臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03452號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○○午○○未○○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○○宇○○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○○Ｉ○○Ｊ○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○Ｒ○○Ｓ○○Ｔ○○Ｕ○○共 同訴訟代理人 陳鴻飛律師被 告 內政部代 表 人 Ｖ○○部長）住同訴訟代理人 Ｙ○○
ａ○○輔助參加人 台北縣政府代 表 人 Ｗ○○代理縣長）訴訟代理人 Ｘ○○
Ｚ○○上列當事人間因地上物徵收事件，原告不服行政院中華民國93年9月14日院臺訴字第0930088624號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文確認台北縣政府依台灣省政府七十七年七月十四日府地四字第五七三六三號函核准徵收行政處分（由台北縣政府於中華民國七十八年五月十日七七北府地四字第二五六五七六號公告）就原告等所有如附表所示四十二筆土地改良物所形成之徵收法律關係，自中華民國七十八年五月廿六日起因徵收處分失效而不存在。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，其餘由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣需用土地人台北縣政府為興辦板橋市文聖國小（下稱文聖國小）校地工程，申請徵收台北縣板橋市○○○段第二崁小段122-1地號等148筆土地及地上物，合計面積1.3292公頃乙案，報經台灣省政府民國（下同）77年7月14日77府地4字第57363號函核准徵收，台北縣政府78年5月10日77北府地4字第256576號公告徵收土地及地上物（公告期間自78年5月11日起至78年6月10日止），公告期滿後，台北縣政府即以78年6月17日北府地4字第181379號函通知各土地所有權人及建築物所有權人等於78年6月23日領取徵收土地及地上物補償費，另對於當日未領價之業主再次訂於78年8月14日及15日2天發放土地及地上物之補償費，案內土地及地上物補償費均已發放及提存完竣，並於80年4月16日辦竣所有權登記。原告等於92年10月17日向台北縣政府請求確認台灣省政府77年7月14日77府地4字第57363號核准徵收函無效及失效，經台北縣政府依程序擬具處理意見，並經提被告土地徵收審議委員會第93次會議，其會議決議：「應無徵收無效及失效」，被告以93年3月8日台內地字第0930060482號函復該府，並經台北縣政府93年3月12日北府地用字第0000000000函復原告等在案。原告不服，提起訴願，經訴願不受理，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)確認台北縣政府依台灣省政府77年7月14日77府地4字第57363號核准徵收函，徵收坐落台北縣板橋市○○○段第二崁小段122之1地號等148筆土地及其上土地改良物，其中對於原告等42筆土地改良物之徵收行為無效。
(二)確認台北縣政府依台灣省政府77年7月14日府地4字第57363號核准徵收函，徵收坐落台北縣板橋市○○○段第二崁小段122之1地號等148筆土地及其上土地改良物，其中對於原告等42筆土地改良物之徵收自78年5月26日起失其效力。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
(一)按「徵收土地時，其改良物應一併徵收」「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」土地法第215條第1項及第233條分別定有明文。
(二)司法院第2704號解釋：「需用土地人，不依土地法第368 條第1項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」。
(三)司法院大法官會議解釋：
１、司法院釋字第110號解釋：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第27 04號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。
徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第233條所規定15日之期限。」。
２、司法院釋字第425號解釋：「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第233條明定補償費應於『公告期滿後15日內』發給。
此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守（參照本院釋字第110號解釋）。內政部中華民國78年1月5日台內字第661991號令發布之『土地徵收法令補充規定』，係主管機關基於職權，為執行土地法之規定所訂定，其中第16條規定：『政府徵收土地，於請求法律解釋期間，致未於公告期滿15日內發放補償地價，應無徵收無效之疑義』，與土地法第233條之規定未盡相符，於憲法保障人民財產權之意旨亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應不予適用。」
３、司法院釋字第516號：「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後15日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日（本院院字第2704號、釋字第110號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15 日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其 效力。行政法院85年1月17日庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第110號解釋第3項，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知並轉發土地所有權人，不得超過土地法第233條所規定之15日期限，然縱已逾15日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果云云，其與本解釋意旨不符部分，於憲法保障人民財產權之旨意有違，應不予適用。
(四)台北縣政府於78年公告辦理文聖國小徵收時，未依當時土地法查估原告等人之建築改良物，亦未依法於公告期滿15日內發給補償費，雖於為徵收之土地部分有為提存但建築改良物並未提存亦未通知，而且原告推舉之代表丁○○自85年多次要求台北縣政府核發徵收地上物補償費，台北縣政府卻拒絕發給，有86年北府地4字第17476號函可按，遲至88年4月始為建物合法之認定，6月始為通知，89年6月始為發放作業，有台北縣政府90年3月13日90年北府地用字第088945號函文所述之經過可稽，亦有監察院於90年6月26日以（90）院台內字第901900389號公告糾正在案，顯逾土地法第233條之15日達3千6百日，本件改良物徵收部分自應於公告日即78年5月10日起算15日後失其效力，亦即改良物之徵收，對原告等人不生效力。
貳、被告主張之理由：
(一)原告等所稱台北縣政府辦理公告徵收時，未依規定查估及未依土地法第233條規定於公告期滿15日內發放補償費乙節，經依台北縣政府92年12月8日及93年1月6日函說明所示，該府為興辦文聖國小校地工程，依土地法第215條規定一併徵收其地上物，其有關地上物查估工作，文聖國小原請板橋市公所排定於77年6月27日至30日進行查估，惟該所派員查估時，因部分業主抗爭阻撓，以致無法實地丈量及精確估算出應發給之徵收補償款，故台北縣政府於78年5月10 日公告徵收時，地上物係以預估補償金額辦理公告，公告期滿後，該府並於78年6月17日函通知各建築物所有權人於法定期間內6月23日（公告期間為78年5月11日起至78年6月10日止）領取地上物等補償費，另對於當日未領取之業主再次訂於78年8月14日及15日2天發放，此有陳鑫、陳葉百合2人領取地上物補償費在案。有關原告等陳台北縣政府未依規定辦理查估乙節，係因業主抗爭阻撓所致，另台北縣政府於徵收公告期滿後並已於法定期間通知建築物所有權人領取補償費，且當時確有業主領取在案，故可證其徵收補償費確已備妥待領，並無原告所陳未於法定期間內發放之情。
(二)按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」又同法第113條第2項規定，行政處分之相對人或利害相關人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。台北縣政府為興辦文聖國小校地工程，依土地法第208條規定，申請徵收台北縣板橋市○○○段第二崁小段122-1地號等148筆土地及地上物，報經台灣省政府77年7月14日核准徵收，並經台北縣政府78年5月10日公告徵收土地及地上物，公告期滿後，台北縣政府以78年6月17日通知各土地所有權人及建築物所有權人等於78年6月23日領取徵收土地及地上物補償費，逾期未領之補償費，該府已提存法院，業已完成法定程序在案，依法並無不合，故台灣省政府77年7月14日77府地4字第57363號函核准徵收處分，並無行政程序法第111條第7款所規定有重大明顯瑕疵之情形，亦無同條其他各款規定之情形，該處分仍屬有效。
(三)有關原告丁○○稱自85年多次要求台北縣政府核發徵收地上物補償費，卻經該府拒絕乙節，經台北縣政府說明係因原告等於土地被徵收後，就被徵收案之土地陳情變更都市計畫，乃至後續細部計畫規定學校用地與住宅區應以自辦市地重劃或無償捐獻方式整體開發，且撤銷徵收手續與無償捐獻或市地重劃需同步辦理，而原告等依獎勵土地所有權人辦理市地重劃實施辦法規定，於85年5月4日申請成立「板橋市文小一自辦市地重劃區籌備會」，台北縣政府為考量重劃與撤銷徵收同步辦理之機制，且建築物尚未拆除，若上述同步辦理作業成立時，亦為一併撤銷徵收之標的，故台北縣政府為配合都市計畫之執行等作業，故拒絕發放其地上物補償費，惟台北縣政府查明當初確已於公告期滿後15日通知原告等領取建築改良物補償費在案，事後係因都市計畫變更執行等原因，致該府拒絕發放，其與徵收失效之情形並不相同。
(四)本案經被告土地徵收審議委員會第93次會議決議「應無徵收無效及徵收失效」，其決議理由：「1、行政程序法第111條規定：『行政處分有下列各款情形之一者，無效：1、．
．．。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。』又同法第113條第2項規定，行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。本案台北縣政府為興辦板橋市文聖國小校地工程，依據土地法第2百零8條規定，申請徵收板橋市○○○段第二崁小段122-1地號等148筆土地及地上物，報經台灣省政府77年7月14日核准徵收，並經台北縣政府78年5月10日公告徵收土地及地上物，公告期滿後，台北縣政府即以78年6月17日通知各土地所有權人及建築物所有權人等於78年6月23日領取徵收土地及地上物補償費，逾期未領之建築物補償費，台北縣政府已於88年10月7日提存法院，故案內土地及地上物補償費均已發效及提存完竣，並於80年4月16日辦竣所有權移轉登記，業已完成法定程序在案，並無不合。惟有關申請人陳訴台北縣政府徵收當時並未依規定查估其所有建築改良物，而於78年5月10日係以概估方式列冊公告徵收乙節，經台北縣政府來函說明實係因部分業主阻撓查估所致（此有文聖國小77年8月17日77北縣文聖國小總字第0973號函及77年12月15日77北縣文聖國小總字第1744號函可證），故其瑕疵實係歸責於業主抗爭所致，故台灣省政府77年7月14日77府地4字第57363號函核准徵收處分，並無行政程序法第111條第7款所規定有重大明顯瑕疵之情形，亦無同條其他各款規定之情形，該處分仍屬有效。2、『徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。．．．』為行為時土地法第23 3條所明定。又『需用土地人不於公告完畢15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案自應從此失其效力。．．．』司法院大法官會議議決釋字第110號令解釋有案，本案既經台北縣政府查明確已於公告期滿15日內，通知申請人等領取建築改良物補償費，是本案亦應無徵收失效。另有關本案逾期未領之建築物補償費，台北縣政府遲至88年10月7日始提存法院乙節，雖行政院以59年12月1日台59內10907號令規定，關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後16日起1個月內辦理提存待領，惟參照行政法院68年判字第480號判決，此項提存期間之規定，僅屬訓示性質，並非法定不變期間，故縱市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響。3、另有關本案申請人之一丁○○先生陳自85年曾多次要求台北縣政府核發徵收地上物補償費，卻經該府拒絕乙節，經台北縣政府查明係因當時申請人陳情變更都市計畫及後續都市計畫變更執行等相關事宜所致，惟其係屬另一事件，其情形亦與司法院大法官議決釋字第110號解釋所規定之徵收失效情形不同，故縱令台北縣政府於85年因故拒絕發放其地上物補償費，惟其徵收補償處分之合法性，應不會因為事後作為而受影響。」，被告以93年3月8日台內地字第0930060482號函復該台北縣政府，該府並以93年3月12日北府地用字第0000000000函復原告，並無違誤。
理 由
甲、程序方面：
壹、原告訴之聲明第1項、第2項原請求確認對於原告乙○○等人所有之「43筆」土地改良物之徵收行為無效及失效，嗣變更為確認對原告乙○○等人所有如附表所示之「42筆」土地改良物之徵收行為無效及失效，其聲明第二項原請求確認徵收處分自「78年5月25日」起失效，嗣變更為請求確認徵收處分自「78年5月26日」起失效，被告均無異議而為本案言詞辯論，視為同意變更；原告並撤回原聲明第3項「台北縣政府就請求人乙○○等人原所有坐落台北縣板橋市○○○段第2崁小段122之4地號等43筆土地之建物改良物（詳如附表清冊）應為徵收之行政處分。」之部分，被告於撤回之日起十日內未為異議，視為同意撤回，合先敘明。
貳、原告主張徵收行政處分無效已向原處分機關請求確認未被允許。
按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」，行政訴訟第6條第2項定有明文，本件原告已向原處分機關即被告主張徵收無效，經被告93年3月8日台內地字第0930060482號函覆「本件無徵收無效情事，如有爭執，應提起行政訴訟」，原告起訴請求確認徵收無效，自屬合法。
參、原告可得主張徵收失效，並依行政訴訟法第6條訴請確認徵收法律關係不存在。
一、按「無效」與「失效」之涵義不同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。
二、行政訴訟法第六條第一項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，可知我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法等三類，原告除可主張行政處分「無效」請求確認公法上法律關係不成立外，亦可主張行政處分「失效」請求確認公法上法律關係不存在。
肆、本件確認訴訟具備訴之利益：
一、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第6條著有明文。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院27年度上字第316號、52年度台上字第1240號判例參照）。
二、本件原告所有之土地經徵收為道路用地，該徵收關係是否無效或因台北縣政府逾越補償地價發放期限而失效，係原告得否回復土地所有權之前提，原告對於徵收處分是否失效自具有法律上之利害關係。
伍、內政部為本案適格之被告：系爭土地係於77年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府，台北縣政府為補償機關。原告請求確認徵收法律關係不存在，本應向徵收核准機關即台灣省政府請求，惟於台灣省政府組織精簡後，應類推適用行政程序法113條第2項之結果，向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求確認（行政程序法第13條第3項、訴願法第11條參照），內政部自為本案適格之被告。
乙、實體方面：
壹、確認徵收無效部分：
一、本件應適用之法條與法理：
(一)按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一 不能由書面處分中得知處分機關者。二 應以證書方式作成而未給予證書者。三 內容對任何人均屬不能實現者。四 所要求或許可之行為構成犯罪者。五 內容違背公共秩序、善良風俗者。六 未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七 其他具有重大明顯之瑕疵者。
」，行政程序法第111條定有明文，可知行政處分須具有本條1至6款所示之情形，或其他「重大明顯之瑕疵」，才會被認定無效。
(二)按「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」，行政訴訟法第6條第3項定有明文，在學理上稱為確認訴訟之補充性，蓋法律關係因行政處分發生者，若原告怠於提起撤銷訴訟，聽任行政處分確定，然後再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係存在或不存在，則行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，不唯訴願及撤銷訴訟成為多餘，且有害法律秩序之安定，故原告可得提起撤銷訴訟而不提起，卻提起確認之訴者，應認原告之訴並無保護必要。
二、兩造攻擊防禦要旨：原告主張系爭建築改良物徵收時，未依法於公告期滿15日內發給補償費，徵收處分失效，同時也是徵收無效等語。被告則以縱有未如期發放補償費情事，僅屬徵收失效與否之問題，並非徵收無效等語置辯。
三、兩造不爭之事實：輔助參加人台北縣政府為興辦文聖國小校地工程，申請徵收台北縣板橋市○○○段第二崁小段122-1地號等148筆土地及地上物，合計面積1.3292公頃乙案，報經台灣省政府77年7月14日77府地4字第57363號函核准徵收，台北縣政府78年5月10日77北府地4字第256576號公告徵收土地及地上物（公告期間自78年5月11日起至78年6月10日止），公告期滿後，台北縣政府即以78年6月17日北府地4字第181379號函通知各土地所有權人及建築物所有權人等於78年6月23日領取徵收土地及地上物補償費，因系爭42筆房屋的補償費計算是採用概估方式，台北縣政府78年6月17日之發放補償費之通知上有註記「本件是概估，待查估正確後再核發」字樣，於78年7月28日台北縣政府第二次領取補償費之通知上，亦有相同字樣註記，且第二次通知領取補償費時，台北縣政府仍未進行查估，至85年12月間始完成複估，於88年5月29日通知被徵收人於88年6月14、15、16日領取補償費，於88年10月7日將逾期未領之建物補償費提存法院等情，有台灣省政府77年7月14日77府地四字第57363號函、台北縣政府78年5月10日77北府地四字第256567號函、78年6月17日78北府地四字第181379號函、78年7月28日78北府地四字第229446號函、90年3月13日90北府地用字第88945號函、92年12月8日北府地用字第0920696627號函在卷可憑，為兩造所不爭執，堪信為真。
四、兩造爭點：系爭徵收行政處分（土地改良物部分）是否無效？
五、本院之判斷：
(一)系爭徵收行政處分並非無效。
１、本件徵收係發生於00年間，斯時行政程序法（90年1月1日施行）雖尚未施行，但關於行政處分無效之法理，於施行前發生之案件，亦應有其適用。
２、本件徵收處分雖有「是否逾期發放補償費」之爭議，但徵收處分並無行政程序法第111條第7款所規定有「重大明顯瑕疵」之情形，亦無同條其他各款規定之情形，尚難認徵收處分無效。
３、原告雖主張未於公告十五日內發放補償費，「徵收失效」也等於「徵收無效」云云，惟「無效」係指法律行為自作成之初即屬不生效力，而「失效」則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向將來喪失效力，已如前述，本件縱有逾期發放補償費致徵收失效情事，但既無行政程序法第111條所定之無效情事，原告主張系爭徵收處分無效云云，即無足採。
(二)原告提起確認徵收行政處分無效之訴，並無保護必要。本件徵收法律關係因行政處分而發生，原告於徵收當時，怠於提起撤銷訴訟，聽任行政處分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係存在或不存在，致行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，並使訴願程序及撤銷訴訟形同虛設，有害法律秩序之安定，原告於徵收當時可得提起撤銷訴訟而不提起，於新行政訴訟法89年施行至今已逾五年，亦怠於提起撤銷之訴，而提起確認行政處分無效之訴，其起訴並無保護必要。
貳、確認對土地改良物之徵收法律關係不存在部分：
一、本件應適用之法條與法理：
(一)按「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定（行為時第二百三十三條），於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」，司法院33年7月10日院字第2704號解釋著有明文，此所謂「於公告完畢十五日內發給」，只要需用土地人於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，且主管機關有已通知領款人於公告期滿十五日內領款，而領款人已處於「隨時可領款之狀態」，即為已足，至於何時受補償人實際領款，並不影響徵收案之效力。至土地法第二百三十七條關於地價及補償費提存待領之規定，並無期限之限制，該管地政機關就地價及補償費是否應予提存，仍有裁量之權，雖內政部或行政院對提存之時限曾以行政命令加以規範（內政部63年5月11日台內地字第581842號函及行政院台59內字第10907號令），但該命令僅屬行政機關之內部訓示規定，縱未遵守，僅生行政遲延責任之問題，並不影響徵收之效力（參閱內政部《40》台內地字第5746號函釋，前行政法院59年度判字第643號判決、73年度判字第1365號判決、80年度判字第143號判決、80年度判字第94號判決、83年度判字第1709號判決、84 年度判字第2769號判決）。
(二)又「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後十五日內」發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第2704號、釋字第110號解釋參照)。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」司法院釋字第516號解釋著有明文，是縱有不可歸責之原因致無從於公告期滿十五日內發放補償費者，參酌前揭司法院解釋之法理，補償機關仍應自該不可歸責之原因消滅後十五日內，亦應儘速發放補償費，否則徵收案即失其效力。
二、兩造攻擊防禦要旨：原告主張系爭建物於78年公告徵收時，未依當時土地法查估原告等人之建築改良物，雖有通知原告等領取補償費，卻拒不發給，致未依法於公告期滿15日內發給徵收補償費，直至89年6月始為補償費發放作業，顯逾土地法第233條之15日達
3 千6百日，本件改良物徵收部分自應於公告日即78年5月10日起算16日失其效力等語。
被告則以公告徵收時，係因部分業主抗爭無法查估，故以概估方式計算補償費，且已通知地主領取補償款，通知書上註記「本件是概估，待查估正確後再核發」，係指須檢具所有權狀等證明文件才可領取，並非拒絕發放，且當時陳鑫、陳葉百合2人已經領取補償款，足証台北縣政府已於法定期間內備足補償款且已通知領款。嗣因原告就被徵收案之土地陳情變更都市計畫，台北縣政府為考量重劃與撤銷徵收同步辦理之機制，且建築物尚未拆除，若上述同步辦理作業成立時，亦為一併撤銷徵收之標的，故台北縣政府於85年間拒絕原告丁○○核發徵收補償費之請求，與徵收失效之情形並不相同等語置辯。
三、兩造不爭之事實同前。
四、兩造爭點：系爭徵收補償費是否於公告期滿十五日內發放？
五、本院之判斷：
(一)系爭徵收補償費並未於公告期滿十五日內發放：
１、按「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」第55條依土地法第二百二十七條所為公告，應載明左列事項：‧‧四、被徵收土地應補償之費額。」，行為時土地法第227條第1項、土地法施行細則55條第1項定有明文，被徵收人既係為公共利益所受之特別犧牲，國家應儘速給予補償，且應補償之費額，應於徵收時公告，可見有關土地徵收應發給補償費之查估，應於徵收公告前完成，補償機關就徵收「建築改良物補償費、農林漁牧、畜禽補償遷移費、墳墓遷葬補償費、工廠機器設備搬運費」等之查估、認定、計算、及法令訂定與修正，及各種地上物查估日期協調與訂定及補償費計算、造冊及歸戶，應本於職權進行，並且分工合作，極盡查証之能事，以利於法定期間內發放補償費，不能於徵收後再慢慢查估。於補償機關可職權調查之事項（例所有權、稅籍等），更不能在徵收後要求被徵收人自行舉証，致延誤被徵收人領取補償費之時間。縱有不可歸責之事由，致查估困難，補償機關亦應於公告期滿十五日內先行發放「概估」之補償費，以彌補被徵收人之特別犧牲，且須儘速辦理查估，並儘速發放查估與概估之差額補償費，如若不然，依司法院釋字第516號解釋之旨趣，徵收案即失其效力。
２、本件被告雖主張徵收當時係因地主抗爭致無法查估云云，並舉文聖國小77年8月17日77北縣文聖國小總字第973號函載「本校徵收校地內地上物查估工作，因業主抗議無法進行，目前正協調板橋市公所協助」及所附「查估調查表」為証，惟究係何業主抗爭？全部或少數業主抗爭？未抗爭者何以未查估？文聖國小前揭函文及查估調查表均未載明，亦無其他照片或新聞資料以資佐証，經訊問文聖國小目前承辦人員蕭錦明、施裕明，亦均証稱係於查估後才到任，不知查估當時有無抗爭等語（見本院94年12月16日審判筆錄第3至5頁），則徵收當時是否確因多數業主抗爭致無法查估？台北縣政府有無極盡查估之能事？已有可疑。此種因未確實查估，導致補償費未能於公告期滿十五日內發放之風險，已難謂應由原告承擔。
３、縱可認當時確係因多數業主抗爭致無法查估，台北縣政府亦應於公告期滿十五日內發放「概估」之補償費，才符合司法院院字第2704號、大法官釋字第516號解釋所謂「儘速發放補償費，以彌補被徵收人特別犧牲」之意旨。然依台北縣政府當庭提供之「板橋市文聖國小工程用地徵收土地建築物、農作物補償費清冊」之備註欄註記：「本件暫以概估核算，俟查估正確後再行核發補償費」字樣，已表明不依「概估」金額發放補償費，而台北縣政府於78年6月17日、78年7月28日發放補償費之通知上，並要求建物部分必須提供所有權狀或合法証明文件（如1、使用執照，2、都市計畫公告前Ⅰ、接水電証明。Ⅱ、戶口遷入証明。Ⅲ、該建築物完納稅証明。Ⅳ、繳納自來水費或電費收據），亦要求被徵收人自行舉証其有權利，始發放補償費，補償機關台北縣政府顯然將自己應於徵收前職權調查之責任，轉嫁於被徵收人，並藉由查証被徵收人權利憑証之手段，規避公告期滿十五日內發放補償費之期間，縱台北縣政府有通知原告領取補償費，亦難謂原告等已處於「隨時可領補償費之狀態」，台北縣政府自未於公告期滿十五日內發放補償費。
４、何況，縱可認徵收當時確實查估困難，又縱可認公告後不發放「概估」之補償費為有理由，台北縣政府總該儘速辦理查估，俾「儘速發放」查估後之補償費。然台北縣政府遲未辦理查估，直至7年後之85年12月間始完成複估 (其實就是查估），複估完成後，不能發放補償費之原因已經消滅，仍未於原因消滅後之十五日內發放補償費，直至2年6個月後之88年5月29日始通知原告於88年6月14、15、16日領取補償費，致原告如附表之建物自78年5月10日被公告徵收而為特別犧牲後，歷經十年，始獲得補償，其間台北縣房地價格飛漲，原告於88年所獲得之補償費，已遠遠不能購買等同於被徵收房屋之建物，台北縣政府並因此案遭監察院糾正（監察院90年6月26日90院台內字第901900389號公告），如謂此種補償程序符合前揭司法院院字第2704號、大法官釋字第516號解釋「儘速發給補償費，以彌補被徵收人之特別犧牲」之旨趣，其孰能信？
４、被告雖謂徵收當時陳鑫、陳葉百合2人已經領取補償款，足証台北縣政府已於法定期間內備足補償款且已通知領款，且因原告就被徵收案之土地陳情變更都市計畫，為考量重劃與撤銷徵收同步辦理之機制，故85年時才拒絕原告丁○○核發徵收補償費之請求云云，惟台北縣政府未盡查估職權在前，不核發概估補償費在後，嗣又以都市計劃變更為由，拒絕發放補償費給原告丁○○，可証明原告丁○○從未拒領補償費，丁○○証稱伊只想領取補償費，從來沒有抗拒查估，且78年時，伊已於通知領款期日到場，但根本無法領得補償費等語，堪信為真，故縱使第三人陳鑫、陳葉百合已經領取補償款，但與原告無關，78年時該「概估」之補償費，就原告而言，並非處於隨時待領之狀態，難謂台北縣政府已於公告期滿十五日內發放補償費。
(二)本件徵收處分已自公告期滿十五日後失其效力。補償機關台北縣政府既未於公告期滿十五日內發放補償費，依據司法院33年7月10日院字第2704號解釋，該徵收處分即自公告（78年5月11日）後第16日（即78年5月26日）起失其效力，兩造間就如附表房屋之徵收關係，亦自78年5月26 日起不存在。
參、從而，原告之訴除請求確認徵收無效部分應一部駁回外，其餘部分為有理由，應予准許。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
第五庭審判長法 官 葉百修
法 官 蕭忠仁法 官 李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
書記官 簡信滇