臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03483號原 告 甲○被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○許錫鑫上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國93年8月17日院台訴字第0930086423號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：經濟部水利署第二河川局會同苗栗縣警察局竹南分局後龍分駐所於民國（下同）93年2月8日查獲原告未經許可，在苗栗縣苗栗市○○段假編16地號後龍溪河川區域內之公有地採取或堆置土石，違反水利法第78條之1第3款規定，被告乃依同法第92條之2第7款規定，以93年2月19日經授水字第09320228200號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）100萬元。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：本件被告以原告違反水利法之規定而予處罰，有無違誤？原告主張：
一、按水利法第78條第3款規定，係指在河川區域內應經許可採取或堆置土石者，始得為之，違反者即應依同法第92條之2第7款規定處罰，處罰對象係指「採取或堆置土石者」，原告並非上開規定所指之採取或堆置土石者，被告逕認原告違反上開規定，有認事用法之違誤，說明如下：
（一）王瑞文為從事土石方工程為業之人，申請許可於系爭河川採取砂石者應係王瑞文，故縱認有違上開規定，行為人應係王瑞文。
（二）原告係松生交通股份有限公司受僱之駕駛人，乃從事職業駕駛之人，非受僱於王瑞文，與王瑞文間僅係運送之契約關係。而原告職業既為駕駛人，果非王瑞文雇車，則原告斷無可能受僱主之命前去載運系爭砂石。
（三）王瑞文既承包系爭工程，運輸相關砂石並未違法，而原告載運土石過程與社會上一般載貨付費相同，並未參與採取土石，僅運逾其已採取之土石至指定地點，且查獲當天是受命駕駛車牌號碼00-000大營貨車前往「載運」所採取之砂石，並非去採取土石。就本件利益言，原告所得為「運費」，而非採取土石之獲利。
三、本件所應審究者，原告是否有「確認採取土石行為是否經許可」之能力？依原告僅受國民學校4年教育，識字不多，更無機會閱讀契約，何能苛求必有判斷契約能力？況王端文自始未提供契約書予原告或原告之僱用人即松生交通股份有限公司，被告執意持此為處分，過於嚴苛。
四、本件經移送苗栗地方法院檢察署偵查，業獲不起訴在案，有93年度偵字第660號不起訴處分書可稽。足證原告非採取土石之人。按行政罰仍須具備責任條件始得加以處罰，此有大法官釋字第275號解釋可稽。又按「行為雖適合於犯罪構成要件之規定，但如無實質之違法情形，仍難成立犯罪。」最高法院74年台上字第4225號著有判例，本件既有上開不起訴處分足徵原告無過失，從而無庸受罰。
五、被告辯稱「原告未經許可在河川區域內採取土石，違法事實明確，即應受罰，不以原告係受僱何人或以從事土石方工程為業之人而可排除之。」乙節，原告僅受命「載運土石」自始未參與「採取土石」，逕依「採取土石」處分，顯非適法。本件當不得依王瑞文有違法採取土石，經被警查獲即認原告有參與且有違法之故意。按行政秩序罰之適用須是行政措施可達到所追求目的，而處罰亦須是在法律上為適合的及可能的始足當之，此為適當性原則所揭櫫，舉例言之，拆除違章建物，若逕以承租人為相對人，由於其並無處分權能，對之制裁顯無法達到目的，並不適當，正如本件以原告為處分對象即非適當。
六、被告另稱「原告依王瑞文指示將河川區內土石載運至後龍鎮豐富里台72線5．7公里下方涵洞空地推置．．．」云云，據此，原告是受王瑞文指示載運土石，原告在不知情之情況下載運，何能認有載運即有過失，被告應就原告之違法事實負舉證責任，如被告不能舉證證明，斷不能僅憑原告有載運土石之事實即認違反水利法之規定。
七、再者，被告以本件係屬行政罰，與刑法之處罰條件及目的不同為由，仍應受罰，惟行政罰與刑罰皆係對人民不法行為之處罰，而行政罰係針對較輕之違反行為之處罰，刑罰則以較大之違反為對象，且行政罰主要在補充刑罰之不足，二者僅係在「量」上有所不同，與性質是否涉及社會倫理之可非難性無關，原告既經苗栗地方法院檢察署偵查，獲不起訴處分在案，足證原告並不知情，行政罰與刑罰為一體兩面，原告既不受刑事訴追，可證原告就此部分無過失，應無處罰之餘地。
八、綜上，原告僅受命駕車載運土石而受督導之人，本件懲處對象應係從事土石方工程為業之人，始足當之。原告既非王瑞文之受僱人，亦非水利法規範之從事土石方工程為業之人，準此，並未構成違法，此外亦無其他積極證據證明原告過失，是本件處分顯有認事用法之違誤。
被告主張：
一、原告於苗栗市○○段後龍溪左岸假編16地號河川區域內未經許可採取土石，並將土石載運至後龍鎮豐富里台72線5‧7公里下方涵洞空地堆置，經苗栗縣警察局竹南分局後龍分駐所員警會同被告所屬水利署第二河川局人員於93年2月8日18時查獲，並製作刑事案件報告書及取締紀錄，因已違反水利法第78條之1第3款規定，被告爰依同法第92條之2第7款規定，以93年2月19日經授水字第09320228200號處分書處以罰鍰100萬元。
二、依水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置土石，應經許可始得為之，其有違反者，應依水利法第92條之2第7款規定處100萬元以上500萬元以下罰鍰。被告所屬水利署第二河川局會同苗栗縣警察局竹南分局後龍分駐所，於93年2月8日查獲原告在苗栗縣苗栗市○○段假編16地號後龍溪河川區域內採取土石，該採取土石地點雖位於前被告所屬水利處91年1月4日經（90）水利字第0908200399號函許可苗栗縣政府辦理之苗栗市○○道第三期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構工程之河川公地內，但該函明確記載工程開挖之土石不得外運，原告將採取之土石，外運至苗栗縣後龍鎮豐富里台72線5‧7公里下方涵洞旁空地堆置，有原告簽名捺印之現場取締紀錄、苗栗縣警察局竹南分局刑事案件報告書及河川圖籍影本可稽，原告未經許可在河川區域內採取土石，違法事實明確，即應受罰，不以原告係受雇何人或非以從事土石方工程為業之人而可排除之。
三、原告稱其僅受國民學校四年教育，識字本已不多及從事勞力工作，更無機會閱讀契約，何能苛求其一定有判斷契約能力？況王瑞文自始即未提供契約書予原告或原告之僱用人乙節，按系爭工程土石不得外運，然原告依王瑞文指示將河川區內土石載運至後龍鎮豐富里台72線5‧7公里下方涵洞空地堆置，即使無故意，亦顯有過失，且其亦無舉證證明自己無過失，依司法院大法官釋字第275號解釋：「．．．應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失。於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」即應受罰，不因其識字不多而可免責。
四、原告又稱本件經移送苗栗地方法院檢察署偵查，業獲不起訴在案，．．．足徵原告無過失，無庸受行政處罰云云，查原告因違反水利法第78條之1第3款規定，被告爰依同法第92條之2規定，處以罰鍰100萬元，係屬行政罰部分，與刑法竊盜罪或水利法第94條之1規定之特別刑法之處罰條件及目的不同，原告涉及竊盜罪部分雖經苗栗地方法院檢察署經偵查後予以不起訴處分，惟仍無法證明其於河川區域內採取上石行為係無過失，即應依水利法處分，不以其獲得不起訴處分而得免責。
五、王瑞文於河川區域內未經許可採取土石部分，被告業以94年2月23日4經授水字第09420255040號處分書，處以罰鍰100萬元。
六、綜上所陳，本案基於維護河川正常機能及河安全之河川管理需要依，依法所作處分及訴願決定並無違誤。
理 由
一、按「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。行為。」「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：一、．．． 七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。
」為水利法第78之1及第92條之2所明定。
二、經濟部水利署第二河川局會同苗栗縣警察局竹南分局後龍分駐所於93年2月8日查獲原告未經許可，在苗栗縣苗栗市○○段假編16地號後龍溪河川區域內之公有地採取或堆置土石，違反水利法第78條之1第3款規定，被告乃依同法第92條之2第7款規定，以93年2月19日經授水字第09320228200號處分書處原告罰鍰100萬元。原告不服，主張如事實欄所載，本案所需審究者為本件被告以原告違反水利法之規定而予處罰，有無違誤？
三、經查，原告於上揭時地將王瑞文（已由被告另案處分）所雇用不知名之人挖取堆置之土石，外運至苗栗縣後龍鎮豐富里台72線5‧7公里下方涵洞旁空地堆置，有原告簽名捺印之現場取締紀錄、苗栗縣警察局竹南分局刑事案件報告書及河川圖籍影本可稽，並為原告所不爭執，自堪信為真實。查水利法第78條之1第3款所稱之應經許可之「採取土石」，除單純之挖採外，當然包括取得土石，故以挖土機將砂石挖起及以卡車將其外運，均屬「採取土石」之行為，原告主張其僅單純將砂石外運，不屬該法所稱之「採取土石」云云，要無可採。又原告即係當場被查獲之現行犯，被告依法予以處分，要無不合，不因原告是否直接受僱或依他人之指示，而有不同。至於原告得否向其指示人請求賠償，則非屬本件審理範疇，併此敘明。
四、又查原告即係砂石車之職業駕駛人，對於河川區內之土石，是否已經獲得許可採取及外運，依法本應盡高度之注意義務，不因其教育程度而有差別。本件王瑞文僱工挖取土石地點，位於前被告所屬水利處91年1月4日經（90）水利字第0908200399號函許可之苗栗縣政府辦理之苗栗市○○道第三期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構工程之河川公地內，但該函明確記載工程開挖之土石不得外運，原告將採取之土石，外運至河川區外之苗栗縣後龍鎮豐富里台72線5‧7公里下方涵洞旁空地堆置，有被告提出之河川圖籍附卷可稽，原告將該土石外運時，應注意未經許可不得將該砂石外運，其並無不能注意情事，竟疏未注意，依王瑞文違法之指示，擅將砂石外運，被告依法處罰，並無不合。原告雖主張本件經移送苗栗地方法院檢察署偵查，業獲不起訴在案，．．．足徵原告無過失，無庸受行政處罰云云，惟查檢察官係偵查原告有無犯刑法之竊盜罪，有該不起訴處分書影本附卷可參，且該竊盜罪係以有故意始能構成犯罪；與本件僅需原告有過失即應構成違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2規定應處以罰鍰之行政罰者其處罰條件及目的不同，原告主張經檢察官不起訴處分，即為無過失或得免再受行政罰云云，要無可採。
五、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 27 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 劉介中法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 27 日
書記官 楊子鋒