上述河川區域線內建築房屋，並完成該屋之建造，核其繼續建屋行為，係於收受被告所為之勒令停工並檢討辦理變更設計處分之後所為，故本件並無足使原告信賴之基礎事實存在云云，資為爭議。
五、經查，本件原告於92年5月間向被告所屬工務局申請核發桃園縣○○鄉○○段第682之1及683地號二筆土地之建築執照，經臺灣省建築師公會桃園縣辦事處審查建照核發事宜，該公會審核通過，被告所屬工務局乃於92年5月29日核發（92）桃縣工建執照字第會園0872號建造執照等情，有該建造執照影本附訴願機關卷可稽，原告依該建造執照，自得興工建築其房屋，且有應予保護之正當合理之信賴。而本件被告於作成93年2月20日府水河字第0930036572號處分書前，上開被告所屬工務局核發之建造執照並未經撤銷或廢止等情，已據被告自承無誤（見本院94年12月29日言詞辯論筆錄第2頁），足證該建造執照之效力仍繼續存在。被告雖稱本件係被告發覺原告於河川區域線內建築房屋，已先行二度通知原告停工並檢討辦理變更設計，然原告不予理會，繼續於上述河川區域線內建築房屋，並完成該屋之建造，本件並無足使原告信賴之基礎事實云云，惟被告若認為建造執照之核發為違法，不應讓原告持其所屬工務局核發之該建造執照繼續建築房屋，原可本於上級機關之監督作用，使該建造執照之權責機關，即被告之下級機關工務局撤銷建造執照，但被告捨此不由，而在核發建造執照之前處分仍具效力之情形，遽而另以原告違反水利法第78條第4款為由，而為處罰及命限期恢復原狀之原處分，核其所為，對於所屬下級機關工務局仍有效力之核發建造執照之前處分，即自外於「要件事實效力」之拘束，依據前揭規定及說明，其行政行為即有違反行政程序法第110條第3項行政處分存續效力及同法第8條行政行為誠信原則等規定之情事，難謂為適法。
故被告所稱原告經通知停工並檢討辦理變更設計，仍繼續建築房屋，並無足使信賴之基礎事實云云，並不足採。原告主張其依據核發之建造執照興工，並非違法建造房屋等語，核屬可信。
六、綜上所述，本件原處分違反行政處分存續效力及行政行為誠信原則等規定，核屬違法之處分。從而，被告在其所屬工務局核發之系爭建造執照因撤銷等事由而失其效力之前，另以原告於河川區域內建造房屋，違反水利法第78條第4款為由，依同法第92條之3第5款及第93條之4之規定，處以罰鍰60萬元，並限期於93年3月31日前恢復原狀，並非適法。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告聲明請求撤銷訴願決定及原處分，核無不合，為有理由，應予准許。
據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 12 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 1 月 13 日
書記官 蕭純純