臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03584號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○共 同訴訟代理人 徐滄明律師被 告 台北市政府捷運工程局代 表 人 常岐德（局長）住同上訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師上列當事人間因土地徵收事件，原告不服台北市政府中華民國93年8 月30日府訴字第09321290800 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：查被告承辦規劃設計及施工之台北都會區大眾捷運系統新莊線及蘆洲支線工程（下稱新莊線工程），經行政院以民國（下同）83年9 月17日臺83交字第35558 號函核定在案，台北市政府並以92年5 月21日府捷權字第09214443100 號公告上開新莊線工程穿越公、私有土地之地下使用空間範圍。嗣原告丙○○於92年6 月26日向被告提出異議書，反對捷運新莊線工程軌道穿越台北市○○區○○○路187 、191 號房屋基地下方，經被告以92年7 月2 日北市捷權字第09231606700號函復說明在案。惟原告丙○○再於92年7 月25日向被告提出補充異議書，經被告以92年8 月5 日北市捷1 字第09231858000 號函復。原告等不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)請判決命被告應擬具徵收計畫書圖等文件，送由內政部申請徵收原告所有坐落於台北市○○段○ ○段433-1 、435-1 地號等2 筆土地（下稱系爭土地）。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)查大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第7條規定，應通知土地所有人或管理人及他項權利人進行協議．．．未參與協議、協議不成立．．．即視為不成立。同法第8 條規定，依前條協議不成立者，需地機構應報請主管機關徵收地上權。．．．未依都市計畫程序辦理者，由都市計畫主管機關會同有關機關現地勘查有無妨礙都市計畫，並將會勘紀錄連同徵收計畫書一併報核。同法第17條規定，依本法第20條第3 項規定，土地所有人因無法附建防空避難設備所受之損害，需地機構應依下列公式予以補償．．．。故被告應依都市計劃法第49條、第50條之1 及土地稅法第39條、第39條之1等規定，以一次徵收為要件，是為適法適當。
(二)被告92年8 月5 日北市捷1 字第09231858000 號函為行政處分：
原告丙○○對被告公告新莊線工程於92年6 月25日提出異議，並於92年7月25日提出補充異議書，而原告於補充異議書中，已明確表示「請求台北市政府捷運局對穿越私人土地部分，以優惠條件徵收。」經被告以92年8 月5 日北捷1 字第09231858000 號加以函覆說明，函中提及「由於．．．，依現有法令之規定徵收該區段土地確有困難之處．．．」，係對原告依法提出之徵收請求予以否准之表示，實質上對外已發生准駁之法律效果而為行政處分，與單純之事實說明究有不同。
(三)原告就所有之土地所有權權限的範圍應及於地面下方，包含地面下21.3公尺以下之處：
１、土地所有人使用土地的範圍，依照學界通說的看法，應及於該土地之上下。
２、所有權為「完全物權」，所有權人對其標的物可以永久全面支配；相對於此，定限物權則是針對標的物特定範圍為支配。因之所有權乃個別權利之總和，亦即，所有權的權能應涵蓋定限物權所得享有的權能。定限物權中之「地上權」的範圍，依照學界的看法，應及於土地上下，物權篇修正草案有鑑於此亦做出相關調整。所有權的權能既能涵蓋地上權的權能，土地所有權人的權能自應及於土地上下。
３、按民法第765 條規定：「所有人於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉」。其意旨係所有人得於法令限制範圍內，依其自由意思對於標的物為全面之支配，國家並應給與最高度的尊重與保障。土地所有人依其所有權的權能得使用土地的範圍及於土地上下，又現行法令並無對原告等之土地做出「限制使用地面下土地」的指示，原告等自得就地面下土地為使用，並且使用範圍包含地面下21.3公尺以下之處。
(四)原告有請求被告徵收系爭土地之公法上請求權：
１、按大眾捷運法第19條第3 項規定：「前2 項土地及其土地改良物因大眾捷運系統之穿越，致不能為相當之使用時，土地及其土地改良物所有人得自施工之日起至完工後1 年內，請求徵收土地及其土地改良物，主管機關不得拒絕。」土地徵收條例第57條第2 項規定：「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後
1 年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」
２、本件被告所規劃之新莊線工程穿越原告等之私有土地，導致原告等所有之民權西路187 、191 號房屋基地下方於新申請建造時，需地機關會無端給與限制使用開挖地下室，致不能設防空避難空間，上開限制已達到原告等不能為相當之使用，且被告並於日前開始著手施工，故原告等依照上開規定請求被告辦理徵收系爭土地，被告並不得拒絕。被告未以理由詳加說明，即逕為否准原告等徵收土地的請求，其違誤之處昭然若揭，故系爭處分違法。
３、被告所言僅為抽象之計算，21.53 公尺亦只是地面與捷運工程之間距，並非實際上可以使用的距離，蓋為符合安全性的考量，地下建築的底線與捷運工程的上緣，勢必將預留一大段的距離，甚至無法建築，並非如被告所言21.53 公尺皆可使用。實則捷運工程穿越系爭土地，已妨礙原告等所有權之行使，致使原告等無法對所有之土地為充分之使用。
(五)原告甲○○、乙○○、丁○○等3 人為行政處分的相對人，因該處分導致權益受損，自得有提起行政訴訟的訴訟權能：原告丙○○於92年6 月25日以異議書表示對被告的公告加以反對，異議書中具狀人為「代表丙○○」，其代表2 字，實乃指代表因捷運路線經過而受損之居民（其餘原告甲○○、乙○○、丁○○等）提起異議，此由異議書內文中提到「『我們居民』堅決反對」亦可查知。嗣後，原告丙○○於92年
7 月25日以補充異議書函被告，補充異議書中具狀人雖只寫丙○○而未如原異議書註記代表丙○○，惟「補充異議書」於性質上既為原「異議書」內容的補充陳述，足見丙○○此時的陳述實質上亦是居於代表因捷運路線經過而受損之居民（其餘原告甲○○、乙○○、丁○○等）的立場而提起，「代表」2 字乃是因筆誤而漏寫並非重點。此補充異議書可認為是因捷運路線經過而受損之居民所共同提起，而由原告丙○○代表執筆。被告對此補充異議書以北市捷1 字第09231858000 號函予以否准，形式上雖是對原告丙○○為之，實質上則是對包含其餘原告等受損的居民為否准異議的表示。
(六)按「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第13條、第14條定有明文。
故被告於辦理土地徵收程序時，需先擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，並副知台北市政府。
(七)按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文，且提起此類型之訴訟不以先經訴願程序為必要。原告等向被告所請求者為「擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，並副知台北市政府」而非請求其作成一行政處分，原告此部分主張之訴訟類型實為「給付訴訟」而非「課予義務訴訟」，從而，縱使原告等未經訴願先行程序，在程序上並無違誤之處。
(八)被告提及最高行政法院24年判字第18號判例，惟查，該判例要旨僅言「公用徵收國家為徵收權之主體」，並未提及僅有國家始可發動徵收程序，一般人民於法律賦予請求國家徵收土地的權利時亦可為之。故原告等依土地徵收條例第57條第
2 項規定所賦予之權利，請求被告辦理土地徵收程序，與前揭判例尚無抵觸之處。
(九)綜上所述，本件新莊線工程軌道穿越民權西路187 、191 號房屋基地下方事件，除造成原告等無法合理正當使用該土地外，其土地之價值亦因捷運工程之經過大幅下跌，此一鉅額損失並非被告所核給之穿越補償費所能彌補，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)被告92年8 月5 日北市捷1 字第09231858000 號函，非屬行政處分，訴願機關決定不予受理，於法無違：
１、按行政訴訟法第4 條第1 項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又按「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」行政法院（現改制為最高行政法院）50年度判字第46 號著有判例。是行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，此觀行政法院44年度判字第18號、62年度裁字第41號判例亦明。
２、大眾捷運法（77.7.1公布）第1 條規定：「大眾捷運系統劃報告書，應報請中央主管機關核轉行政院核定，內容應包括左列事項：．．．5 、路網及場站規劃」，故捷運系統路線之核定機關應為行政院，而非台北市政府，亦非被告。又大眾捷運法第4 條亦規定：大眾捷運系統主管機關在地方為路網所在之省（市）或縣（市政府），本件即為台北市政府，亦非被告。
３、查被告承辦規劃設計及施工之新莊線工程，經行政院以83年
9 月17日臺83交字第35558 號函核定在案，台北市政府並以92年5 月21日府捷權字第09214443100 號公告上開新莊線工程穿越公、私有土地之地下使用空間範圍。嗣原告丙○○於92年6 月26日向被告提出異議書，反對捷運新莊線工程軌道穿越台北市○○區○○○路187 、191 號房屋基地下方，經被告以92年7 月2 日北市捷權字第09231606700 號函復說明在案。惟原告丙○○再於92年7 月25日向被告提出補充異議書，經被告以92年8 月5 日北市捷1 字第09231858000 號函復：「主旨：有關台端為本局公告新莊線蘆州線民權西路段地下穿越之意見，復如說明，請查照。說明：1 、覆台端92年7 月25日補充補異議書。2 、台○○○區○○路網自民國66年起即展開規劃，歷經數個階段之研究而有不同之建議方案，惟其多係著重於整體路網整合架構之研究，所完成者亦僅屬路網之構想示意圖，行政院於75年核定較無爭議之初期建議路網，本局成立後始正式展開細部設計及興建工程，而後續路網之新莊、蘆洲、松山及信義等路線則由本局接續進行規劃作業，因此並無台端所述及『75年以前就規劃穿越之原案』，本局絕無閃避台端對於捷運規劃資訊瞭解之權益。
3 、臺北大橋與捷運新莊線在臺北縣、市○○○○道上分別提供不同之重要運輸功能，兩者均為臺北都會區之重大交通工程設計，捷運新莊線於進行規劃作業時，針對臺北大橋新建工程之相關影響已審慎評估，基於兩項工程並不適宜採用共構方式興建，且以捷運地下穿越路段仍能維持原有之土地利用，因此在定線上避開與該橋橋墩基礎之衝突，此係基於工程可行性與合理性之整體考量，而捷運新莊蘆洲線『轉乘車站』設施之功能係於初期路網研究階段，基於整體路網擴充性之考量，保留後續路網銜接之彈性，在路線規劃之初即先行設置。4 、由於捷運新莊線之地下穿越段，因係採用潛盾機隧道施工，施工期間及未來完工營運後均未於該路段設置捷運相關之地面設施，亦不影響現有之地面建築，依現有法令之規定徵收該區段土地確有困難之處，因此依據『大眾捷運系統工程使用土地上空及地下處理及審核辦法』，對於受穿越土地以採用註記及補償之方式辦理，可謂對土地所有權人權益影響最低之方式。5 、臺端92年6 月26日異議書，本局已於92年7 月2 日以北市捷權字第09231606700 號函函復諒達。」等語。
４、經查，被告92年8 月5 日北市捷1 字第09231858000 號函，僅係針對原告丙○○之異議，就捷運系統新莊線工程相關捷運路網及捷運工程技術層面等為說明，以及就捷運採取地下穿越方式之合理性必要性及依現有法令徵收有困難之處將依法採用註記補償方式辦理，加以函覆說明，核此函覆非對原告丙○○之異議有所准駁，事實上依大眾捷運法之規定，被告亦無准駁之權限，亦證該函確實僅為單純之事實敘述及理由說明，故系爭非屬行政處分。
５、退萬步言，關於大眾捷運系統之規劃，大眾捷運法第10條至第12條定有明文，係經考慮相關因素，並製作規劃報告書由中央主管機關報請或核轉行政院核定，其判斷之決策過程，至為縝密，就其路線之核定，業經被告說明綦詳，參照司法院釋字第553 號解釋理由書，對大眾捷運系統路線合法性之審查，應僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事時，方得予以撤銷或變更之。查本件要無判斷恣意或濫用或其他違法情形，應無撤銷之理由。最高行政法院94年判字第777 號判決可供參酌。
６、系爭函覆既非行政處分，原告等對之提起訴願，於法未合，訴願決定以程序不合而予以不受理，並無不合，更無何違誤，其繼之提出本件訴訟，請求撤銷，實無理由，應予駁回。
(二)原告請求報請徵收系爭土地部分，原告丙○○非適格之原告，被告亦非適格之被告，本件應以訴不合法，予以駁回；退萬步言，即使認本件兩造之當事人適格及其他訴訟要件並無欠缺，原告等依法亦無請求徵收系爭土地之權利：
１、依系爭土地之土地登記謄本，原告丙○○非系爭土地之所有權人，其起訴請求徵收系爭土地，當事人顯非適格。
２、至於原告甲○○、乙○○及丁○○等3 人，固為系爭土地之所有權人，但起訴前從未申請徵收系爭土地，且依大眾捷運法第4 條、第19條及第13條第2 項之規定，被告僅為主管機關指定之工程機構，負責設計、施工及辦理捷運系統工程穿越使用土地相關事項之執行，而非大眾捷運法所定之地方主管機關，亦無報請內政部核准徵收之權限，況且核准徵收土地與否之權責機關亦應為內政部，從而原告逕以非主管機關之被告為被告，顯非適格，應以訴不合法，駁回其訴。
３、原告甲○○、乙○○及丁○○等3 人未經申請及訴願程序，不得提起課予義務訴訟：
⑴、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第1 項定有明文。
⑵、原告請求被告為特定內容之行政處分之訴訟，應屬課予義務
訴訟，惟提起課予義務訴訟，以人民依法申請，並經訴願程序為要件，然原告甲○○、乙○○及丁○○等3 人未提出申請，更未經訴願程序，是以原告甲○○、乙○○及丁○○等
3 人遽而提起課予義務之訴，乃係欠缺特別實體判決要件，應予以駁回。
４、縱認上述之訴訟類型為給付訴訟，原告應不享有得請求一般徵收系爭土地之公法上請求權，亦不符合大眾捷運法第19條及土地徵收條例第57條請求特別徵收之要件，原告請求判命被告應報請徵收系爭土地，為無理由，應予以駁回：
⑴、按最高行政法院24年判字第8 號判例意旨，土地徵收原則上
只能基於有利公共事業之公共需要而由國家依法令所定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收主體、發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外尚無請求國家徵收其土地之公法上請求權，故原告等並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。查原告甲○○、乙○○及丁○○等3人 所有之系爭土地，係屬捷運新莊線潛盾工法施工之路段，因施工期間及未來完工營運後均未於該路段設置捷運相關之地面設施，無設定地上權之必要，亦無徵收土地所有權之必要，依「大眾捷運系統工程使用土地上空或地上處理及審核辦法」第9 條及台北市政府頒訂「台北都會區大眾捷運系統工程穿越土地設定地上權或註記土地登記簿處理原則」規定，於土地登記簿標示部註明「捷運系統工程穿越地」，並業於93年8 月25日及同年10月28、29日間通知原告領取地下穿越補償費在案，依法辦理，並無違誤。
⑵、大眾捷運法第19條固規定「前2 項土地因大眾捷運系統之穿
越，致不能為相當之使用時，土地及其土地改良物所有人得自施工之日起至完工後1 年內，請求徵收土地及其土地改良物，主管機關不得拒絕。」土地徵收條例第57條亦規定「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後1 年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」但申請徵收土地所有權之要件於「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法」第20條中亦有明文規定，即需因本件大眾捷運系統之穿越，致不能為相當之使用時，始得自施工之日起至完工後1 年內請求徵收土地。準此，不但是否因捷運系統穿越致不能為相當之使用，應經土地所有權人提出申請及主管機關等勘查認定，且提出申請的時間亦限於法定期間內，即施工之日起至完工後1 年，始得為之。惟查，系爭土地區段潛盾發進時程為94年4 月份，縱依原告主張於92年6 月25日及92年7 月25日提出異議時已經有請求被告徵收，及丙○○92年
6 月25日提出異議時，是以全體土地所有人的代表身分提出云云。然而，是時顯然還在施工之日之前，並不符合申請徵收土地應於施工之日起至完工後1 年內之法定期間要件，從而原告請求判命捷運局應報請徵收系爭土地，實無理由。
⑶、原告就系爭土地因捷運系統穿越致不能為相當之使用，顯欠
缺舉證證明，實則系爭土地於捷運系統穿越前後，仍繼續為現有建物之坐落基地，應無因捷運系統穿越致不能為相當之使用之情形，是本件與依法得申請特別徵收之要件，亦有未合。
５、原告主張本案未來新申請建照時，將不能設防空避難空間，已達到不能為相當之使用云云，並就提出之「若沒有捷運的話，系爭土地建築時可以蓋多深？若有捷運穿越的話，可蓋多深？」問題，表示意見如后：
⑴、民法第773 條規定：「土地所有權，除法令有限制外，於其
行使有利益之範圍內，及於土地之上下。如他人之干涉，無礙其所有權之行使者，不得排除之。」從而，就土地所有權上下高度之限制，應以行使所有權有利益為範圍，今查系爭捷運工程於系爭土地地下21.53 公尺穿越通過，是否仍屬原告土地所有權有利益之範圍，即非無疑。蓋以每層樓3 公尺計算，21.53 公尺大約在地下7 層，一般建築開挖至地下21.53 公尺，確屬極少見，況且縱認地下穿越系爭土地，對原告之所有權利益有所損害，主管機關亦依法給予穿越補償費，應已符合大眾捷運法第19條規定相當補償之意旨。
⑵、防空避難空間之設置是否受影響，應依實際建築計畫而定，
原告既已表明目前尚無建築計畫，只是認為未來的建築可能會造成侵害云云，應與土地徵收條例第57條規定之「土地因事業之興辦，致不能為相當之使用」始得請求徵收之要件不合。
⑶、建築時執意深開挖，不符合建造投資效益，據此主張權益受損，亦不合理：
①、查建築相關法規並未規定建物之地下開挖深度，惟建築構造
需依「建築技術規則建築構造編」相關規定，進行地下探勘調查，包含地質及地下水位等，以為符合安全考量（包含鄰房安全）之結構設計。
②、如以建造投資效益來考量，於建築成本及投資報酬率之權衡
比較下，開挖至地下6 樓之案例已非常少（以101 大樓為例，其地下室亦僅5 樓），況系爭土地如獨立改建，因基地面積較小，往地下深開挖之成本應不合其投資效益。申言之，由於地下層之建造費用將近地上層之2 倍，反之，地上層之價值則高於地下層，如本案改建時執意深開挖，其地下室之樓地板面積，除依建築技術規則建築設計施工編第9 章容積管制規定，相關機電設備空間等不計入容積外，其餘皆須計入容積，則將損失地上層之容積，顯不符合投資效益。參考中華民國產物保險同業公會台灣地區住宅類建築造價表，以可蓋之樓層數為9 層為例，一般最多只會蓋至地下2 層（及地上7 層），如地下層再增加，不但基礎費用以級數增加，且勢必減少地上層可蓋之樓層數，不但不符合一般工程慣例，也不符合建造投資效益。
③、系爭土地因有捷運穿越，依大眾捷運系統兩側禁建限建辦法
規定，潛盾隧道自捷運隧道環片外緣起算，1 公尺以內環繞之區域為禁建區，且為避免上方之建物開挖而造成隧道上浮，隨地質條件、施工方法等因素，一般隧道上方需保持8 到10公尺之覆土，以確保捷運潛盾隧道之安全。系爭土地若獨立改建時，雖因捷運隧道於其地表下21.53 公尺部份穿越，應仍可合理設置地下室。
④、建物於捷運隧道完成後改建實例：
中和線台北縣區，穿越深度約20公尺，於捷運隧道完成後改建為地上12層地下2 層之大樓，基礎開挖11.2公尺，連續壁底部距離隧道頂端3 公尺，順利完工2 年多，可供參考。
⑤、依台北市政府「劃定捷運系統新莊線（北市段）地下穿越街
廓都市更新地區案計畫書」，本案建物與所在之街廓已因捷運系統穿越而劃設為都市更新區，本案建物勢必與鄰近建物合建，俾能以更新獎勵辦法獲得最大之容積獎勵，則受捷運地下穿越之影響將更行降低。
(三)綜上所述，原告提起撤銷訴訟，於法不合，應予駁回，原告既不符合大眾捷運法第19條及土地徵收條例第57條請求徵收之要件；亦不享有得請求一般徵收系爭土地之公法上請求權，原告請求判命被告應報請徵收系爭土地，實為無理由，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
甲、程序方面：
一、原告訴之聲明原以台北市政府為被告，請求台北市政府「對於捷運穿越台北市○○區○○○路187、191號房屋基地部分應辦理徵收並依89年度公告現值百分之140給予補償」，嗣撤回此部訴訟（見本院94年11月25日準備程序筆錄），經被告台北市政府同意，其撤回自為適法。
二、台北市政府為捷運新莊線工程之主管機關，被告92年8 月5日北市捷一字第09231858000 號函並非行政處分，原告訴之聲明第一項請求判令撤銷前揭公函，為不合法：
(一)按行政訴訟法第4條第1項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，改制前行政法院62年度裁字第41號著有判例。倘原告對於不得提起訴願之非行政處分，經訴願機關為不受理之決定後，復提起行政訴訟，乃不備起訴之要件，顯非合法，應予駁回。
(二)台北市政府為捷運新莊線工程之主管機關：按「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，大眾捷運法第4 條定有明文，本件新莊線工程之主管機關，係台北市政府，被告捷運局僅為執行機關，就捷運路線之爭議，並無准駁之權，而被告92年8 月5 日北市捷一字第09231858000 號函，僅係針對原告丙○○之異議，就捷運系統新莊線工程相關捷運路網及捷運工程技術層面等為說明，以及就捷運採取地下穿越方式之合理性必要性及依現有法令徵收有困難之處將依法採用註記補償方式辦理，加以函覆說明，該函覆僅為事實說明及觀念通知，而非對原告丙○○之主張有所准駁，尚不對外發生具體的法律上效果，難謂其屬於行政處分，原告主張該函係屬行政處分云云，不足採信，訴願機關為不受理之決定，並無不合，原告復對之提起本件撤銷訴訟，顯非合法，應予駁回。
三、原告訴之聲明第二項訴請被告擬具徵收計畫送由內政部申請徵收系爭土地，係「一般給付訴訟」，勿庸經過訴願先行程序，其起訴自為合法：
按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」，行政訴訟法第8條第1項定有明文，且提起此類型之訴訟不以先經訴願程序為必要。本件原告等向被告所請求者為「擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，並副知台北市政府」，並非請求被告其作成一行政處分，原告此部分主張之訴訟類型實為「給付訴訟」而非「課予義務訴訟」，從而，原告等此部分請求雖未經訴願先行程序，其起訴仍為合法，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、本件應適用之法條：
一、大眾捷運法（77.7.1公布）第1條規定：「大眾捷運系統劃報告書，應報請中央主管機關核轉行政院核定，內容應包括左列事項：．．．5、路網及場站規劃」。
二、大眾捷運法第4條規定：「 (第1項)大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
三、大眾捷運法第10條規定：「大眾捷運系統之規劃，由主管機關或民間辦理。(第2項)辦理大眾捷運系統規劃時，主管機關或民間應召開公聽會，公開徵求意見。
四、大眾捷運法第11條規定：「大眾捷運系統之規劃，應考慮左列因素：一 地理條件。二 人口分布。三 生態環境。四
土地之利用計畫及其發展。五 社會及經濟活動。六 都市運輸發展趨勢。七 運輸系統之整合發展。八 其他有關事項。」。
五、大眾捷運法第12條：「大眾捷運系統規劃報告書，應由中央主管機關報請或核轉行政院核定，內容應包含左列事項：一規劃目的及規劃目標年。二 運量分析及預測。三 工程標準及技術可行性。四 經濟效益及財務評估。五 路網及場、站規劃。六 興建優先次序。七 財務計畫。八 環境影響說明書或環境影響評估報告書。九 土地取得方式及可行性評估。一○ 依第十條第二項規定召開公聽會之經過及徵求意見之處理結果。一一 其他有關事項。
六、大眾捷運法第13條規定：「 (第2項)中央或地方主管機關為建設大眾捷運系統，得設立工程建設機構，依前條核定之大眾捷運系統路網計畫負責設計、施工。
七、土地徵收條例第57條規定「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」
貳、兩造攻擊防禦要旨：
一、原告主張：甲○○、乙○○、丁○○等3 人亦為被告92年8月5日 北市捷一字第09231858000 號函之相對人，原告等可得訴請撤銷該行政處分，又原告等就系爭土地所有權行使範圍及於地面下方21.3公尺以下之處，本件新莊線工程穿越原告等之私有土地，已使原告等不能就土地為相當之使用，依大眾捷運法第19條第3 項、土地徵收條例第57條第2 項規定，原告有請求被告徵收系爭土地之公法上權利等語。
二、被告則以：伊92年8 月5 日北市捷一字第09231858000 號函縱為行政處分，原告甲○○、乙○○及丁○○3 人並非處分之相對人，且大眾捷運系統之規劃係專業判斷，主管機關既無恣意濫用及其他違法情事，其判斷應予尊重。又原告丙○○非系爭土地之所有權人，其起訴請求徵收系爭土地，當事人顯非適格。原告甲○○、乙○○及丁○○3 人，被告並非需用土地人，僅為主管機關台北市政府指定之工程機構，被告並無擬具徵收計畫送由內政部申請徵收之權限，系爭土地尚未達「致不能為相當之使用」之程度，不符合報請徵收之要件等語置辯。
參、兩造不爭之事實：
一、行政院於83年9 月17日核定台北市捷運的規劃設計、施工新莊蘆洲捷運系統，由臺北市政府在92年5 月21日公告。
二、原告丙○○（代表）於92年6 月26日在公告期間內向台北市政府捷運局提出異議，反對捷運系統穿越系爭土地。原告丙○○一人於92年7 月25日再向臺北市政府捷運局提補充異議書，要求捷運局穿過地下時，應選擇損害最少的處所，並應辦理徵收。
三、捷運規劃系統穿過系爭土地地下21.53公尺。
四、原告丙○○為系爭土地上房屋共有人，並非所有權人，系爭土地435-1 地號為丁○○單獨所有，433-1 為甲○○、乙○○共有。
五、系爭土地原告目前沒有無建築計畫。
肆、兩造爭點：
一、被告是否捷運新莊工程線主管機關？被告92年8 月5 日北市捷一字第09231858000 號函是否為行政處分？
二、被告92年8 月5 日北市捷一字第09231858000 號函縱為行政處分：
(一)原告甲○○、乙○○及丁○○3 人是否為處分之相對人？
(二)新莊線工程路線規劃有無撤銷之必要？
三、被告是否為新莊工程線之需用地人？
四、縱可認被告係新莊工程線之需用地人：
(一)原告丙○○僅係系爭土地上房屋之共有人，是否可得依土地徵收條例第57條請求徵收系爭土地？
(二)原告是否於「施工之日起至完工後一年內」，請求需用土地人徵收土地所有權？
(三)系爭土地是否已達「致不能為相當之使用」之程度？
(四)原告甲○○、乙○○及丁○○3人有無請求徵收之權？
伍、本院之判斷：
甲、撤銷訴訟部分：
一、台北市政府為捷運主管機關，被告92年8 月5 日北市捷一字第09231858000 號函並非行政處分，原告訴請撤銷該函，為不合法，已如前述。
二、縱認被告92年8月5日北市捷一字第09231858000號函係屬行政處分：
(一)原告甲○○、乙○○及丁○○3人並非為處分之相對人：丙○○於92年6月26日向被告提出異議書，反對捷運新莊線工程軌道穿越台北市○○區○○○路187、191號房屋基地下方，署名為「代表丙○○」，究係代表何人？有無包括原告等人在內？原告未能舉証以明，則原告甲○○、乙○○及丁○○3 人既非異議人，亦未委託丙○○異議，至為明顯；嗣丙○○再於92年7 月25日向被告提出補充異議書，其署名人僅為「丙○○」，被告乃以92年8 月5 日北市捷一字第09231858000 號函針對「丙○○92年7 月25日補充異議書」提出說明，縱可認前揭函文係屬行政處分，原告甲○○、乙○○及丁○○3 人亦顯非該處分之相對人，自不得對該函提起撤銷之訴。
(二)新莊線工程路線規劃顯無撤銷之必要：
１、大眾捷運系統之規劃，係經考慮相關因素，依大眾捷運法第10條至第12條規定，製作規劃報告書由中央主管機關報請或核轉行政院核定，其判斷之決策過程，至為縝密，且因臺北大橋與捷運新莊線兩項工程並不適宜採用共構方式興建，基於工程可行性與合理性之整體考量，因此捷運地下穿越路線規劃，需避開與台北大橋橋墩基礎之衝突，而不得不穿越系爭土地之下，該規劃係基於專業判斷，參照司法院釋字第553 號解釋理由書，本院對大眾捷運系統路線合法性之審查，應僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事時，方得予以撤銷或變更之。
２、本件原告雖主張新莊線工程不須穿越系爭土地云云，但未提出相關「鑑定報告」以實其說，且查無証據可証明新莊線工程路線規劃有何恣意濫用及其他違法情事，該捷運專業規劃，本院即應予以尊重。更何況，新莊線工程路線規劃係報請行政院核定，被告並無核定之權，原告要求捷運不得穿越系爭土地下方，因而訴請撤銷被告92年8 月5 日北市捷一字第09231858000 號函，並無必要。
乙、給付訴訟部分：
一、被告並非捷運新莊工程線之需用土地人，原告不得請求被告送請徵收系爭土地：
依大眾捷運法第4條、第19條及第13條第2項之規定，被告僅為主管機關（台北市政府）指定之工程機構，負責設計、施工及辦理捷運系統工程穿越使用土地相關事項之執行，被告既非大眾捷運法所定之地方主管機關，亦非需用土地人，而土地徵收條例第57條係規定「土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求『需用土地人』徵收土地所有權」，被告既非需用土地人，自無報請內政部核准徵收系爭土地之權限。且原告主張其訴之聲明第二項係屬一般給付之訴，非屬課予義務之訴，本院自無闡明變更被告為台北市政府之必要。
二、縱可認被告係捷運新莊工程線之需用土地人：
(一)原告丙○○僅係系爭土地上房屋之共有人，不可依土地徵收條例第57條請求徵收系爭土地：
本件依原告主張係依照土地徵收條例第57條規定請求徵收，而非依大眾捷運法第19條規定請求徵收（見本院95年3月3日準備程筆錄），而土地徵收條例第57條係規定「『土地所有權人』得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權」，其請求權人限於「土地所有權人」。本件原告丙○○僅係系爭土地上房屋之共有人，並非系爭土地所有權人，自不可依土地徵收條例第57條請求徵收系爭土地。
(二)原告已於「施工之日起至完工後一年內」，請求需用土地人徵收土地所有權。
按土地徵收條例第57條係規定「自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權」，本件原告甲○○、乙○○及丁○○3 人於新莊工程線94年4 月開工前依該條例請求徵收，固有未合，然本院審判時，新莊工程線已經開工，且尚未完工，原告甲○○、乙○○及丁○○3 人於審判中請求被告依土地徵收條例第57條申請徵收，已合於該條「自施工之日起至完工後一年內請求」之要件，其請求自為適法。
(三)系爭土地尚未達「致不能為相當之使用」之程度。
１、民法第773條規定：「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下。如他人之干涉，無礙其所有權之行使者，不得排除之。」，從而，就土地所有權上下高度之限制，應以行使所有權「有利益」為範圍。至系爭土地是否因捷運穿過地底21.53 公尺「致不能為相當之使用」，而有徵收之必要？應視土地使用之客觀狀態，依比例原則而為認定。
２、查系爭捷運工程於系爭土地地下21.53公尺穿越通過，以每層樓3公尺計算，21.53公尺大約在地下7層，一般建築開挖至地下21.53公尺，已極少見，而防空避難空間之設置是否受影響，應依實際建築計畫而定，原告既已表明目前尚無建築計畫，尚難謂對其未來的建築必然造成侵害。
何況，若其提出具體建築計畫証明確實造成侵害時，台北市政府亦可依其侵害程度，再為補償，於無具體侵害發生之前，實難謂有何「致不能為相當使用」之可言。
３、查「建築相關法規並未規定建物之地下開挖深度，惟建築構造需依『建築技術規則建築構造編』相關規定，進行地下探勘調查，包含地質及地下水位等，以為符合安全考量（包含鄰房安全）之結構設計。如以建造投資效益來考量，於建築成本及投資報酬率之權衡比較下，開挖至地下6樓之案例已非常少（以台北市101 大樓為例，其地下室亦僅5 樓），況系爭土地如獨立改建，因基地面積較小，地下層之建造費用將近地上層之2 倍，但地上層之價值反而高於地下層，往地下深開挖之成本並不合於投資效益。如本案改建時執意深開挖，其地下室之樓地板面積，除依建築技術規則建築設計施工編第9 章容積管制規定，相關機電設備空間等不計入容積外，其餘皆須計入容積，則將損失地上層之容積。參考中華民國產物保險同業公會台灣地區住宅類建築造價表，以可蓋之樓層數為9 層為例，一般最多只會蓋至地下2 層（及地上7 層），如地下層再增加，不但基礎費用以級數增加，且勢必減少地上層可蓋之樓層數，不但不符合一般工程慣例，且顯不符合投資效益。
系爭土地因有捷運穿越，依大眾捷運系統兩側禁建限建辦法規定，潛盾隧道自捷運隧道環片外緣起算，1 公尺以內環繞之區域為禁建區，為避免上方之建物開挖而造成隧道上浮，隨地質條件、施工方法等因素，一般隧道上方需保持8 到10公尺之覆土，以確保捷運潛盾隧道之安全。系爭土地若『獨立改建』，雖因捷運隧道於其地表下21.5 3公尺部份穿越，但仍可合理設置地下室，何況依台北市政府『劃定捷運系統新莊線（北市段）地下穿越街廓都市更新地區案計畫書』，本案建物與所在之街廓已因捷運系統穿越而劃設為都市更新區，系爭土地未來之建物勢必與鄰近建物『合建』，俾能以更新獎勵辦法獲得最大之容積獎勵，其防空避難室可以移往無捷運經過之地下開挖，其則受捷運地下穿越之影響將更行降低」等情，業據被告述明在卷，被告為捷運新莊線工程主管機關，其所述與常情相符，堪信為真，原告所謂未來具體建築計畫將受損害，已達「致不能為相當使用」云云，尚無可採。
４、至原告主張因捷運經過地下，使土地、建物價值減損一節，縱使屬實，亦非土地「不能為相當之使用」，仍與請求徵收之要件不符，均難認系爭土地已達不能為相當使用之程度。
(四)從而，被告並非需用土地人，並無權限報請內政部核准徵收系爭土地，縱可認被告係需用土地人，原告丙○○並非土地所有權人，且系爭土地尚未達「不能為相當之使用」之程度，原告均不得依土地徵收條例第57條請求被告報請內政部徵收。
丙、綜上所述，原告提起撤銷訴訟，於法不合，縱使合法，亦無理由，訴願決定不受理，尚無違誤。又原告不符合土地徵收條例第57條請求徵收之要件，不得依給付訴訟請求被告報請徵收系爭土地，原告之訴均無理由，應予駁回。
陸、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 19 日
第八庭審判長法 官 葉百修
法 官 蕭忠仁法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 23 日
書記官 簡信滇