臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03646號原 告 甲○○訴訟代理人 紀亙彥律師 （兼送達代收人）被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因獎懲等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國93年8月31日公審決字第0277號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告係被告所屬之工務局建築管理課（下稱建管課）技佐，經被告以其於建管課任內承辦中國石油新建工程棄土案（下稱中油工程棄土案）及華棋土石方資源回收場案（下稱華棋土資場案）二案，涉嫌貪瀆，分經臺北及桃園地方法院檢察署（以下分別稱臺北或桃園地檢署）檢察官提起公訴，嚴重損害被告聲譽為由，依公務人員考績法（下稱考績法）第12條第3項第5款規定，以92年11月19日府人二字第0920266840號令核布1次記2大過免職，並依同法第18條之規定，在免職未確定前，先行停職。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以93年8月31日公審決字第0277號復審決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
撤銷原處分及復審決定。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告之行為是否符合考績法第12條第3 項第5款規定：「圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。．．．。」之要件？㈠原告主張之理由：
⒈按公務員人員考績法第12條第3 項第5 款之規定乃係圖謀
不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。而同法第12條第3 項第4 款規定「涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實之證據者」。本案被告及復審決定書既均稱係以原告承辦中油工程棄土案及華棋土資場案涉嫌貪瀆，其行政責任重大卻誤引考績法第12條第3 項第5 款規定而為處分，事實理由與適用法規上即生有齟齬，所為處分就程序上難稱有當。再者被告所憑證據乃檢察官之起訴書，而該二案固以原告係涉犯貪污治罪條例第5 條第1 項第3 款及第6 條第1 項第4 款之罪名起訴，然被告並非以原告有考績法第12條第3 項第4 款之情事而為行政處分，顯見被告亦不認原告有任何重大行政責任，既無重大行政責任，且原告於建管課僅係任職技佐，屬最基層公務人員，於簽辦案件時乃撰寫擬辦之人員，且於公文流程上，依分層負責之規定，其上尚有技士、專員、課長、局長等各階層之人員監管，於未有重大行政責任之情事下，又如何得嚴重損害原處分機關聲譽？顯見前開處分之理由乃至有矛盾，其行政處分乃屬違法至明。至而復審決定書中非僅越逾越被告之職權逕認原告有重大行政責任，而造成與被告所認相互矛盾，且既認原告有重大行政責任，則依法文意旨，被告所引用之考績法第13條第5款之理由顯非妥適，自應糾正並責令被告另為處分，乃竟予將原告之復審申請駁回，適用法則即有不當之處明甚。
⒉復按檢察官依偵查所得之證據，足認之被告有犯罪嫌疑者
，應提起公訴。又，被告未經審判證明有罪確定前，推定其為無罪。刑事訴訟法第251 條第1 項及同法第154 條第
1 項定有明文。本件原告雖遭檢察官提起公訴，然刑事程序至今均仍繫屬於第一審法院，期間已2 年，其中台北地方法院部分尚未進入審理程序，桃園地方法院進入審理程序後已有近8 月未再行審理，是原告所涉之二案依刑事訴訟法第154 條之規定，應受無罪之推定，乃被告未審先判，認定原告涉及貪瀆，又未提出任何確實證據證明，其處分即與法有違。是檢察官提起公訴乃僅認有「犯罪。是檢察官提起公訴乃僅認有「犯罪嫌犯」，尚必須經過審判證明有罪方有確定，被告僅提出報載內容用以證明有損被告聲譽之證據，並從未提出相關證據供原告辯認，甚且所提出之僅為民國91年4 月11日之自由時報及同年4 月9 日之聯合報報載，而該華棋土資場案經新聞刊登後，姑不論該內容已違反偵查不公開之法則而有刑事責任，檢察署亦再偵查1 年有餘直至民國92年8 月始提起公訴，且該等內容與檢察官之起訴書並無二致，是就證據之評價上仍應與起訴書作同等評價，亦即被告仍未有其他確切證據而與考績法之相關規定仍有不符之處至明。被告單憑台灣台北地方法院之判決及桃園地檢署檢察官所認「嫌疑」性推論即作為考績法之確實證據立論上顯有不足，且有違背無罪推定原則而予以未審先判，所為行政處分亦難謂有當。
⒊就中油工程棄土地案提出說明如下：
①查原告係於民國86年2 月始至被告所屬之建管課任職技
佐，至事件發生之民國87年2 月前，從未接觸有關棄土方之申請或核備案件。本件原告於首次收受台北市政府工務局函件時，因原告乃係最基層承辦人，根本不知被告於首長會議中有作成不接受外來土石方之決議，而於原簽要求台北市政府工務局自行核處，惟仍要求應依合法棄土場之相關規定申請核准；嗣該簽稿由上級技士修正成為未便同意並告知原告以會議決議，是嗣於第2次由所謂陸軍269 師來文時，原告即依前文意旨再次強調不同意外縣市廢棄土嚴禁進入本縣傾倒，予以駁回。是原告根本不可能故違被告既定政策予以同意，並進而偽造公文書，是自不可本於推測而認原告有任何圖謀不法利益或言行不檢之情事。
②次查本件涉案之87年4 月18日桃縣工建戊字第3885號函
，全案卷證均已不知去向，是該函文之內容是否原告之原簽稿內容甚至原告有無簽辦之事實已有不明，且於檢察官所調查之卷證中僅有一影印本之公文存在，雖自外觀觀察其格式外型，均與正式公文類似，然因本件中幾乎所有公文均係由案外人李連煒及台北市政府公務局技士汪陳忠偽造含前開遞至被告之各項公文，是其要偽造被告公文自非難事。且原告並無記憶有收受該第3 次之來文嗣經台北地方法院於調查中始發現送文至被告總收發之簽名亦係他人偽造，而被告亦無該文之發文記錄，是自不能以推測之方式論斷該公文確為原告之意旨或原告所製作，更不能推斷該公文即係原告所偽造。矧原告乃最基層公務員，僅負責來文之簽稿擬辦，至嗣之核定根本非原告之權責，而所簽辦稿件亦根本不會再回到原告之手中，原告更不會知道結果。而依被告之一般公文流程，如未奉上級之核示根本不可能進行繕打，更不會為校對及用印，且校對之校對章、局長之印文均非原告所掌握，是被告所稱原告有盜蓋局長劉永和及被告所屬之工務局校對之章乙節，全然與公文流程不合，而有誤解，原告並無偽造該文書之情明甚。
③退步言之，若原告果真有故意偽造公文書以圖利包商，
此等情節可謂重大，責自無需以所謂自行核處之連檢察官公訴意旨均認語意不清之用詞，大可用同意備查之方式為之，一方面符合法令規定用語，一方面亦免其他機關再次函查，如此可謂完善。再者如確如被告及復審決定書所稱之由原告以違背公文正常流程之情形為之，則原告又何以會於公文中留下「峰」之字樣，又何以會於發文上又留下「3885松」之字樣，是如原告確要偽造自不可能以如此拙劣且粗糙之方式為之，據此足證原告並無偽造公文書之情。再者，案外人李連煒等被告與原告均不認識，亦從未謀面，亦經台北地方法院調查屬實，此等情事原告究有何主觀之意圖為廠商或申請人圖謀不法利益？④再依廢棄土方申請核備或同意之相關規定，應係由廢土
方之建設公司或營造廠商，檢具棄土場或棄土需用地之地主同意書，經法院公證後向工務局申請准駁或備查。至需棄土方之土地地主或棄土場根本無向工務局申請准駁之當事人適格，本件係由陸軍步兵第269 師以須用棄土作為填充靶場之建材方式以為申請核示，並非涉案之佳煒公司為申請傾倒廢棄土，而該部隊並無且非合法棄土場，工務局根本無准駁之權責，且法令亦均無授權工務局得就所謂以棄土作為建材之事先審核之權限，是該部隊之函件內容所示既根本非工務局之權責，則不論准、駁均不違背本縣禁止外縣市廢棄土進入之既定政策，蓋縱准亦非即認佳煒公司可將棄土進入作為予該部隊建材使用。本件純係台北市政府誤解法令，且不解行政申請之相關程序法令所致，縱認該公文確為申請人之原簽意旨，亦無違本縣之處理廢棄土政策，不具任何行政疏失。
⑤末以，被告固於87年桃園縣土石方、廢棄土、盜濫採砂
石應如何處理座談會之會議結論中裁示，桃園縣不收受外縣市剩餘土石方，然該等會議結論究其性質僅係被告內部共識之行政規則而已，並非法律，亦非法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則等對多數不特定人民就一般事項所對外發生法律效果之規定，是其合法性與合憲性頗值另人質疑，就此有疑義之行政規則事項所屬下級機關有無遵守之必要亦有疑義，被告以此認原告有損害政府或公務員聲譽尚難採信。況本件嗣經查該等工程之土石方跟本未進入桃園縣境，被告及復審決定書根本未予查明，所為認定完全不實，基於不真之事實所為之行政處分即難稱合法妥適至明。
⒋再就原告承辦華棋土資場案之承辦過程提出說明：
①本案申請案最初受理係由被告所屬之建管課技佐卓聰洲
承辦，後由另一位技佐邱奕勝承辦，直到各單位將會辦意見送至建管課時原告方接辦。本案原告承辦時，因係承辦第1 件被告縣境土石方資源回收場申請案，加上因法令並不健全，時依臺灣省營建剩餘土石方處理方案及上級長官之教導妥為處理，並依相關權責多次會辦各該單位請示意見，再會整意見後簽請上級長官處理，是原告並不認該案有任何貪瀆或行政上不法之情。
②再就檢察官公訴意旨內容作出陳述說明：
⑴堆置場內○○○鄉○○段第164 之7 地號未取得所有
權人同意書及農田水利會之同意水路埋管前即同意設置云云，惟原告於最後1 次綜簽時，臺灣省農田水利會已轉來同意函，且於業者申請書中已取得土地之使用權並立下書面，該部分指訴與證據及事實不相符合。
⑵該設置場中有部分土地為都市計劃之住宅區，依法不
得設置土石方資源回收場云云；而土地使用分區管制係本府都市計劃課之權責，申請人於會整各單位意見時，該課人員並未就住宅區部分表示任何不同意見，況該時被告所屬之都計課僅就都市計劃內公共設施用地及綠地部分表示意見，經原告另向內政部請求釋示後，內政部上級認應由被告卓處，原告再會辦都計課，都計課乃表示只要業者切結並經法院公證，如將來以市地重劃方式開發時業者無條件配合即不違法，申請人再要求業者照辦後，憑該等文件辦理，自無任何違法及行政疏失。
⑶華棋公司於縣環保局簽註應取得固定污染源操作許可
時未取得許可，申請人仍同意其設置云云，原告於會辦中環保局確曾簽註該等意見，然於原告綜簽時，業者已檢具固定汙染源操作許可證書附於卷中，原告當然應於綜簽中將該操作許可附卷並加註已取得固定污染源操作許可證，如此與圖謀不法利益等根本無涉。
⑷原告未於簽呈中加註業者無機具設備處理能力之意見
簽報云云，惟此部分事實原告確未加簽註，然原告至今遍觀有關營建剩餘土石方處理方案等相關法令，均無該等須機具設備處理能力之規定，況縱須有該等處理能力之規定，其權責單位亦顯非原告所司之建管課，原告又有何審查或加註意見之權責？⑸華棋土石場之土方申報不實，原告未予以函覆云云；
查華棋土石場之土石進場申報，係由被告所屬之建管課之約聘人員負責管制並登錄，並非申請人之權責，原告自無回覆其申報表之權責；加之以，經查華棋土石場之土石申報表於原告任職建管課以來從未同意備查，如此又何來圖謀不法利益之瀆職？⑹接受業者之宴飲招待及性招待，並收受6 萬元賄款，
而對業者之申請案加以放水云云；查原告從未接受業者之宴飲招待或性招待，甚至不曾與業者共同飲食，自不可憑業主之一面之詞陷原告於罪，至所謂6 萬元賄款乙節更係子須烏有，本案純係業者股東間內部帳務不清無法交待，而故意誣賴原告者；況依業者之陳述，渠等所稱宴飲等情事均於該土石場早已核准啟用之後數月，原告更不可能有任何放水之舉，業者更不可能有必要招待原告，是自不可單憑業者不實之陳述而認申請人有圖謀不法利益或言行不檢之情事。
③本案係原告承辦之合法土石場之第一宗，亦為被告之首
宗核准案，原告盡心盡力承辦，遇有不明即與當時之上級長官古沼格、專員蔡宗烈等開會協商並蒙該等長官之教導，且一切程序均依照各單位之意見辦理，並無不法之處，亦無任何圖謀不法利益或言行不檢之情。
⒌末就公務員保障及培訊委員會決定書所述理由，茲再陳述如下：
①就原告承辦中油工程棄土案部分：
⑴被告亦坦承該等公文之原簽稿已然逸失，是就該等公
文是否原告所簽擬以不可考，而被告係以所謂公文流程加以推論云云；惟按考績法第12條第3 項第5 款係規定「圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。」亦即須有確實之證據顯示原告卻有符合該等要件，本件被告依所謂推論及所謂合理懷疑，顯與法文所謂確實證據於程度上尚有差異，並不符法之規定，被告該部分審認難謂有當。
⑵查被告所謂公文流程，被告並未提出有無標準作業程
序供參，而本件公文因原簽稿已然逸失，故所謂有疑義之公文係否由原告所製作已有疑義，且被告之公文歸檔亦應有一定之程序，本件公文有無歸檔及歸檔後有無他人借閱亦屬應為調查之事項，豈可以公文逸失，即推論原告亦承認有所謂該項公文存在。
⑶再者本件係發生於被告公文尚未全面電腦化之前，原
告之簽擬公文均係以筆親自草擬，而公文之流程乃由各該承辦人簽辦後，層層上轉，待工務局局長批示後，方交由繕打人員打字後，繕打完成再交由校稿專員校稿後，用局長之直式條章及教對章，再送發文單位編號後送達，而後全案歸檔，此為原告辦理中油工程棄土案時之公文簽辦流程；而原告遭指控之⒋⒙桃縣工建字第3885號公文，有經繕打小姐繕打亦即經局長決行，有繕打小姐之登記簿可證，並有經校對小姐之校對蓋有校對之章，僅嗣後沒有技正之章及發文紀錄而已，然依前述公文流程，原告早已未持有該等公文，且該文既經校對小姐校對，顯然先前局長已然決行，縱因該案卷已然逸失致原告無法得知文內之內容是否即係原告所簽擬之原意，然既該公文於公文流程上已可推知，工務局局長已然決行，原告又有何行政或刑事責任可言？至於被告所稱，原告盜蓋局長條戳及技正印章乙節更無可能，該等印章均係專人保管，原告僅一基層承辦人根本無接觸之可能性，該公文縱有偽造，亦確非原告所為。本件涉案之公文自形式上觀察，係經由繕打人員繕打完成，是既為繕打完成顯見工務局局長已然批示，而本件中亦無證據顯示由教對專員有與原告有勾串通謀之情，而由該員所專責保管之局長直式條章及教對章並無遺失或遭盜用之情，況如該等印章遭盜用，被告應對該時專責保管人追究保管不週之責，惟案卷調查中均隻字未提，且未有證據如懲罰令之類可資審究，逕以推論即認原告有行政上重大責任，其所為行政處分及復審決定均與法不合。
②就原告承辦華棋土資場案部分：
⑴被告及復審決定書均以：謂原告隱匿內政部營建署89
年9 月19日89營署都字第36194 號函致使被告陷於錯誤，誤發設置許可。並認剩餘土石方堆置場設置之管理屬原告之職權，並非窗口云云。
⑵惟查本件原告任職建管課時，課長為古沼格，專員為
蔡宗烈，均屬原告之上級長官，就建管課對剩餘土石方堆置場之設置上，均認係被告之窗口而已，亦有渠等於桃園地方法院刑事庭詰證之筆錄可為證明，是被告及復審決定書所為認定即有未合。
⑶再者，內政部營建署89年9 月19日89營署都字第3619
4 號函固係由原告於建管課收文，然該函示內容係就都市計劃法之分區使用之相關規定為函釋，且被告係副本收文者，本即易使承辦人疏忽，而該等公文亦曾會辦被告所屬之都計課，都計課並無相反之意見表示，況時任被告都計課課長之劉振成，於臺灣桃園地方法院刑事庭民國93年詰證時，仍認都市計劃法臺灣省施行細則第16條第7 款係負面表列方式立法，剩餘土石方堆置場並非該條文所表列應無不許設立之法理，且該事項屬地方自治事項，中央所為函示並不一定得拘束地方。而就剩餘土石方係屬得再利用之資源，本件被告所屬之環保局亦認該等材料非廢棄物，是連被告之有責認定單位均認得設立，原告僅為建管課最基層之技佐，如何得否認有責單位之認定？被告顯未詳為調查所為處分亦有未當。
⑷又，都市計劃課固於民國89年11月28日會勘記錄表載
以意見稱：「本案啟用與本課無關．．．有關申請土石方資源堆置處理場仍請依相關法令卓處」，被告及復查決定書據以認定土石方堆置場有關使用分區之部分准駁仍應由原告依法令處置；然被告明知於民國89年，甚至時至今日，該等營建剩餘土石方堆置場之相關法令，被告根本就該等地方自治事項尚未訂定自治條例以為規範，本件該時所遵循者乃內政部頒之營建剩餘土石方處理辦法而已，而該等法令僅規定原則，就相關事項細則，甚至連如何申請均乏規定，原告亦係根據各該相關單位之意見匯整而已，如何依所謂相關法令卓處？該等簽文根本係不負責任之含混簽署意見，被告有違行政上分層分級原則，所為審認即有違失至明。
㈡被告主張之理由：
⒈被告認定原告圖謀不法利益之主要理由及證據，包括涉及
中油建工程棄土案及華祺土資場案等二部份。其中中油工程棄土案，原告被臺灣台北地方法院檢察署檢察官提起公訴，臺灣台北地方法院業於95年1 月25日判決，依92 年度訴字第444 號刑事判決主文2 認定「原告共同依據法令從事公務之人員，對於主管之事務，明知違背法令，直接圖利，因而獲得利益，處有期徒刑6 年，褫奪公權5 年。
如附表所示之物均沒收。」，雖原告矢口否認有共同行使偽造公文書及對於主管之事務直接圖利佳煒公司之犯行，但前開判決書理由書理由二之（二）認定「原告明知陸軍步兵第269 師司令部87年4 月7 日 (87) 城彪字第0657號函係偽造之公文，且禁止外縣市廢棄土進入桃園縣境內係被告之既定政策，如再以擬稿呈核之方式勢必不能獲准，乃未經局長判發及技正檢核用印即自行偽造桃園縣政府工務局87年4 月18日桃縣工建（戌）字第3885號函，內容係表示被告所屬之工務局，同意自行核處，以圖利佳蟑公司，從而，被告共同偽造公文書及圖利佳煒公司之犯行，亦堪認定。」上開判決認定犯罪事實顯與被告調查所認定之事實完全相符。
⒉另上開判決理由三、論罪科刑（一）部份，指出「原告係
被告所屬之工務局建管料技佐，為依據法令從事公務之人員，但與同案被告汪陳忠、李連煒共同圖利佳煒公司，應依貪污治罪條例處斷。但因貪污治罪條例第6 條於90年11月7 日修正公布，雖修正後之構成要件較修正前為嚴格，然原告之行為既屬違背法令且佳煒公司亦因而獲得不法利益，自仍成立犯罪，經比較新舊法定刑結果，並無不同，依刑法第2 條第1 項前段之規定，適用裁判時之修正後貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款規定處酌。又，論罪科刑
（三）明文表示「原告身為公務人員，不知奉公法為民表率，竟以行使偽造公文書之方式，對於主管之事務，直接圖利佳煒公司，佳煒公司因而獲得利益甚鉅，原告無視法紀之行為，嚴重損害國家公務員之廉能形象，亦有違官箴。」上開論罪之說明與被告原處分就原告「圖謀不法利益」、「嚴重損政府或公務人員聲譽」而違反行政處理流程，有確實證據，進而依據考績法第12條第3 項第5 款「圖謀不法利益，嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據」予以行政處分．即非全然無據。
⒊原告承辦中油工程棄土案，未依正常公文流程簽核，逕自
核發被告87年4 月18日桃縣工建（戌）字第3885號函，並盜蓋局長發文條戳及校正章，圖利案外人李連煒（即佳煒公司負責人）順利取得台北市政府核發之建照號碼北市86建字第445 號及86建字第288 號之開工許可。被告查證證據為：
①查有關被告87年4月18日桃縣工建（戌）字第3885號函
乃復陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函，進一步追查陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函未經被告總收文處收文，此有證人林佩蓉表示87年4月10日並未收到陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函，而係案外人李連煒親交原告，上述證詞業經被告向證人求證確實，並有被告所屬之工務局收文登記簿載有「
269 師司令部、李連煒等字樣」可資證明。②次查原告之長官，當時局長劉永和、核稿專員范振成及
課長李憲明等人均證稱未曾核閱前揭被告87年4月18日桃縣工建（戌）字第3885號函文，而發文程序之校對人劉振誠亦稱未曾核章。又經被告查證，該函文號確為原告服務之工務局編定文號，此有該局發文登記簿「4月20日發3885松」字樣為證，另比對該函所蓋之局長條戳及校正章，均與該局相符，顯非使用偽造之條戳，研判原告收受案外人李連煒親自送交之陸軍步兵第269 師司令部87年4 月8 日（87）城彪字第0657號函，未依正常公文流程簽核，盜蓋局長發文條戳及校正章並逕自發文，圖利案外人李連煒，順利取得台北市政府核發之建照號碼北市86建字第445 號及86建字第288 號之開工許可等。
③另原告於89年10月4日函復法務部調查局協助調閱卷宗
函時，稱陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函及桃縣工建（戌）字第3885號函業已遺失，並未否認前揭公文書之存在，足證原告知悉該文書且知悉該文書係函復陸軍步兵第269 師司令部87年4 月
7 日（87）城彪字第0657號函。④復查原告訴稱其與案外人李連煒均不認識亦從未謀面，
且稱此等事實業經台北地方法院刑事庭調查屬實乙節，惟前述證人林佩蓉證詞可知陸軍步兵第269師司令部87年4月8日（87）城彪字第0657號函係由案外人李連煒親自交原告，二人並非從未謀面。又原告辯稱另案被告李連煒親自送文當日（87年4月10日）公差，刷上班卡後即外出，並無收到前揭陸軍步兵第269師司令部87 年4月8日（87）城彪字第0657號函，也無見到送文來人，經被告查證原告87年4月10日出差當日曾簽辦楊梅鎮公所87年4 月7 日楊鎮建字第87007242號函等公文，另原告曾於同月7 日、8 日、17、22日、24日公差，並於公差當日簽辦公文之情事，足證原告說詞不足採信。
⑤原告訴稱不認識案外人李連煒業經台北地方法院刑事庭
調查非屬真實乙節純屬荒謬，至今台北地方法院刑事庭就相關事證並未做出無罪判決，原告焉可以刑事庭調查之供詞，做為有利於已之辯護？⑥原告任職公務多年，應熟悉公文流程作業，依被告作業
流程承辦人簽核完畢後仍會回到承辦人手上，辦理發文送繕及歸檔程序，今原告訴稱其不知簽核結果，顯與事實不符。又原告稱縣府會議結論僅係行政規則，下屬機關可不受拘束，其說詞有悖行政程序法之規定。
⒋原告承辦華祺土資場案利用職務上之機會隱匿該案土地使
用分區及設備不符事實，圖利華祺事業公司設置土石方堆場。被告查證證據為：
①查有關土石方堆置場之設置，應依內政部營建署頒訂之
「營建剩餘土石方處理方案」辦理，而被告之權責單位為工務局建管課，即原告服務之單位，原告即為本案之承辦人。
②按土石方資源堆置處理場之設置，係供土石方資源暫屯
、堆置、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒、回收、處理、再生利用功能及機具設備之場所。又依內政部營建署89年9 月19日89營署都字第36194號函釋示，關於都市計畫住宅區不得申請設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場乙文，經查原告所屬之工務局早已於89年9 月22日（週5）收 文，收文人員於同月25日（週1）分 文交承辦課，依理原告應於文到7 日內（10月3 日）處理結案，原告卻遲於同年10月5 日始陳閱簽核，已逾正常公文處理時限。
③原告於89年10月4 日第2 次綜簽針對華祺公司申請設置
案簽請同意核發華祺事業公司之設置許可證明時，簽註公文簽核日期為10月9 日，而原告於10月5 日已簽辦前揭營建署89年9 月19日89營署都字第36194 號函，原告明知該函明釋都市計畫住宅區不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場，在相關長官均不知悉前揭函示內容之情事下，亦未於綜簽中說明申請人所提○○○鄉○○段地號161 等23筆土地中，有8 筆係屬都市計畫住宅區，依前揭函示不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場。反以其他不相關之函示（內政部營建署89年8 月1 日89營署綜字第50583 號函有關都市○○○區○○○○○道路等公共設施保留地得否設置土資埸）及相關會簽意見，稱未涉及都市計劃法第17條規定，本治權責逕行核處，簽請核發設置許可證明，全然不提上開土地中都市計畫住宅區部份不得申請設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場之規定，則原告故意隱匿營建署之函示規定，使被告陷於錯誤，致誤發設置許可證明之情事甚明。
④原告所稱土地之使用分區管制係都市計劃課權責，而都
市計劃課並未有相關反對意見乙節：蓋土地之使用分區管制雖屬都市計劃課權責，係就申請人所提供之土地為使用分區管制之確認，惟有關申請設置土石方資源堆置處理場之准駁，仍為原告之服務單位依前揭營建剩餘土石方處理方案等相關法規辦理，此觀89年11月28日會勘紀錄表都市計劃課會勘意見為「本案啟用與本課無關，．．．．，有關申請土石方資源堆置處理場仍請依相關法令卓處」自明。
⑤本案依前揭89營署都字第36194號函示，既不得於都市
計畫住宅區設置土石方資源堆置處理場，縱經申請人提供所謂切結書或依空氣污染防治法規定取得之固定污染源操作許可證書等文件，仍非法令所許。
⑥原告訴稱本件純業者股東間內部帳務不清無法交待，故
意誣賴原告云云；謹查原告履次辯稱不認識業者亦未曾謀面，則原告如何得知本件係業者股東間內部帳務不清無法交待所致，上開說法顯有矛盾。但被告從未審酌業者於地檢署之陳述意見，僅就原告「圖謀不法利益」、「嚴重損害政府或公務人員聲譽」而違反行政處理流程，有確實證據以為認定。足見被告係就原告之行政責任予以課責，實與地檢署追究原告之刑事責任有別。
⒌綜上，原告之主張無理由，請判決如被告訴之聲明。
理 由
一、按「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：1 、．．．2 、專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定：（1）． ．．（2）1次記2 大過者，免職。．．．非有左列情形之一者，不得為1 次記2 大過處分：
1 、．．．5 、圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。．．．。」。又「年終辦理之考績結果，應自次年1 月起執行；1 次記2 大功專案考績及非於年終辦理之另予考績，自主管機關核定之日起執行。但考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定前，應先行停職。」考績法第12條規定、第18條分別定有明文。是以，公務人員如圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者，即該當1 次記2 大過之要件，又1 次記2 大過專案考績應予免職人員，係自確定之日起執行；未確定前，應先行停職，合先敘明。
二、本件原告固不諱言於87年任職建管課期間，因承辦中油新建工程棄土案，經臺北地檢署檢察官提起公訴，並經台灣台北地方法院於95年1 月25日以92年度訴字第444 號判決認定原告「共同依據法令從事公務之人員，對於主管之事務，明知違背法令，直接圖利，因而獲得利益」判處有期徒刑6 年，褫奪公權5 年；另於89年間因承辦華棋土資場案，經桃園地檢署檢察官認原告涉有貪污治罪條例第4 條第1 項第3 款及刑法第213 條之罪嫌而於92年8 月14日以91年度偵字第1952
5 號、92年度偵字第2119號、92年度偵字第2120號起訴書，提起公訴等情。惟原告主張公務員人員考績法第12條第3 項第5 款之規定乃係「圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。」而同條項第4 款規定「涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實之證據者」。
本案被告及復審決定書既均稱係以原告承辦中油工程棄土案及華棋土石方資源回收場案涉嫌貪瀆，其行政責任重大卻誤引考績法第12條第3 項第5 款規定而為處分，事實理由與適用法規上即生有齟齬，所為處分就程序上難謂有當。且原告於建管課僅係任職技佐，屬最基層公務人員，於簽辦案件時乃撰寫擬辦之人員，且於公文流程上，依分層負責之規定，其上尚有技士、專員、課長、局長等各階層之人員監管，於未有重大行政責任之情事下，自難謂「嚴重損害原處分機關」聲譽。且被告如依考續法第12條第3 項第4 款之規定將原告免職，將來如刑事部分原告獲判無罪定讞，原告尚可申請復職，自無異議；惟如依同條項第5 款被免職確定，則再無復職機會云云。
三、經查，刑事法院之於刑事犯，行政法院之於行政罰對象，在審理上之區別，在於前者犯罪是否成立及論罪科刑，必須由刑事法院自行判斷；而行政罰之對象受到處罰，則由行政機關為第一次事實之認定及行使裁決權，行政法院原則上僅限於事後審查該裁決之合法與否。是以刑事法院甚或檢察官於審理、偵查犯罪時所認定之事實及採用之證據，如不違背論理、經驗法則及證據法則，亦非全然不能供作行政處分為認定事實之依據。本件原告承辦中油工程棄土案部份，被告認定原告未依正常公文流程簽核，逕自核發被告87年4 月18日桃縣工建（戍）字第3885號函並盜蓋局長發文條戳及校正章，圖利案外人李連煒（即佳煒公司負責人）順利取得台北市政府核發之建照號碼北市86建字第445 號及86建字第288 號之開工許可。如被告主張其查證證據為：
①查有關被告87年4 月18日桃縣工建（戍）字第3885號函
乃復陸軍步兵第269 師司令部87年4 月7 日（87）城彪字第0657號函，進一步追查陸軍步兵第269 師司令部87年4 月7 日（87）城彪字第0657號函未經被告總收文處收文，此有證人林佩蓉表示87年4 月10日並未收到陸軍步兵第269 師司令部87年4 月7 日（87）城彪字第0657號函，而係案外人李連煒親交原告，上述證詞業經被告向證人求證確實，並有被告所屬之工務局收文登記簿載有「26 9師司令部、李連煒等字樣」附原處分卷可資證明。
②次查原告之長官，當時局長劉永和、核稿專員范振成及
課長李憲明等人均證稱未曾核閱前揭被告87年4月18日桃縣工建（戍）字第3885號函文，而發文程序之校對人劉振誠亦稱未曾核章。又經被告查證，該函文號確為原告服務之工務局編定文號，此有該局發文登記簿「4 月20日發3885松」字樣附原處分卷可供佐證，另比對該函所蓋之局長條戳及校正章，均與該局相符，顯非使用偽造之條戳，是以被告據此研判原告收受李連煒親自送交之陸軍步兵第269 師司令部87年4 月8 日（87）城彪字第0657號函，未依正常公文流程簽核，盜蓋局長發文條戳及校正章並逕自發文，圖利案外人李連煒，順利取得台北市政府核發之建照號碼北市86建字第445 號及86建字第288 號之開工許可等。
③另原告於89年10月4日函復法務部調查局協助調閱卷宗
函時，稱陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函及桃縣工建（戍）字第3885號函業已遺失，原告並未否認上開3885號函確曾存在，足證原告知悉該文書且知悉該文書係函復陸軍步兵第269 師司令部87年4 月7 日（87）城彪字第0657號函。④原告主張其與案外人李連煒均不認識亦從未謀面，且稱
此等事實業經台灣台北地方法院刑事庭調查屬實乙節，依上述證人林佩蓉證詞可知陸軍步兵第269 師司令部87年4 月8 日（87）城彪字第0657號函係由案外人李連煒親自交原告，二人並非從未謀面。又原告主張李連煒親自送文當日（87年4 月10日）公差，刷上班卡後即外出，並無收到前揭陸軍步兵第269 師司令部87年4 月8日
（87）城彪字第0657號函，也無見到送文來人，經被告查證原告87年4 月10日出差當日曾簽辦楊梅鎮公所87年
4 月7 日楊鎮建字第87007242號函等公文，另查悉原告曾於同月7 日、8 日、17日、22日、24日公差，並於公差當日簽辦公文之情事，足證原告上開說詞並不足採。⑤原告主張不認識案外人李連煒業經台北地方法院刑事庭
調查非屬真實乙節，顯然不實。{ 經查上開判決事實欄
二 (二)、 (三）、 (四)且認定：李連煒、戴達人復於同年2 月初某日，在不詳地點偽造陸軍步兵第269 師司令部87年2 月2 日87城彪字第068 號函，受文者為「桃園縣政府工務局」，內容略為：「本部同意由北市府所核86建字第445 號3500立方米及86建字第288 號建照執照189822立方米，本部將自行依規辦理，並會貴局週知」云云，並將該偽造之2 號函寄至桃園縣政府工務局以示業已知會該局；又於同年2 月中旬某日，在不詳地點偽造陸軍步兵第269 師司令部87年2 月19日87城彪字第
088 號函覆台北市政府工務局上開86年6 月25日府工建字第8604700600號函，內容略為：「關於本部主辦之楊梅靶場工程所需回填土方.... 經 本部同意取自貴府（工務局）核發之86建字第445 號建照工程（3500立方米）及86建字第288 號建照工程（000000立方米）剩餘土方回填，且已函告桃園縣政府將由本部自行依規定辦理在案，不違反相關法令」云云，汪陳忠接獲上開3 號函後，於87年2 月27日以北市工建施字第8762325000 號函向桃園縣政府查詢，承辦人甲○○接獲該函後，於擬稿函覆時表示若楊梅靶場需土方，須依棄土場設置辦法申請，惟經桃園縣政府工務局建管課課長李憲明予以修改並明確答覆「未便同意」，且逕代桃園縣縣長決行，於87年3 月10日以87府工建字第38496 號函覆台北市政府工務局建管處，告知就本件回填棄土案未便同意之立場。李連煒、戴達人另於87年3 月間某日，在不詳地點偽造陸軍步兵第269 師司令部87年3 月10日87城彪字第0168號函，受文者為「桃園縣政府工務局」，主旨為：
「本部主辦之楊梅靶場工程因屬國軍特殊工程之案件，並非棄土場，該工程所需之材料，本部將自依規定取得。自免依棄土設置辦法再予申請，請查照」云云，甲○○接獲上開4 號函後，即於87年3 月27日以桃縣工建（戍）字第2740號函覆同意陸軍步兵第269 師司令部該楊梅靶場回填土方免依棄土設置辦法申請，但仍強調外縣市之廢棄土嚴禁進入桃園縣傾倒。李連煒、戴達人見目的未達，再度於87年4 月間，在不詳地點偽造陸軍步兵第269 師司令部87年4 月7 日 (87) 城彪字第0657號函，受文者為「桃園縣政府工務局」，主旨係請桃園縣政府就本件回填土方案同意備查，並於87年4 月10日以李連煒名義持上開偽造之5 號函至桃園縣政府交予甲○○，甲○○明知上開5 號函係偽造之公文書，且禁止外縣市廢棄土進入桃園縣境內係桃園縣政府之既定政策，如再以擬稿呈核之方式勢必無法獲准，竟基於共同圖佳煒公司不法利益之犯意，於87年4 月間某日，在桃園縣政府工務局內，偽造桃園縣政府工務局87年4 月18日桃縣工建（戍）字第3885號函，正本行文「陸軍步兵第26 9師司令部」，副本行文該局建管課，並於下方特別註明（峰），表示該案係甲○○承辦，主旨為：「貴部主辦之楊梅靶場工程所需土方填築材料，經貴單位同意自行依規定取自北市86建字第445 號建照工程（3500立方米）及86建字第288 號建照（000000立方米）剩餘土方作為工程填築材料報府備查乙案。請貴部自行核處」云云，再於其上盜蓋「局長劉永和」及「桃園縣政府工務局校對之章（3）」 之印章，隨後未經正常發文程序即逕將上開3 號函正本交予戴達人轉交李連煒，足生損害於桃園縣政府工務局對於公文管理之正確性。其2 人於取得上開偽造之桃園縣政府工務局3885號函後，再度於87年4 月間某日，在不詳地點偽造陸軍步兵第269 師司令部87年4 月21日87城彪字第0856號函，受文者為「台北市政府工務局」，主旨為「本部興建之楊梅靶場工程所需土方資源材料，業經桃園縣政府同意自行依規定核處，惠請協助配合取得，請查照」云云，並隨文檢送上開偽造之桃園縣政府工務局3885號函，汪陳忠接獲上開偽造之6 號函後，明知該公文係偽造，仍於87年5 月8日以北市工建字第8730856700號函行文陸軍步兵第269 師司令部，內容係表示楊梅靶場新建工程所需回填土方，既經報請桃園縣政府工務局自行核處，該局同意將建照號碼北市86建字第445 號及86建字第288 號地下室土方工程作為楊梅靶場工程所需之填築材料，李連煒親自前往其承租之信箱領取上開公函後，即持向台北市政府工務局提出開工申請獲准，之後再將所挖取之19萬8622立方米之廢土，由余國雄等司機隨意丟棄於宜蘭、基隆、台北等不特定地點。嗣該土方開挖工程結束後，李連煒、戴達人復於87年10月間某日，在不詳地點偽造陸軍步兵第269 師司令部87年10月15日87城彪字第2179號函，主旨為：「有關本部楊梅靶場新建工程取自貴市86建字第445 號建照工程地下室土方（3500立方公尺）作為填築材料部分業於87.7 .19 至87.9.26填築完成，另86建字第288 號建照工程，目前尚在回填中。請查照」云云，又於87年11月間某日，在不詳地點偽造陸軍步兵第269 師司令部87年11月20日87城彪字第2788號函，主旨為：「有關本部楊梅靶場新建工程取自貴市86建字第
445 號建照工程地下室土方（3500立方公尺）作為填築材料部分填築日期更正為87 .7.6 至87.7.21 填築完成，請查照」云云，將上開445 號建照工程地下室土方已挖掘填築完畢一情函請台北市政府備查，另於88年6 月間某日，在不詳地點偽造陸軍步兵第269 師司令部88年
6 月8 日88城彪字第3168號函，正本行文台北市政府建管處，主旨為「有關本部楊梅靶場新建工程取自貴市86建字第288 號建照工程地下室土方（000000立方公尺）作為填築材料部分業於87.7. 19至88.5.6填築完成。請查照」云云，將上開288 號建照工程地下室土方已挖掘填築完畢一情函請台北市政府備查，故佳煒公司因而得順利向坤福公司請領工程款，金額共計9723萬2400元，均足生損害於陸軍步兵第269 師司令部對於公文管理之正確性。}⑥原告在建管課任職多年，應熟悉公文流程作業，依被告
作業流程承辦人簽核完畢後仍會回到承辦人手上，辦理發文送繕及歸檔程序，今原告竟訴稱其不知簽核結果，顯與事實不符。又原告稱縣府會議結論僅係行政規則，下屬機關可不受拘束，其說詞有悖行政程序法之規定。另就原告承辨華祺事業公司土石方堆置場設置案部份，認定原告利用職務上之機會隱匿該案土地使用分區及設備不符事實，圖利華祺事業公司設置土石方堆場。被告查證證據為：
①查有關土石方堆置場之設置，應依內政部營建署頒訂之
「營建剩餘土石方處理方案」辦理，而被告之權責單位為工務局建管課，即原告服務之單位，原告即為本案之承辦人。
②按土石方資源堆置處理場之設置，係供土石方資源暫屯
、堆置、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒、回收、處理、再生利用功能及機具設備之場所。又依內政部營建署89年9 月19日89營署都字第36194號函釋示，關於都市計畫住宅區不得申請設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場乙文，經查原告所屬之工務局早已於89年9 月22日（週5）收 文，收文人員於同月25日（週1）分 文交承辦課，依理原告應於文到7 日內（10月3 日）處理結案，原告卻遲於同年10月5 日始陳閱簽核，已逾正常公文處理時限。
③原告於89年10月4 日第2 次綜簽針對華祺公司申請設置
案簽請同意核發華祺公司之設置許可證明時，簽註公文簽核日期為10月9 日，而原告於10月5 日已簽辦前揭營建署89年9 月19日89營署都字第36194 號函，原告明知該函明釋都市計畫住宅區不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場，在相關長官均不知悉前揭函示內容之情事下，亦未於綜簽中說明申請人所提○○○鄉○○段地號161 等23筆土地中，有8 筆係屬都市計畫住宅區，依前揭函示不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置埸。反以其他不相關之函示（內政部營建署89年8 月1 日89營署綜字第50583 號函有關都市○○○區○○○○○道路等公共設施保留地得否設置土資埸）及相關會簽意見，稱未涉及都市計劃法第17條規定，本治權責逕行核處，簽請核發設置許可證明，全然不提上開土地中都市計畫住宅區部份不得申請設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置埸之規定，則原告故意隱匿營建署之函示規定，使被告陷於錯誤，致誤發設置許可證明之情事甚明。
④原告所稱土地之使用分區管制係都市計劃課權責，而都
市計劃課並未有相關反對意見乙節：蓋土地之使用分區管制雖屬都市計劃課權責，係就申請人所提供之土地為使用分區管制之確認，惟有關申請設置土石方資源堆置處理場之准駁，仍為原告之服務單位依前揭營建剩餘土石方處理方案等相關法規辦理，此觀89年11月28日會勘紀錄表都市計劃課會勘意見為「本案啟用與本課無關，．．．．，有關申請土石方資源堆置處理場仍請依相關法令卓處」自明。
⑤本案依前揭89營署都字第36194號函示，既不得於都市
計畫住宅區設置土石方資源堆置處理場，縱經申請人提供所謂切結書或依空氣污染防治法規定取得之固定污染源操作許可證書等文件，仍非法令所許。
⑥原告訴稱本件純業者股東間內部帳務不清無法交待，故
意誣賴原告云云；謹查原告履次辯稱不認識業者亦未曾謀面，則原告如何得知本件係業者股東間內部帳務不清無法交待所致，上開說法顯有矛盾。但被告從未審酌業者於地檢署之陳述意見，僅就原告「圖謀不法利益」、「嚴重損害政府或公務人員聲譽」而違反行政處理流程，有確實證據以為認定。足見被告係就原告之行政責任予以課責，實與地檢署追究原告之刑事責任有別。
又本件經被告於查證上述相關事實，且以原告於承辦中油工程棄土案相關前案時，其行政處理即難謂無刻意偏坦之嫌，爰經被告認原告未依正常公文流程簽核及發文，其行政程序上處理之不當致有圖利同案佳煒公司取得臺北市政府核發之建照號碼北市86建字第288 號及另案86建字第445 號之開工許可之情，且已經桃園地檢署調查相關人證、事證後，認定原告有考績法第12條第3 項第5 款之事由，亦屬有據。
四、另原告主張：被告固於87年桃園縣土石方、廢棄土、盜濫採砂石應如何處理座談會之會議結論中裁示，桃園縣不收受外縣市剩餘土石方，然該等會議結論究其性質僅係被告內部共識之行政規則而已，並非法律，亦非法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則等對多數不特定人民就一般事項所對外發生法律效果之規定，是其合法性與合憲性頗值另人質疑，就此有疑義之行政規則事項所屬下級機關有無遵守之必要亦有疑義，被告以此認原告有損害政府或公務員聲譽尚難採信。況本件嗣經查該等工程之土石方跟本未進入桃園縣境，被告及復審決定書根本未予查明，所為認定完全不實，基於不真之事實所為之行政處分即難稱合法乙節。經查原告不論係承辦中油工程棄土場案或華棋土資場案，有關被告禁止外縣市營建剩餘土進入境內之政策，及土石方資源堆置處理場之設置，係僅供土石方資源暫屯、堆置、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、鍛燒、回收、處理、再生利用功能及機具設備之場所之規定，實不容原告諉為不知，況依原告之職務說明書所載其職務及其工作權責三、明示：「基於職掌所作之建議，一經上級採納後，對工程建設業務之推行具有影響力，並直接影響機關信譽及行政效率之提高。」原告應有認知該二案對被告影響至鉅，理應謹慎而為，其於承辦華棋土資場案時本應力求切實，落實上開規定，竟違反對於被告機關內部人員有拘束力之上開行政規則，利用職務之便，隱匿營建署與其職務相關之規定，致生損害於被告，事屬明確。其於事後藉口質疑上開行政規則之合法性、合憲性，意圖卸責，所訴自非可採。本件經被告彙整上開二案調查結果，認為原告之行為實不宜續任公務員，並認公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規為斷，非以刑事責任之有無為唯一準據，是以本件被告機關雖係以原告於建管課任內承辦中油工程棄土案及華棋土資場案二案，涉嫌貪瀆，分經臺北及桃園地方法院檢察署檢察官提起公訴，嚴重損害被告聲譽為懲處事由，其旨自係在引用各該起訴書認定之事實，而原告確有上開圖謀不法利益，致嚴重損及被告機關之聲譽之行為，證據亦已明確，有如前述。至於原告雖被桃園地檢署檢察官起訴涉有貪污治罪條例第4 條第1 項第5 款之收受賄賂及不法利益罪嫌，被告機關認原告收受賄賂及不法利益之部分事證尚不夠明確，惟依檢察官起訴之事實亦足認原告有直接圖利華祺事業公司之不法情事 (刑度較輕之直接圖利罪已被刑度較重之收受賄賂及不法利益罪所吸收而不另成罪）；另台灣台北地方法院既依台北地檢署檢察官之起訴書審理結果認定本件原告犯同條例第6 條第1 項第4 款之「直接圖利罪」而判處原告罪刑，實已足認原告有「圖謀不法利益」之行為，而上開圖利罪，原係貪污罪之態樣之一，被告機關就「有確實證據」之圖利部分，認「嚴重損害被告機關之聲譽」，而選擇依考績法第12條第3 項第5 款規定核定原告1 次記2 大過免職，並依同法第18條之規定，在免職未確定前，先行停職，即無不法，復審決定予以維持亦稱妥適。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 13 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 3 月 13 日
書記官 陳可欣