臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03496號原 告 甲○○
乙○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○申○○酉○○原告兼共同訴訟代理人 丙○○
丁○○未○○原 告 戌○○ 戊○○之
亥○○戊○○之繼天○○戊○○之繼被 告 行政院代 表 人 謝長廷院長）住同訴訟代理人 宙○○
玄○○
參 加 人 國立台灣大學代 表 人 地○○校長）住同訴訟代理人 薛博允律師輔助參加人 台北市政府地政處代 表 人 宇○○處長）住同訴訟代理人 黃○○
Ａ○上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國93年9月8日院臺訴字第0930088367號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣需用土地人國立臺灣大學（以下簡稱臺灣大學）為興建校舍及規劃道路、庭園佈置工程，需用坐落臺北市○○區○○段5小段154─3地號等15筆土地，由教育部報經行政院76 年12月2 8日台（76）內地字第559022號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺北市政府地政處以77年3月1日北市地4字第09562號公告，公告事項7記載本案土地改良物部分，另由該處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理，並函知各土地所有權人。嗣土地改良物部分，依完成勘估之情形，先後經臺北市政府地政處87年12月9日北市地4字第8723365100號、88年7月29日北市地4字第8822177700號及臺北市政府89年9月21日府地4字第8908391100號公告。原告等於89年11月22日依行為時土地法第219條及行為時都市計畫法第83條規定，申請照徵收價額收回臺北市○○區○○段5小段155─1、156─1、157─1、158、159、167地號等土地。案經臺北市政府以臺灣大學未能依計畫進度完成使用，係有可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，報經內政部層轉行政院以90年3月29日台（90）內地字第9005215號函復同意不予發還後，由臺北市政府地政處以90年4月18日北市地4字第9020967900號函復訴願人等。原告等不服，以本件土地原為臺北市第9號公園預定地，臺北市政府於71年間公告辦理「變更臺北市公立各級學校用地（通盤檢討）案」公開展覽圖說中，並未將臺北市第9號公園預定地變更為學校用地，未依行為時都市計畫法第19條規定重行踐行公開展覽等程序，逕由臺北市都市計畫委員會將臺北市第9號公園預定地全部變更為國立臺灣大學學校用地，顯不合法；本件土地改良物補償費之發放，並未在公告期滿15日內辦理，且土地經徵收後迄今已逾十餘年，臺灣大學尚未依法使用，自得請求發還，至地上物之拆遷是否順利，乃公權力運用妥當與否之問題，尚不得以住戶抗爭，即認遲不辦理係可歸責於土地所有權人及使用人；土地與其土地改良物一併徵收係一體二面，本件土地改良物之徵收不合法，土地之徵收即難以達成徵收之目的，應認為全部不合法云云，就臺北市政府地政處90年4月18日北市地4字第9020967900號函提起訴願，經臺北市政府府訴字第0911 0222301號訴願決定駁回。惟本院91年度訴字第2873號判決，以臺北市政府地政處無處分職權，將訴願決定撤銷 (另一訴願人吳梅開君非土地所有權人，則駁回其訴)。茲臺北市政府以上開訴願案件管轄機關為被告，將訴願案移送被告辦理，經被告駁回訴願，原告不服，乃提起訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明請求判決：撤銷行政院訴願決定，並判決原告等收回被徵收土地。
二、被告及參加人國立台灣大學聲明均請求判決：駁回原告之訴。
叄、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
(一)本案土地及其土地改良物於民國77年3月1日被台北市政府地政處以77.3.1.北市地4字第09562號函公告奉行政院76.12.28臺（76）內地字第559022號函准予徵收。徵收土地之補償費亦經台北市政府地政處以77.3.31北市地4字第15378號函發放。
(二)查徵收土地機關原奉核准之徵收計畫書13、3『計畫進度』記載「預定民國77年元月起至民國77年年底完成」，惟至89年11月22日原告等申請依法收回本案土地時，尚未使用。依都市計畫法第83條規定：「依本法徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219 條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，行政院不發還本案徵收土地，於法不合。
(三)行政院決定書理由（第11頁中段）所載「…查本件土地及其土地改良物前由教育部報經本院76年12月28日台（76）內地字第559022號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，…惟因徵收土地計畫書所附徵收土地使用清冊中，土地使用情形欄僅記載水溝、民房及空地，未詳載土地使用人資料及土地使用情形，公告事項七乃記載土地改良物部分，待勘估完畢後依規定辦理。…台北市政府以本案尚未依核准徵收計畫開始使用係因原土地所有權人及土地改良物之阻撓所致，可歸責於原土地所有權人或使用人，擬不發還，本院…應予維持…」，部分諸多於法不合，茲列如次：
(四)依土地法第215條規定：「徵收土地時其改良物應一併徵收…」。徵收土地應1併徵收其改良物，既為法所明定，則徵收土地機關應於編擬土地徵收計畫書前先調查土地改良物情形，附具土地改良物清冊1併報請核准徵收，俾符公告期滿後15日內發給補償費之法律規定。
(五)台北市政府地政處77.3.1.北市地4字第09562號公告事項7（同文號函說明2）所載「本案土地改良物另由本處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理」乙節，係表明土地改良物補償費之勘估，與公告主旨「徵收土地改良物」無關。既已公告徵收自應於公告期間內迅速辦理勘估，於法定期間內發放補償費。
(六)本案土地改良物，台北市政府地政處復於80年12月9日以北市地4字第0000000000公告及0000000000號函重複公告徵收。迨至88年9月13日始接獲台北市政府地政處88.9.4.北市地4字第882256000號函通知發給本案土地改良物償費，農作改良物補償費則於89年10月30日才收到台北市政府地政處
89.10.26北市地4字第0000000000通知發給農作改良物補償費。
(七)本案之土地改良物、農作改良物二補償費，既未於77年3 月1日北市地4第09562號函公告徵收期滿15日內發放，且亦未於87年12月9日北市地4字第8723356100號公告重複公告期滿15日內發給。依照土地法第233條「徵收土地補償費之地價及其他補償費應於公告期滿 後15日發給之…」規定及司法院釋字第110號解釋文第2 條釋示：「需用土地人不於公告完畢後15日內將補償費及其他補償費繳交主管機關發給完竣者，依本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力…」，本案土地改良物早已失其徵收效力。
(八)原告甲○○等4人於91年1月17日以本案被公告徵收之土地良物，未於公告期滿後15日內發給補償費，依法其徵收核准案固從此失效，而起行政訴訟，已蒙鈞院以91年度訴字第229號判決「就原告所有之土地改良物所形成之一併徵收法律關係自中華民國77年4月16日起因徵收失效而不存在」在案。
(九)本案徵收土地機關不依法定期間發給土地改良物補償費而致失其徵收效力，如何能歸責於原土地改良物所有權人，而不發還徵收土地？
(十)行政院決定書理由（第13頁）所載：「…台北市第9號公園預定地變更為臺灣大學用地，係台北市政府於辦理『變更台北市公立各級學校用地（通盤檢討）案』公開展覽計畫書圖之30日公告期間內，接受臺灣大學所提意見，將第9號公園用地變更為該校用地及機關用地，係在公告之「變更台北市公立各級學校用地（通盤檢討）案」範圍內所作之必要變更，台北市都市計畫委員會之審議修正，並未超越該計畫之通盤檢討範圍，合於行為時都市計畫法第十9條第2項免再辦理公開展覽之規定，…」部分，與實際不符，亦於法不合，茲列如次：
１、關於所提未超越該計畫案之通盤檢討範圍部分：依據台北市政府71.3.3府工2字第09151號公告「台北市都市計畫公展說明書」「詳細說明3、『檢討範圍』：包括本市轄區內所有之公立各級學校…經綜理結案共163所，…5、初步檢討案結果：1、擬同意或部分同意採納學校建議修訂都市計畫者，計有8所學校，2、…擬不採納者計29所學校，3、公立各學校建議位置已公告為學校用地者，計13所，4、公立各級學校未提意見及答覆無需變更者，計104所學校。5、已另案辦理，計11所，總計163所學校」。而1、2、3、及5均無臺灣大學在內；臺灣大學屬於4、未提意見者。本項事實亦有台北市政府77.10.8府工2字第279784號函可佐證。依據該都市計畫公展說明書詳細說明4、檢討方式3記載：「各級學校未建議變更或答覆無需變更者，即予維持原計畫。」依該都市計畫公展說明書，臺灣大學屬維持原計畫之學校。而台北市政府72.8.12府工2字第安0524號公告台北市都市計畫說明書之「變更台北市公立各級學校用地（通盤檢討）案」詳細說明5、初步檢討結果1擬同意或部分同意採納學校建議修定都市計畫者，計畫圖編號卻將台北市第9號公園預定地變更為國立臺灣大學（農業試驗場）。故本案都市計畫變更台北市都市計畫委員會之審議修正明確超越台北市政府71.3.3 府工2字第09151號公告「台北市都市計畫公展說明書」所載『檢討範圍』，行政院所稱「台北市都市計畫委員會之審議修正並未超越該計畫案之通盤檢討範圍」乙節，與事實不符。
２、依據都市計畫法第19條規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，…公開展覽30 天…任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫1併報請上級政府核定之」。而台北市政府所公告本案公開展覽說明書既無第9號公園預定地有任何變更之記載，則臺灣大學對該公告公開展覽提出將台北市第9號公園預定地範圍內其所擁有○○○區○○段○ ○段第171、173、183等3筆土地變更為該校用地之意見亦超出市府公告公開展覽範圍。
３、依據都市計畫法第19條規定，都市計畫委員會對該管政府有關機關擬定之主要計畫及公民等提出之意見予以審議。至於未制定主要計畫公開展覽者，法律並未賦予都市計畫委員會有審、議修正之權力，如何能謂「台北市都市計畫委員會之審議修正，合於都市計畫法第19條第2項免再辦理公開展覽之規定？」。本件都市計畫更，台北市都市計畫委員會未依法辦理，顯然超越法令所賦權限。依行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」。本案都市計畫變更應為無效。
貳、被告主張之理由：
一、國立台灣大學為興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙案）工程，需用台北市○○區○○段5小段154─3地號等15筆土地，前經由教育部轉報本院76年12月28日台內地字第559022號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，其計畫進度預定於77年元月起至77年年底止，又該土地及土地改良物已由台北市政府地政處以77年3月1日北市地4字第09562號 (土地部分)、87年12月9日北市地4字第8723365100號、88年7月29日北市地4字第8822177700號及台北市政府89年9月21日府地4 字第8908391100號函（系爭土地改良物）分次公告並均各依規定於公告期滿15日內發放補償費，相關補償費業經權利人具領完竣或依法存入台北市土地徵收補償費保管專戶，完成徵收補償法定程序。
二、本案土地改良物之拆遷作業，迭遭120餘戶居民強力圍阻，經不斷疏導溝通始於92年11月29日完成所有改良物 (芳蘭大厝古蹟除外)之拆遷，台北市政府以本案尚未依核准徵收計畫開始使用係因原土地所有權人及土地改良物所有權人阻撓所致，可歸責於原土地所有權人或使用人，擬不予發還，本院以90年3月29日台內地字第9005215號函同意該府不予發還之意見，並無不妥，應予維持，至台北市第9號公園預定地變更為台灣大學用地是否合法，核屬都市計畫規劃之另一事項，與是否准予收回被徵收土地之認定無涉。
三、按「私有土地經徵收後，有左列情形之1者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：1 、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。2、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」為本案土地公告徵收時土地法第219條第1項及第3項所規定。「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。
不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」復為行為時都市計畫法第83條所規定，該條僅規定依都市計畫法徵收之土地，其使用年限依其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條規定1年之限制，惟對土地法第219條其他規定事項，並未排除適用。又本院53年6月30日台53內字第4534號函釋略以「‧‧‧所稱『徵收完畢』指原所有權人及使用人已領取補償地價及其他補償費，並將應予遷移之物全部遷移而言。」，故台灣大學未依徵收計畫使用本案土地之原因，如係可歸責於原土地所有權人及使用人之強力抗爭圍阻、拒不配合遷移其土地改良物，原土地所有權人不得據依上開土地法第219條規定申請收回渠等土地，其理自明。茲摘述台北市政府94年1月12日府地4字第09328286700號函 (附件23)執行本案作業經過及原土地所有權人陳情圍阻本件改良物拆遷具體事例，說明如下：
(一)本件土地及其土地改良物前由教育部報經本院76年12月28日台內地字第559022號函核准徵收及1併徵收，台北市政府地政處於接奉本院核准徵收函後，即依土地法第227條規定以77年3月1日北市地4字第09562號公告徵收本案土地 (附件2)，至土地改良物部分，因徵收計畫書 (附件1─1)所附徵收土地使用清冊，並未詳實載明土地使用人資料及使用現況，故於上開徵收公告事項7記載本案土地改良物另由該府地政處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理。
(二)台北市政府於78年9月4日以府工建字第860384號函公告本案土地改良物拆遷範圍，因120餘住戶抗爭，杯葛土地改良物勘估作業，除阻撓勘估人員現場丈量作業外，同時向該市議會陳情暫緩徵收，強烈反抗本案土地改良物徵收程序，經國立台灣大學不斷協同台北市政府相關單位至現場疏導溝通及複測作業、以86年11月10日校總字第19536號函請該府工務局重行計算違章拆遷補償費及擴大召開說明會，均因無法獲致全部拆遷戶同意，該校遂以87年8月21日 (87)校總字第13128號函敘明對前開徵收土地確有迫切使用需要，要求該府地政處繼續協助完成徵收補償拆遷作業，嗣因該校無法排除用地範圍內阻撓會勘情事，且為避免再次辦理土地改良物會勘仍遭阻撓抗爭，延宕土地改良物之勘估、補償，該府爰依台灣大學要求，以航測圖計算建物面積並繕造補償清冊，由該府地政處以87年12月9日北市地4字第8723365100號公告徵收台北市○○路○段○○○巷○○○號（原告未○○、陳桂李、陳添壽、申○○、陳月嬌、陳雅萍、陳登濱及其他3人共有）、台北市○○路○段○○○巷○○○號（己○○、庚○○、辛○○、陳義夫、丑○○）、台北市○○路○段○○巷○○○弄○號等3棟合法建築改良物及已勘竣部分農作改良物，嗣陸續勘竣部分，以88年7月29日北市地4字第8822177700號公告徵收台北市○○路○段○○○巷174─2號、台北市○○路○段○○○巷○○○ 號（原告寅○○、癸○○、子○○、卯○○、辰○○、巳○○所有）等2棟合法建築改良物、89年9月21日府地4字第8908391100號辦理公告徵收其餘農作改良物（巳○○、申○○所有部分），迄於90年2月21日止，所有徵收補償費均依法完成徵收補償程序。
(三)可歸責原土地所有權人或使用人之具體事實：
１、台灣大學於台北市政府87年12月9日公告徵收合法建物後，即函知住戶於88年5月31日以前主動拆遷完竣，惟住戶各自向該校申請逐1再丈量，復經台北市政府各單位協助分批丈量並要求其個別搬遷於88年8月完成違建戶約40多戶之拆遷作業，嗣於89年10月該府再協調50多戶之搬遷作業。
２、除完成上開100多戶住戶之拆遷外，原預定在89年11月底應完成拆除抗爭向最激烈之剩餘 (25戶)住戶所有建物，遭住戶及土地所有權人再啟動抗爭陳情，台灣大學復於90年2 月及8月、91年8月分別通知住戶配合搬遷，並考量當時「現住戶」困境，另案報請教育部提高合法建物行政救濟金，惟本案住戶持續發動激烈肢體抗爭，不配合自動搬遷，台北市政府爰動員近百名人力強制拆遷建築改良物，於92年11月29日凌晨3時始完成全案地上物之拆遷。
３、原土地所有權人及改良物所有權人持續抗爭及循級提起行政救濟致台灣大學無法於核准計畫期限內使用土地之具體事例如下：
(１)77 年起至89年止，由土地所有權人個別透過地方民意代表多次個案協調、各自提起訴願並抵制實地勘估。
(２)77 年10月向台北市市議會陳情要求撤銷徵收本案土地，經該市議員協調暫緩公告徵收。
(３)79 年7月住戶再向市議會陳情暫緩徵收作業，經市議員協調市府有關單位暫緩2個月後再執行。
(４)80 年6月再由市議員出面協調請台北市都市計畫委員會重視民意通盤研究其可行性。
(５)85 年11月又向台北市市長陳情收回土地。
(６)86 年11月向市府陳情撤銷徵收。
(７)87 年4月復向市議會陳情拆遷補償安置問題，經市議員協調在相關結論未處理前，請台北市地政處暫緩執行拆遷。
(８)87 年10月向市議會陳情拆遷補償問題，市議員協調再予延展拆遷日期。
(９)88年1月向市議會陳情停止執行徵收作業。
(10)88年10月向中央民代陳情拆遷補償，合法建物應加發行政救濟金。
(11)89年11月向市議會陳情撤銷，市議員協調請其具名提出照原價買回土地。
四、綜述，本案土地改良物於徵收作業過程頻遭住戶陳情、抗拒勘估補償多達50餘件，台灣大學無法在核准徵收計畫期限使用土地，歸因原土地所有權人及使用人之蓄意阻撓，甚為明顯，渠等申請收回被徵收土地依土地法第219條規定，自無可採。
五、另原告主張本案經本院於76年間核准徵收及1併徵收其土地改良物，惟改良物補償費遲至89年發放，未於土地徵收公告期滿15日內辦理，主張系爭土地改良物徵收失效，已另案提起行政訴訟並經本院院授內地字第0940002073號函檢卷答辯在案。
六、部分原告甲○○等4人所舉貴法院91年度訴字第229號判決，係關於渠等另案主張土地改良物徵收失效事件，與其申請收回被徵收土地1案，核屬有間，又該案正由本院上訴最高行政法院審理中，原告據以收回本案土地，尚不足採。
七、台北市第9號公園預定地變更為台灣大學用地是否合法，核屬都市計畫規畫之另1事項，與是否准予收回被徵收土地之認定無涉，況台北市第9號公園預定地變更為台灣大學用地，係台北市政府於辦理「變更台北市公立各級學校用地（通盤檢討）案」公開展覽計畫書圖之30日公告期間內，接受台灣大學所提意見，將第9號公園用地變更為該校用地及機關用地，係在公告之「變更台北市公立各級學校用地（通盤檢討）案」範圍內所作必要變更，台北市都市計畫委員會之審議修正，並未超越該計畫案之通盤檢討範圍，合於公告時都市計畫法第19條第2項免再辦理公開展覽之規定，業經改制前行政法院74年度判字第677號判決所認明。
參、被告參加人國立臺灣大學主張之理由：
一、被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告徵收土地，於公告事項記載「本案土地改良物部分另由本處邀集有單位勘估完畢後依規定辦理」；台北市政府辦理土地改良物勘估時，原土地所有權人於土地公告徵收後不斷陳情撤銷徵收並求將徵收範圍內建物「芳蘭大厝」列入古蹟保存，抗爭並阻撓會勘，被告參加人地政處87年12月9日北市地四字第8723365100號公告徵收土地改良物由原土地所有人以「所有人漏列」、「農作物漏估」為由異議；地政處查勘後於88年7月29日以北市地四字第8822177700號公告徵收，後以88年9月4日北市地四字0000000000號函通知發放補償費；原告甲○○之農作改良物於另案辦理會勘後，臺北市政府以89年9月21日府四字第8908391100號公告徵收，後以89年10 月26日府地四字第8909863000號函通知發放補償費。
二、被告參加人臺大雖於徵收計畫書進度記載：「預定民國77年元月起至民國77年底完成」，但各機關間連繫及作業均耗時日，加以原土地所有人之異議與抗爭行為不斷，自難準確按期實施，況該期間僅係「預定」，文義甚明，不影響於土地徵收與改良物徵收之繼續實施之合法性。
三、系爭土地及土地改良物於77年3月1日由被告參加人地政處公告徵收後，隨即遭受居民不斷抗爭阻擾，有公文、陳情書、紀錄等可稽：
(一)居民陳炳良等向台北市議會請願，由議員張忠民及周陳阿春於77年10月13日召集市政府各相關單位協議，結論要求市府再行研究、義芳居芳蘭大厝暫緩公告徵收。
(二)吳梅開等向台北市議員蔣乃辛、張忠民陳情，由蔣、張兩議員召集市府相關單位，於79年7月13日召開協議會，結論請台北市政府就有關地上物拆遷勘估等相關作業暫緩執行2個月。
(三)陳玉麟等22人向台北市議會議員張忠民、謝明達、李金璋、康水木等陳情，於80年6月22日開會，協調結論列入公民或團體陳情意見理表檢討，請都委會重視民意，通盤研究本案（請重新檢討予以撤銷台大用地）之可行性。
(四)吳梅開於85年11月l日向台北市長陳情，請求收回徵收土地。
(五)85 年11月27日，陳阿寬、陳阿亮向台北市政府陳情，要求撤銷台大用地徵收。
(六)86 年12月9日及同年月10日，台北市政府地政處吳盈奮主持土地上改良物會勘，經居民請來台北市議會蔣乃辛議員到場要求暫緩，「現場有人舉白布條抗爭，並有婦人向會勘人員丟擲雞蛋之情形，阻撓勘估之進行，且人群聚集，致無法勘估」。
(七)未○○、丙○○等向台北市議會陳情，於87年4月27日由周柏雅議員召集市政府相關罩住協議，結論：「在相關結論未處理前，請地政處暫緩執行北市地四字第0000000000 之勘查作業」。
(八)87 年4月9日台北市政府地政處吳盈奮主持改良物會勘，「因土地使用人強烈主張本案土地都市計畫係違法變更為臺大用地，並表示不同意由臺大徵收，阻撓勘估之進行，本次會勘仍無法執行勘估作業。」有會勘紀錄結論可證。
(九)87 年12月9日，台北市地政處北市地四字第8723365100號公告徵收，其後88年1月27日仍由陳順等向市議會陳情，88年10月11日陳情立法委員卓榮泰召集協議會，89年11月2日陳情由台北市議會厲耿桂芳議員現場會勘協議，厲議員再於89年11月27日召集市政府各相關單位協調。
(十)居民提出訴願、行政訴願等多次，延宕徵收程序。
(十一)即至89年11月30日拆除、90年8月16日拆除、91年8月7日拆除均遭抗爭，迨92年11月28日始在大批警力維護下完成拆除地上建物之作業，有相片8幀佐證。
理 由
甲、程序方面：本件原告戌○○、亥○○、天○○為戊○○ (93年6月23日死亡)之繼承人，於起訴時 (93年10月26日)雖誤以戊○○之名義起訴，但戌○○、亥○○、天○○嗣均已陳明承受訴訟，可認為戌○○、亥○○、天○○自起訴時起即為原告，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、本件應適用之法條與法理：
一、按「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，35年4月29日修正公布之土地法第219條訂有明文。但申請收回時之土地法 (89年1月26日修正公布)第219條規定：「Ⅰ、私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。Ⅱ、直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。Ⅲ、第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。Ⅳ、私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。」，則增訂了「可歸責事由」，為徵收時之土地法第219條所無。
二、依62年9月6日修正公布之都市計畫法第83條固規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。」、「不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，然該條僅係就依都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地而人民行使收回權時，就「使用期限」所設之特別規定，此時固應依都市計劃法83條規定「呈經核准之計畫期限」為準，排除土地法第219條關於「徵收補償發給完竣屆滿一年」規定之適用，但因都市計畫法第83條並無收回之程序、要件、效果等規定，並非完整性之法條結構，其對土地法第219條其他規定事項並未排除適用，有關許可收回被徵收土地之其他條件，自應依土地法第219 條規定為準。
貳、兩造不爭之事實：需用土地人臺灣大學為興建校舍及規劃道路、庭園佈置工程，需用坐落臺北市○○區○○段5小段154─3地號等15筆土地，徵收計畫書記載使用期間開工日為77年元月，完工日為77年12月，由教育部報經行政院76年12月28日台（76）內地字第55 9022號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺北市政府地政處以77年3月1日北市地4字第09562號公告，公告事項7記載本案土地改良物部分，另由該處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理，嗣土地改良物部分，依完成勘估之情形，先後經臺北市政府地政處87年12月9日北市地4字第872336 51 00號、88年7月29日北市地4字第8822177700號及臺北市政府89年9月21日府地4字第8908391100號公告，原告等於89年11月22日申請照徵收價額收回系爭土地，有上揭函文、公告可憑，為兩造所不爭執，堪信為真。
參、兩造攻擊防禦要旨：原告主張：本案土地及其土地改良物同時核准徵收，並已於
77 年3月1日公告，所徵收土地部分固已發放補償費，但建物部分卻於80年12月9日重複公告徵收，並至88年9月13日通知發放補償費，農作改良物補償費則於89年10月30日才通知發放，未於77年3月1日公告徵收期滿15日內發放，亦未於87年12 月9日重複公告期滿15日內發給，該土地改良物部分已失徵收效力，需用土地人台灣大學未依核准計畫期限使用於土地，係因台北市政府不依法定期間發給土地改良物補償費致土地改良物部分徵收失效，原告並未抗爭，需用地人台灣大學未依核准計畫期限使用土地，難謂可歸責於原告之事由，且本件都市計畫更未依法辦理，都市計畫變更應為無效等語。被告則以：系爭土地及地上改良物係同時核准，分次公告，均已於各次公告期滿15日內發放補償費，地上改良物部分徵收並未失效，係因居民抗爭致未依核准徵收計畫開始使用至台北市第9號公園預定地變更為台灣大學用地是否合法，核屬都市計畫規劃之另1事項，與是否准予收回被徵收土地之認定無涉等語置辯。
肆、兩造之爭點：
一、本件應適用77年徵收時的土地法第219條或是申請收回時的土地法第219條？有無可歸責事由之適用？
二、如應適用申請收回的土地法第219條，本件是否因可歸責於原告之事由致無法依核准計畫使用土地？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用申請收回時的土地法第219條，故有「可歸責事由」之適用。
(一)本件並非行政程序或行政爭訟中法規有變動：
１、行政程序中法規變動時，新舊法適用標準：按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，『如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規』。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文，已明定關於人民聲請許可案件，應適用新法規，僅在「聲請後、行政程序終結前」法規有變動時，採從新從優 (舊)原則而已。本件原告於89年11月22日申請收回土地，於聲請收回後、行政程序終結 (被告為否准收回土地之行政處分)前，土地法第219條並無變更，台北市政府適用申請時有效之現行土地法第219條第3項規定辦理，認原告有可歸責事由，不得聲請收回被徵收之土地，並無違法。
２、行政爭訟中法規變動時，新舊法適用標準：「實體從舊、程序從新」原則之提出，係為處理當某一案件進入「行政爭訟程序」後，相關法令有所變更時，判斷該案件究應適用新法或舊法的問題。依據該原則，若所變更的法令與該案件「系爭行政行為合法性」有關(即「實體」規定），原則上應以行政行為作成時之有效法令為準；反之，若所變更之法令係「與本案之爭訟程序有關」者(即「程序」規定)，則原則上應適用變動後之新法。此一原則係「法律不溯及既往原則」的具體實踐，因為原則上修正後的新法秩序不得溯及既往適用，不能事後改變吾人對於「行政行為合法性」之評斷，所以實體上應從舊。至於爭訟程序的進行，因不涉及行政行為既定法律效力的問題，即使適用行為後新修訂的爭訟程序，原則上並未違背信賴保護原則。況且，一般而言爭訟程序修訂之目的係在於建構更合理、有效的權利救濟制度，適用修正後的新救濟制度，為法理所當然(林三欽著「行政訴訟案件之判斷基準時」參照）。本件於進入訴願及行政訴訟程序後，土地法第219條並未變更，無所謂新舊土地法適用之問題。
(二)本件係審查被告作成「否准收回被徵收土地」之行政處分時，其適用「申請收回時之土地法第219條」 (有歸責事由)是否合法。
(三)法律不溯既往原則之適用標準：系爭土地係77年3月1日公告徵收，計畫書雖記載使用期間完工日為77年12月，然77年12月時，地上改良物還未公告徵收，台灣大學根本無法進入系爭土地工作，計畫期限屆滿時，被告是否有收回權？非無疑問。縱認77年12月時台灣大學未依核准計畫期限使用，原告於78年1月時可行使收回權，則原告收回權「發生」 (78年1月)時，當時之土地法第219條沒有「可歸責事由」之規定，但原告「實際行使」收回權時，係89年11月22日，此時之土地法已有「可歸責事由」之規定，被告適用申請收回時之土地法第219條否准原告之申請，是否違反「法律不溯既往」原則？要看新法之溯及適用，是否妨害原告之既得利益或信賴保護？又新法所欲保護之新秩序，其利益是否更大於原告之既得利益及信賴保護？
(四)原告於實際行使收回權之前，並無既得利益及應保護之信賴：
土地法賦予被徵收人收回權之旨趣，係因需地機關長期不依徵收目標開發被徵收之土地，足以證明原來徵收發動之必要性與急迫性判斷決策有誤，因此給予被徵收人繳還徵收補償款以收回被徵收土地繼續使用之機會。然需地機關是否使用被徵收之土地，有時並非其可得操控，被徵收人既已領得補償費而已獲補償，其主觀上不能有取得收回權之「期待」，也無法預先投入成本去形塑這個權利。同時，在實際行使收回權之前，因為缺乏形成「信賴保護」權利之「信賴表現」要件要素，亦無信賴保護原則之適用，可知原告於「實際行使」其收回權之前，雖然其收回權已經「發生」，但原告並無任何既得利益或應保護之信賴存在。
(五)被告適用申請收回時之土地法第219條，並未違反「法律不溯既往之原則」。
被告適用「申請時之土地法第219條」，既未妨害原告之既得利益或信賴保護，即無違反「法律不溯既往之原則」之可言。更何況，收回權之制度，純粹是以「後見之明」的立場去考量原始徵收決策之合理性，只重在被徵收土地長期未開發使用之現實「客觀狀態」是否足以表徵原來之徵收決策有誤，並未考量被徵收土地所有權人之私益保護，收回權「實際行使」之時點，才是審酌有無「後見之明」之時點，是原告於「收回權發生」後至「實際行使收回權」時，縱有何既得利益及信賴保護，但申請時之土地法第219條 (新法)所欲保護之新秩序，其利益顯然大於原告「可得行使收回權」後所生之既得利益及信賴保護，被告適用「申請時之土地法第219條」，否准原告收回土地之請求，難謂有何違誤。
二、本件係因可歸責於原告之事由致無法依核准計畫使用土地。
(一)「可歸責」作為，包含柔性抗爭。所謂可歸責，除了訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，也包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商要求需地機關暫緩施工「以拖待變」，或企圖以變更都市○○○○段在將來廢止已作成之徵收處分均屬之。
(二)同一徵收計畫內其他所有權人可歸責之行為，致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地時，亦足以導致全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。
１、按徵收行政具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫下通常有多筆土地同時被徵收，每筆土地之所有權人各不相同，因此同時存在多數之徵收處分，這些對所有權人而言係各別獨立之行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下所形成，有無可歸責事由之認定，不能僅依各別所有權人之行為定之，而必須以「整個徵收計畫有無可能進行」來決定。易言之，土地法第219條第3項之所謂「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，應解釋為：「在同一徵收計畫下，只要其中一部分被徵收土地所有權人有『可歸責之行為』導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以導致全體被徵收土地所有權人之收回權消滅」。
２、當然，其他被徵收土地所有權人「可歸責之行為」，必須抗爭手段到達一定之高度，且與「需地機關無法依照核准計畫期限依徵收目的開發徵收標的物」間，有因果關係，導致需地機關確因此無法實踐完整之「土地使用規畫」時，才會導致全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。
(三)本件徵收所以無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，係因居民抗爭導致土地改良物合法分次公告徵收，係屬可歸責原告之事由。
１、土地改良物分次公告徵收並未違法：
Ⅰ、按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎」，行政訴訟法第260條第3項定有明文，本院就「系爭土地之地上改良物分次公告徵收是否有效」之具體個案部分，自應受最高行政法院相關判決理由中法律判斷之拘束。
Ⅱ、關於「系爭土地上土地改良物分次公告徵收」部分，最高行政法院相關判決理由意旨認為：
土地法第215條及土地徵收條例第5條均規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。」，蓋以土地改良物之使用、收益，不能離土地而獨立，自應同時徵收，始能達徵收土地之目的。所謂「一併徵收」，指同被徵收之處置，但不以「同一徵收處分行為」必要，若先後對於土地及其改良物為徵收處分，亦無不可。徵收處分因執行徵收機關之公告而對外發生效力（土地法第227條、土地徵收條例第18條），其以一徵收處分行之者，徵收土地部分及一併徵收土地改良物部分，並無不可分割之關聯，執行機關亦為決定補償機關（土地法第236條、土地徵收條例第30、31條），為公告時固應包括補償部分，但因決定土地改良物之補償，須實地查估，決定費時，執行機關實際上乃將一併徵收之土地改良物部分另行公告，與徵收土地部分之公告分次為之，其效力如何，法無明文規定。然二者既無不可分割之關聯，非不可各別公告而對外生效，尚難認有分次公告徵收有明顯而重大之瑕疵而不生效力。本件系因臺灣大學為興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙案）工程需要，申請被告核准徵收坐落臺北市○○區○○段5小段154—3地號等15筆土地及一併徵收其土地改良物。土地部分先由台北市政府地政處以77年3 月1日以北市地4字第09562號公告，土地改良物（含農作及建築改良物）部分由台北市政府地政處87年12月9日市地4字第8723365100號、88年7月29日北市地4字第8822177700號及臺北市政府89年9月21日府地4字第8908391100號分次公告，揆諸上開說明，系爭土地上地上改良物徵收部分雖未與所徵收土地部分一併公告，但其分次公告並未因此而不生效力( 最高行政法院94年度判字第776號判決參照)，本院就系爭土地上地上改良物「分次公告徵收之效力」，自難為不同之認定。
２、系爭土地之地上改良物係因居民抗爭導致分次公告徵收。
台北市政府地政處77年3月1日以北市地4字第09562號公告之公告事項欄，及通知函之說明欄二，均明示「本案土地改良物部分，另由該處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理」，顯見關於土地改良物部分，尚未勘估完成，原告雖主張渠等並未抗爭云云，惟查：
Ⅰ、居民陳炳良等向台北市議會請願，由議員張忠民及周陳阿春於77年10月13日召集市政府各相關單位協議，結論要求市府再行研究、義芳居芳蘭大厝暫緩公告徵收。
Ⅱ、吳梅開等向台北市議員蔣乃辛、張忠民陳情，由蔣、張兩議員召集市府相關單位，於79年7月13日召開協議會，結論請台北市政府就有關地上物拆遷勘估等相關作業暫緩執行2個月。
Ⅲ、陳玉麟等22人向台北市議會議員張忠民、謝明達、李金璋、康水木等陳情，於80年6月22日開會，協調結論列入公民或團體陳情意見理表檢討，請都委會重視民意，通盤研究本案（請重新檢討予以撤銷台大用地）之可行性。
Ⅳ、吳梅開於85年11月l日向台北市長陳情，請求收回徵收土地。
Ⅴ、85年11月27日，陳阿寬、陳阿亮向台北市政府陳情，要求撤銷台大用地徵收。
Ⅵ、86年12月9日及同年月10日，台北市政府地政處吳盈奮主持土地上改良物會勘，經居民請來台北市議會蔣乃辛議員到場要求暫緩，「現場有人舉白布條抗爭，並有婦人向會勘人員丟擲雞蛋之情形，阻撓勘估之進行，且人群聚集，致無法勘估」。
Ⅶ、未○○、丙○○等向台北市議會陳情，於87年4月27日由周柏雅議員召集市政府相關罩住協議，結論：「在相關結論未處理前，請地政處暫緩執行北市地四字第0000000000 之勘查作業」。
Ⅷ、87年4月9日台北市政府地政處吳盈奮主持改良物會勘，「因土地使用人強烈主張本案土地都市計畫係違法變更為臺大用地，並表示不同意由臺大徵收，阻撓勘估之進行，本次會勘仍無法執行勘估作業。」有會勘紀錄結論可證。
Ⅸ、87年12月9日，台北市地政處北市地四字第8723365100號公告徵收，其後88年1月27日仍由陳順等向市議會陳情，88年10月11日陳情立法委員卓榮泰召集協議會，89年11 月2日陳情由台北市議會厲耿桂芳議員現場會勘協議，厲議員再於89年11月27日召集市政府各相關單位協調。
Ｘ、居民提出訴願、行政訴願等多次，延宕徵收程序。
ＸＩ、即使至89年11月30日拆除、90年8月16日拆除、91年8月7日拆除均遭抗爭，迨92年11月28日始在大批警力維護下完成拆除地上建物之作業。
以上情節，有各該公函、陳情書、會議紀錄、相片8幀等可資佐證，足証系爭土地居民柔性、暴力抗爭，致地上改良物無法依正常勘估方式，與系爭土地同時公告徵收。
３、嗣經需用地人台灣大學不斷協同台北市政府相關單位至現場疏導溝通及複測作業、以86年11月10日校總字第19536 號函請台北市政府府工務局重行計算違章拆遷補償費及擴大召開說明會，均因無法獲致全部拆遷戶同意，該校遂以87年8月21日（87）校總字第13128號函敘明對前開徵收土地確有迫切使用需要，要求台北市政府地政處繼續協助完成徵收補償拆遷作業，嗣因台灣大學無法排除用地範圍內阻撓會勘情事，且為避免再次辦理土地改良物會勘仍遭阻撓抗爭，延宕土地改良物之勘估、補償，台北市政府爰依該台灣大學要求，以「航測圖計算建物面積」並繕造補償清冊，由被告參加人地政處以87年12月9日北市地四字第8723365 100號、88年7月29日北市地四字第8822177700號及臺北市政府以89年9月21日府地四字第8908391100號辦理公告徵收土地改良物等情，亦有前揭公函可憑，可知系爭土地地上改良物分次公告確係因居民柔性、暴力抗爭，致無法勘估，而不得不分次公告，致無法依核准計畫使用。
４、原告雖主張既可強制拆除地上改良物，何以不強制勘估、一次公告徵收云云，惟查政府機關為顧及民意，不願自開始時即使用強制力勘估，直至協調途逕已窮時，才使用「航測圖計算建物面積」，並強制拆遷，係行使公權力之正確手段，亦為台北市政府及台灣大學之裁量權範圍，不能因當初「可使用強制力勘估而未使用」，即謂並無「無法勘估」之情事存在，原告主張尚不足採。
５、至台北市第9號公園預定地變更為台灣大學用地是否合法，核屬都市計畫規劃之另一事項，與是否准予收回被徵收土地之認定無涉。
三、綜上所述，系爭土地之徵收使用計畫，因部分土地所有權人及使用人抗爭手段之高度，已足使需地機關無法依照核准計畫期限使用，導致全體被徵收土地所有權人之收回權消滅，系爭土地無法依核准計畫期限使用，係因居民抗爭之「可歸責於原告」事由所致，依申請時土地法第219條第3項規定，原告即不得請求收回被徵收土地，被告因而否准其請求，並無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告之訴為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 13 日
第八庭審判長法 官 葉百修
法 官 蕭忠仁法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 1 月 13 日
書記官 簡信滇