臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03463號原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 詹文凱律師被 告 行政院衛生署代 表 人 丙○○（署長）訴訟代理人 丁○○上列當事人間因有關醫政事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：依被告公費醫師培育及分發服務實施簡則（以下簡稱實施簡則）第10點第1項規定：「公費學生畢業前一年，由各校院造具名冊，函送本署，並由本署召集各用人單位協調需要員額辦理分發；其分發服務作業要點，由本署另定之。又公費生每年招收180名，畢業後其中三分之一名額分發行政院國軍退除役官兵輔導委員會（以下簡稱退輔會）所屬醫院，三分之二名額分發本署所屬醫院服務，其分發原則，係依其在校成績決定分發退輔會所屬醫院或本署所屬醫院，並由退輔會及本署分別訂定分發作業規範，辦理分發服務。」，本案原告二人係87年入學國立台灣大學醫學系，於94年畢業之公費生，被告機關經依上開分發程序規定，原告二人，其中原告甲○○因兵役問題尚未分發，而原告乙○○係分發被告所屬署立桃園醫院服務。原告二人均不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈請求被告應依原契約「行政院衛生署公費醫師培育及分發
服務實施簡則」，將原告等分發至所申請之專科醫師訓練醫院接受住院醫師訓練。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：㈠原告於87年9月24日與被告簽訂「醫學院醫學系公費學生志
願書」，依司法院釋字348號解釋，認為此志願書之法律性質為行政契約。而契約中內明訂「具志願書學生…依行政院衛生署87年6月8日台87衛字第28552號函『行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則』之規定事項接受分發。」可認為此一「實施簡則」是為當事人雙方契約之內容。
㈡按該實施簡則第10條規定：「公費學生畢業前一年，由各院
校造具名冊，函送本署，並本署召集各用人單位協調需要員額辦理分發；其分發服務作業要點，由本署另定之。」「前項公費學生畢業後，應先分發至相關專科醫師訓練醫院或較具規模之公立醫院接受2年住院醫師訓練；訓練期間應計入服務年數。」，既然契約內容以該實施簡則為準據，則當事人間公法契約內容即已包括該簡則第2項之「應先分發至相關專科醫師訓練醫院或較具規模之公立醫院」，被告機關受此一公法上契約之拘束。
㈢而實施簡則第10條第1項中所謂同條第1項「其分發服務作業
要點，由本署另訂之。」原告與被告簽訂契約之時，就接受分發之準據，當事人合意之標的應為「行政院衛生署公費醫師分發服務原則」（81年2月13日行政院衛生署衛署醫字第8117998號公告），該原則中亦明文規定在第1階段（訓練階段）應「至本署公告之專科醫師訓練醫院，接受2至4年住院醫師訓練。」因此由契約內容之明文，以及訂約當時被告公佈相關規定可以確定：被告一方給付之內容應包括「分發至衛生署公告專科醫師訓練醫院接受住院醫師訓練」。
㈣被告機關於93年7月28日公布「行政院衛生署公費醫師分發
服務作業要點」，依該要點第3條：「公費生畢業分發本署，應在本署所屬醫療機構累計服務6年；其中區分服務年數為教學醫院4年，非教學醫院2年。」並依同法第11條：「自93年度起畢業公費生之分發服務，適用本要點之規定。」以該分發服務作業要點辦理公費生分發事宜。就該要點中所稱「應在本署所屬醫療機構…」之規定，即與當事人簽訂契約時之合意：「衛生署公告之專科醫師訓練醫院」有極大之差異。被告機關恣意片面更改原行政契約中「行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則」，依照該要點辦理分發，已經超越當事人之間之合意範圍，並非依照契約關係之本旨而為給付。
㈤當事人雙方契約內容分發「衛生署公告之專科醫師訓練醫院
」與被告之給付內容「衛生署署立醫院」有極大落差。「衛生署公告之專科醫師訓練醫院」教學醫院評鑑方面包括甲類及乙類教學醫院：而「衛生署署立醫院」在教學醫院評鑑中皆評為乙類教學醫院。此一住院醫師訓練階段之給付，直接剝奪原告至甲類教學醫院接受良好完整住院醫師訓練的權利，嚴重影響原告基礎醫學培訓及接受醫學訓練之機會甚鉅。住院醫師訓練為臨床醫師一生行醫之基礎，為求訓練階段完畢下鄉服務及對基層醫療更佳的助益，被告一方自應依簽訂契約時合意之內容為給付，不得以機關訂定法規命令之方式片面變更給付之內容。綜上，原告提起本件訴訟，請求被告機關依契約內容「行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則」第10條第2項，以及原「行政院衛生署公費醫師分發服務原則」第4條之規定辦理分發，為「至本署公告之專科醫師訓練醫院，接受2至4年住院醫師訓練」之給付。為此特狀請鈞院鑒核，賜判如訴之聲明所請判決，以維權益，至感德便。
乙、被告主張：㈠按實施簡則第4點規定，公費學生於新生入學時，應填具志
願書及保證書。同簡則第10點第1項規定：「公費學生畢業前1年，由各校院造具名冊，函送本署，並由本署召集各用人單位協調需要員額辦理分發；其分發服務作業要點，由本署另定之。」同點第2項規定：「前項公費學生畢業（以下稱公費畢業生）後，應先分發至相關專科醫師訓練醫院或較具規模之公立醫院接受2年住院醫師訓練；訓練期間應計入服務年數。」原告等並經依上開規定，具志願書及由保證人具保證書，志願依該簡則規定接受分發服務，所稱該簡則規定，自當包括上開該簡則第10點第1項授權被告訂定之分發服務作業要點規定，並合先敘明。
㈡又按公費醫師培育目的，係為解決醫師人力分布不均問題，
以達充實醫師人力資源。因公費醫師之培育，學校教育階段需時7年，期間因民眾衛生醫療需要或政策變更影響，有關公費醫師之分發服務亦需即時配合調整，是以，前開簡則第10點第1項明定，公費學生其畢業後之分發服務作業要點，授權由被告另定之。依上開規定被告自得在不牴觸該簡則規定原則下，隨時視實際需要檢討訂定或修正其分發服務作業要點。
㈢由於被告原定「行政院衛生署公費醫師分發服務原則」之分
發服務規範，公費醫師亦得申請至私立醫療體系服務，惟私立醫療體系並無支援醫師人力至山地離島、偏遠地區提供醫療服務之義務，無法落實公費醫師培育之目的及解決醫師人力分布不均的問題。基於公益考量，為克服此一問題，被告爰依上開簡則規定，邀請與學校代表、衛生政策之專家學者及衛生局（所）研商訂定「行政院衛生署公費醫師分發服務作業要點」，規定公費醫師應分發至被告所屬醫療機構服務，同時劃定責任區，責成被告所屬醫療機構應負責提供責任區內衛生所或山地離島、偏遠地區之醫師人力，作為均衡醫師人力分布、保障偏遠地區民眾就醫權益之配套措施。
㈣復按被告依實施簡則第10點第1項規定訂定之「行政院衛生
署公費醫師分發服務作業要點」第3點第1項規定：「公費生畢業分發本署，應在本署所屬醫療機構累計服務6年；其中區分服務年數為教學醫院4年，非教學醫院2年。」同點第2項規定：「前項所稱本署所屬醫療機構，包括本署所屬醫療機構應負責支援醫師人力之衛生所或山地離島、偏遠地區醫療機構。」同要點第4點第1款規定：「公費生之分發服務，先分發教學醫院服務4年，期滿後分發非教學醫院服務2年。
」上開要點所稱被告所屬醫療機構之教學醫院，均屬較具規模之公立醫院及具專科醫師訓練醫院資格，與實施簡則第10點第2項，前項公費學生畢業後，應先分發至相關專科醫師訓練醫院或較具規模之公立醫院接受2年住院醫師訓練之規定，並無牴觸。
㈤同時該要點第4點第2款至第4款並予明定，教學醫院無法自
行為公費生訓練主專科者，得選送公費生至專科醫師訓練醫院接受訓練，其訓練年資視為教學醫院服務年資，並得延緩至非教學醫院服務；公費生於教學醫院服務4年期間，無法完成專科醫師訓練或取得甄審資格者，得續留教學醫院訓練；公費生分發服務期間，得由服務機構依醫療業務需要選送接受次專科訓練。上述規定，均足以明確顯示保障公費醫師在專科醫師訓練醫院接受專科醫師訓練之權益。又在訓練服務年資之採計方面，並予放寬，原規定在訓練期間之服務年資，只採計2年；轉科訓練服務，其轉科前之年資均不採計，惟依該分發服務作業要點規定，其訓練年資放寬採計至4年，轉科前年資，亦放寬得合併採計，並予敘明。
㈥至原告主張教學醫院評鑑方面包括甲類及乙類教學醫院，住
院醫師訓練為臨床醫師一生行醫之基礎，為求訓練階段完畢下鄉服務及對基層承醫療更佳助益，以及公法契約所設要點之變更為被告片面所為等情乙節：
⒈惟查該分發服務作業要點之訂定，乃為達行政契約之目的，
解決醫師人力分布不均，落實公費醫師培育目的，綜合整體社會利益，考量公益之必要，詳如前述事實及理由第三點及第4點說明，依行政程序法第146條規定，及參照司法院釋字第525號解釋理由書所指：「制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容。」之旨趣，被告自得為必要調整，且其修改內容，目的正當、手段必要，無違比例原則。
⒉又按教學醫院之評鑑，固有甲類教學醫院、乙類教學醫院之
分，惟所稱甲類教學醫院，旨在作為醫學系7年級醫學生實習之場所，至於專科醫師訓練醫院，旨在供住院醫師接受專科醫師訓練，凡符合專科醫師訓練醫院認定標準，並依專科醫師訓練課程綱要擬訂有訓練計畫之教學醫院，均得申請本署認定公告為專科醫師訓練醫院。是以，凡為專科醫師訓練醫院均具一定水準之訓練能力，而該分發服務作業要點所定之訓練醫院，均屬較具規模之公立醫院及具專科醫師訓練醫院資格，均足以明確顯示，保障公費醫師在專科醫師訓練醫院接受接受專科醫師訓練之權益。
⒊實施簡則第10點第2項固規定，前項公費學生畢業（以下稱
公費畢業生）後，應先分發至相關專科醫師訓練醫院或較具規模之公立醫院接受2年住院醫師訓練，至於個案願望、期待先分發至那些相關專科醫師訓練醫院或較具規模之公立醫院接受2年住院醫師訓練，仍應依同點第1項規定授權被告訂定分發服務作業要點規定辦理，況其分發服務作業要點既授權被告定之，被告自得依法定程序調整修正，原告主張應依其願望或期待按原規定接受分發，應屬不合。又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍，司法院釋字第525號著有解釋。
㈦綜上所述，該分發服務作業要點，係為達行政契約之目的，
解決醫師人力分布不均，落實公費醫師培育目的，綜合整體社會利益，考量公益之必要，依法定程序調整訂定，且內容，目的正當、手段必要，無違比例原則，與實施簡則規定亦無牴觸。原告等三人並經依實施簡則第4點規定，具志願書及由保證人具保證書，志願依該簡則規定接受分發服務，所稱該簡則規定，自當包括上開該簡則第10點第1項授權被告訂定之分發服務作業要點規定，即依原告所具之志願書，原告接受分發服務，自應受該分發服務作業要點規定之拘束。原告之訴顯無理由，請依行政訴訟法第195條第1項後段、第200條第2款之規定，判決如被告之聲明，實感德便。
理 由
一、本案原告甲○○及乙○○二人係87年入學國立台灣大學醫學系，於94年畢業之公費生，被告機關依被告公費醫師培育及分發服務實施簡則第10點第1項規定訂定之「行政院衛生署公費醫師分發服務作業要點」分發程序規定，將原告乙○○分發至被告所屬署立桃園醫院服務，而原告甲○○因兵役問題尚未分發；原告二人則不服，為如事實欄所載之主張。
二、查原告二人於87年9月間日與被告簽訂「醫學院醫學系公費學生志願書」，該志願書載明略以：「‧‧，並依行政院衛生署87年6月8日台87衛字第28552號函『行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則』之規定事項該實施簡接受分發。志願依照分發地點及科別接受住院醫師訓練2年及服務4年，‧‧。」等語，有志願書影本一紙在卷足憑，且為兩造所不爭執，洵堪認定。查上開志願書既係由被告所立，而經由原告簽名蓋章以表同意，即屬行政程序法第3章所謂行政契約；是以，原告所得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，但亦應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，且已成為兩造間所訂契約之內容。故公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果。從而，原告於簽立該契約時，內容應已確定，嗣後不得因行政機關政策之更迭，而得片面更改行政契約內容。
三、依該「實施簡則」第10點規定「公費學生畢業前一年，由各院校造具名冊，函送本署，並由本署召集各用人單位協調需要員額辦理分發；其分發服務作業要點，由本署另定之。」「前項公費學生畢業後，應先分發至相關專科醫師訓練醫院或較具規模之公立醫院接受2年住院醫師訓練；訓練期間應記入服務年數。」；本件原告係於87年9月間日與被告簽訂「醫學院醫學系公費學生志願書」時，被告則應以當時被告所訂立「行政院衛生署公費醫師分發服務原則」為辦理分發之依據，尚不得以被告嗣後於93年7月28日公告「行政院衛生署公費醫師公發服務作業要點」為依據；是原告主張被告應以「行政院衛生署公費醫師分發服務原則」為辦理分發之依據，自屬有據。
四、關於原告乙○○部分：㈠依原「行政院衛生署公費醫師分發服務原則」第4條之規定
，原告應分發至「本署公告之專科醫師訓練醫院，接受2至4年住院醫師訓練」；本件原告乙○○分發至被告所屬行政院衛生署桃園醫院服務，被告所依據雖係93年7月28日所公告「行政院衛生署公費醫師公發服務作業要點」，然查行政院衛生署桃園醫院，依被告93年6月25日衛署醫字第0930201713號公告、93年7月8日衛署醫字第0930021847號公告、93年6月18日衛署醫字第0930019612號公告、93年12月2日衛署醫字第0930215428號公告、93年7月21日衛署醫字第0930024996號公告93年6月9日衛署醫字第0930020291號公告93年12月13日衛署醫字第0930045118號公告、93年7月9日衛署醫字第0930211542號公告，係屬「專科醫師訓練醫院」，業已符合上開「行政院衛生署公費醫師分發服務原則」第4條之規定。
㈡至原告所主張「衛生署公告之專科醫師訓練醫院」教學醫院
評鑑方面包括甲類及乙類教學醫院，而「衛生署署立醫院」在教學醫院評鑑中皆評為乙類教學醫院乙節；惟本件原告乙○○既分發至屬「專科醫師訓練醫院」之行政院衛生署桃園醫院，即符合前開分發服務原則，已如上述；至該專科醫師訓練醫院究係屬教學評鑑為何類教學醫院，則並不在前開分發服務原則所規範之列，是原告上開主張，容有誤解，自不足採。
㈢另依實施簡則第10點第2項固規定，前項公費學生畢業後，
應先分發至相關專科醫師訓練醫院或較具規模之公立醫院接受2年住院醫師訓練，至於原告主張應分發至所申請到之專科醫師訓練醫院接受住院醫師訓練；惟揆諸實施簡則第10點第1項規定，乃授權被告訂定分發服務作業要點規定辦理，被告自得依法定程序調整修正，原告主張應依其願望或期待按原規定接受分發，尚乏有據。
㈣綜上，本件原告乙○○請求分發至所申請之專科醫師訓練醫院接受住院醫師訓練，為無理由。
五、關於原告甲○○部分：㈠凡訴訟，須具備訴之利益；即對於訴之賦予實體之裁判，須
原告請求，有利用國家裁判制度解決之實際的價值與必要性始可，換言之，無利益即無訴權。是以原告之請求，若無依本案判決以實現之必要性及實效性，該請求即無訴之利益。㈡查本件原告甲○○自承因兵役問題尚未分發，況被告機關對
於同為原告乙○○之分發，仍以「行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則」為依據，是原告請求被告應依原契約「行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則」，將原告分發至所申請到之專科醫師訓練醫院接受住院醫師訓練乙事，揆諸上開說明，即無請求法院判決訴之利益。是原告之請求，為無理由，應予以駁回之。
六、綜上所述，本件原告二人請求被告應依原契約「行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則」，將原告等分發至所申請之專科醫師訓練醫院接受住院醫師訓練，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 4 日
第七庭審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 黃 秋 鴻上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 4 日
書記官 王琍瑩