臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03674號原 告 長虹國際事業有限公司代 表 人 甲○○董事）住同輔 佐 人 乙○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國93年9月20日院臺訴字第0930089221號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告從事多層次傳銷行為，向被告報備之主要營業場所為屏東縣○○鄉○○村○○路○○號1樓，惟原告擅自變更其主要營業場所於高雄市○○區○○○路○○○號10樓，且於參加人（公平交易法規定，下同）加入其傳銷組織或計畫時，未與參加人締結載明法定事項之書面參加契約，被告根據檢舉於民國（下同）93年2月24日派員至原告位於高雄市○○區○○○路○○○號10樓之主要營業所進行業務檢查，調查結果認原告變更主要營業場所，未於實施前向被告報備，及於參加人加入其傳銷組織或計畫時，未與參加人締結載明法定事項之書面參加契約，違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項及第12條第1項規定，乃依公平交易法第41條前段及第42條第3項規定，以93年5月18日公處字第093055號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起30日內，依規定與已加入之參加人締結載明法定事項之書面參加契約，及將業經締約之證明文件送該會備查，並處以罰鍰新臺幣（下同）30萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：（原告未於言詞辯論期日到場，茲據其準備程序
陳述及書狀所載，記載其聲明及陳述）⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告之代表人不諳多層次傳銷管理辦法之內容，且原告受
被告進行業務檢查時，尚處於試籌階段，許多作業流程尚在演練實習中，經被告檢查後，立即停止多層次傳銷業務經營，因尚無交易事實，所以對於交易次序並無危害程度。且刑罰以即遂犯為原則，未遂犯、預備犯之處罰須以有明文規定者為限。
⒉原告及代表人甲○○深具歉悔，但因公司方成立，資金不
足及成本經營負擔沉重，被告93年2月24日派員至原告營業所進行業務檢查後，原告旋於同年3月1日起停止多層次傳銷事務，尚有許多債務要處理，亦因此終日憂心如焚。
又被告93年2月24日檢查紀錄係輔佐人乙○○簽名，被告要處罰，應先通知原告改善，不能說處罰就處罰。
㈡被告主張之理由：
⒈有關原告主張其不諳多層次傳銷管理辦法之相關規定，且僅在試籌階段，無交易事實，對交易秩序並無危害乙節：
⑴原告於92年11月25日所報備之多層次傳銷主要營業場所
為屏東縣○○鄉○○村○○路○○號1樓，開始實施多層次傳銷行為之日期為同年12月25日，惟經被告於93年2月24日派員至原告位於高雄市○○區○○○路○○○號10樓之主要營業所進行業務檢查時，原告始坦承因不諳法令，故未向被告報備變更主要營業場所。查原告既已從事多層次傳銷行為，並於其後變更主要營業場所，即應依相關法令履行其報備義務，尚不得以不諳法令，藉以卸責，是原告已違多層次傳銷管理辦法第7條第1項之規定。
⑵原告於其參加人加入時所簽訂之產品預購單，並未載明
前開管理辦法第11條第1項第2款至第8款所列「二、傳銷制度，應包括參加人直接推廣、銷售商品或勞務，及因其後加入之參加人推廣、銷售商品或勞務時，可獲得利益之內容、取得條件及計算方法；三、多層次傳銷相關法令；四、參加人應負之義務與負擔；五、商品或勞務之品項、價格、用途及其有關事項；六、商品或勞務瑕疵擔保責任之條件、內容及範圍；七、參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務；八、其他經中央主管機關指定之事項。」之法定事項，核其已違反該管理辦法第12條之規定，至為明確。
⑶原告截至本案調查完畢時已有一百餘名參加人，92年度
營業額計752,000元，其中373,888元用以給付佣金，占全年營業額50.8%，且產品預購單上所載之消費品項、消費金額、PV值、信用卡資料等，及參加人委託原告代辦以便原告得將參加人從事多層次傳銷行為所得獎金匯入之銀行帳號申請同意書、原告92年會員獎金發放表，與原告92年銷售金額明細表，均足證原告與參加人間存有實際交易關係，原告辯稱其所從事之傳銷行為尚在試籌階段，無交易事實等云云，顯非屬實。再依司法院釋字第275號解釋，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，即推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。核前揭管理辦法既未以發生損害或危險為其要件，則原告之行為即推定為有過失，是原告辯稱其行為對交易秩序並未造成危害云云，至不足採。⒉有關原告主張其資金不足及經營負擔沉重，且業已停止實施多層次傳銷行為乙節：
按原告是否嗣後停止多層次傳銷行為，要非被告於本案認事用法時所應加以考量者，蓋行為人一旦違反前揭管理辦法所明定之報備義務，被告即得據以對之處分，不因行為人嗣後停止其多層次傳銷行為即可阻卻其違反報備義務之違法性，是原告所執之詞要非可採。
⒊原告另稱刑罰以既遂為原則，未遂犯、預備犯之處罰以有
明文規定者為限。其僅在試籌階段，尚無交易事實乙節：按原告系爭行為未踐履前揭多層次傳銷管理辦法第7條第1項及第12條第1項之作為義務，是被告乃依公平交易法第42條第3項及第41條前段做成原處分，核原處分之性質屬行政罰，非原告所稱之刑罰，是原告所謂刑罰以既遂為原則之詞，當屬其對法令認識之違誤。原告違反前開管理辦法所規定之作為義務至為明確已如前述，職是，原告稱其行為並未既遂，而不受公平交易法之裁罰，殊無可採。
理 由
一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、原告主張：原告對於多層次傳銷管理辦法之內容不諳法令，且原告受被告進行業務檢查時，尚處於試籌階段，許多作業流程尚在演練實習中，經被告檢查後，立即停止多層次傳銷業務經營，因尚無交易事實，所以對於交易次序並無危害程度，原告只在試籌階段，尚無交易事實。據此，依行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。
三、被告則以：被告根據檢舉調查結果，審認原告從事多層次傳銷行為，變更主要營業場所，未於實施前向被告報備，及於參加人加入其傳銷組織或計畫時，未與參加人締結載明法定事項之書面參加契約，違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項及第12條第1項規定，乃依公平交易法第41條前段及第42條第3項規定，命原告自處分書送達之次日起30日內，依規定與已加入之參加人締結載明法定事項之書面參加契約，及將業經締約之證明文件送該會備查，處以罰鍰30萬元，並無違誤，求為判決駁回原告之訴等語。
四、按公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；…。」同法第42條第3項規定：「違反中央主管機關依第23條之4所定之管理辦法者，依第41條規定處分。」多層次傳銷管理辦法第1條規定：「本辦法依公平交易法第23條之4規定訂定之。」同辦法第5條第1項第2款規定：「多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應以書面備齊及據實載明下列事項，向中央主管機關報備：…二、主要營業所及其他營業所所在地。」同辦法第7條第1項規定：「多層次傳銷事業報備資料所載內容如有變更，應於實施前報備。但第5條第1項第1款之報備事項如有變更，得於變更後15日內報備。」同辦法第11條規定：「（第1項）多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應告知下列事項，不得有隱瞞、虛偽不實或引人錯誤之表示：一、實收資本額及前1年度營業總額。但營業未滿1年者，以其已營業月份之累積營業額代之。二、傳銷制度，應包括參加人直接推廣、銷售商品或勞務，及因其後加入之參加人推廣、銷售商品或勞務時，可獲得利益之內容、取得條件及計算方法。三、多層次傳銷相關法令。四、參加人應負之義務與負擔。五、商品或勞務之品項、價格、用途及其有關事項。六、商品或勞務瑕疵擔保責任之條件、內容及範圍。七、參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務。八、其他經中央主管機關指定之事項。（第2項）參加人介紹他人加入時，不得就前項各款事項為虛偽不實或引人錯誤之表示。」及第12條第1項規定：「多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應與參加人締結書面參加契約；參加契約應包括前條第1項第2款至第8款事項。」90年6月1日（90）公參字第01650號函公告發布之多層次傳銷案件調查作業處理原則第13點規定：「簡易作業程序裁罰標準以簡易作業程序處理之處分案件，其罰鍰裁罰標準如次：㈠違反多層次傳銷管理辦法第5條第1項者：…⒉經檢舉查獲未依法報備者，依其營業情形酌訂罰鍰裁罰標準如次：…。⑵營業額未達5百萬元，違法期間達6個月以上者，處30萬元以上40萬元以下罰鍰。但違法期間未滿6個月者，處20萬元以上30萬元以下罰鍰，如營業額未達10萬元者，處5萬元以上10萬元以下罰鍰；營業額介於10萬元至20萬元間者，處10萬元以上20萬元以下罰鍰。
…㈢違反管理辦法第12條或第13條第1項規定者，處20萬元以上30萬元以下罰鍰。…。」
五、原告從事多層次傳銷行為，向被告報備之主要營業場所為屏東縣○○鄉○○村○○路○○號1樓，惟原告擅自變更其主要營業場所於高雄市○○區○○○路○○○號10樓，且於參加人加入其傳銷組織或計畫時，未與參加人締結載明法定事項之書面參加契約，被告根據檢舉於93年2月24日派員至原告位於高雄市○○區○○○路○○○號10樓之主要營業所進行業務檢查等情，為兩造所不爭，並有檢舉函、多層次傳銷報備書、被告檢查紀錄、產品預購單、會員人數明細表、商品退（換）貨單、會員申請契約書附原處分卷、訴願卷可稽，為可確認之事實。
六、依原告之多層次傳銷報備書記載，原告於92年11月25日向被告報備之多層次傳銷主要營業場所為屏東縣○○鄉○○村○○路○○號1樓，開始實施多層次傳銷行為之日期為同年12月25日，惟經被告於93年2月24日派員至原告位於高雄市○○區○○○路○○○號10樓之主要營業所進行業務檢查時，原告始坦承因不諳法令，故未向被告報備變更主要營業場所，有原告之總經理簡清春陳述紀錄附原處分卷可稽。原告既已從事多層次傳銷行為，並於其後變更主要營業場所，即應依上開規定履行其報備義務，尚不得以不諳法令，藉以卸責。且查，原告於其參加人加入時所簽訂之產品預購單，並未載明多層次傳銷管理辦法第11條第1項第2款至第8款所列「二、傳銷制度，應包括參加人直接推廣、銷售商品或勞務，及因其後加入之參加人推廣、銷售商品或勞務時，可獲得利益之內容、取得條件及計算方法；三、多層次傳銷相關法令；四、參加人應負之義務與負擔；五、商品或勞務之品項、價格、用途及其有關事項；六、商品或勞務瑕疵擔保責任之條件、內容及範圍；七、參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務；八、其他經中央主管機關指定之事項。」之法定事項，此有原告與其參加人所簽訂之產品預購單可稽。堪認原告違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項及第12條之規定甚明。
七、關於原告主張僅在試籌階段，無交易事實，對交易秩序並無危害云云。經查：原告截至被告調查完畢時已有一百餘名參加人，92年度營業額計752,000元，其中373,888元用以給付佣金，占全年營業額50.8%，有原告於被告業務檢查時之在場代表乙○○、總經理簡清春簽名確認無訛之檢查紀錄及產品預購單上所載之消費品項、消費金額、PV值、信用卡資料等，及參加人委託原告代辦以便原告得將參加人從事多層次傳銷行為所得獎金匯入之銀行帳號申請同意書、原告92年會員獎金發放表、原告92年銷售金額明細表附原處分卷可稽，足證原告與參加人間存有實際交易關係，並非原告主張尚在試籌階段，無交易事實，是原告此部分主張，顯非屬實，並不足採。至原告主張其資金不足及經營負擔沉重，且業已停止實施多層次傳銷行為云云。按行為人一旦違反多層次傳銷管理辦法法所明定之報備義務及違反於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應與參加人締結載明法定事項之書面參加契約之作為義務，被告即得據以對之處分，不因行為人嗣後停止其多層次傳銷行為即可阻卻其違反報備義務及締結載明法定事項之書面參加契約作為義務之違法性，是原告此部分主張，亦非可採。
八、綜上所述，原處分以原告違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項及第12條第1項規定，依公平交易法第41條前段及第42條第3項規定，命原告自處分書送達之次日起30日內，依規定與已加入之參加人締結載明法定事項之書面參加契約，及將業經締約之證明文件送該會備查，參酌當時有效之被告90年6月1日（90）公參字第01650號函公告發布之多層次傳銷案件調查作業處理原則（嗣於94年2月24日修正名稱公告發布為行政院公平交易委員會對於多層次傳銷案件之處理原則）第13條之裁罰標準，考量原告經檢舉查獲，營業額未達500萬元，違法期間未滿6個月及違規情節，處以罰鍰30萬元，揆諸首揭規定，並無逾越法律授權之得裁罰額度上限，行政裁量無濫用或怠惰之情形，核無不合，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第3項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 21 日
第三庭審判長法 官 王立杰
法 官 黃本仁法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 9 月 21 日
書記官 陳幸潔