臺北高等行政法院判決
93年度訴字第3700號原 告 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國93年8月9日台內訴字第0930005087號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告未經申請許可，擅自於所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號一般農業區農牧用地上， 堆置瀝青塊、瓦礫等建築廢棄物及興建擋土牆，經被告會同相關單位於民國（以下同）90年3月23日赴現場會勘屬實， 被告審認原告業已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項，以90年4月20日府地3字第043926號處分書處原告新臺幣（以下同）6萬元罰鍰，並請於90年4月25日以前恢復原狀作農牧用地使用。原告不服，提起訴願，經內政部以擋土牆（砌石護坡）既係由被告所屬之農業局所施設（原告提供土地），則擋土牆部分，原告自不負恢復原狀之義務，又建築廢棄物，縱認原告（土地所有權人）應予清除完竣、恢復原狀，惟被告僅給予原告五天之改善期限，亦有未洽，乃以91年3月1日台內訴字第0900008473號訴願決定：「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣被告另為處分結果，以91年 3月26日府地3字第0910025141號處分書處原告6萬元罰鍰，並請於91年 4月30日以前將建築廢棄物清除完竣，恢復原狀供農地使用，嗣原告於91年 7月12日繳清罰鍰。被告為追蹤原告是否依限改正，於92年 5月23日再至現場勘查，發現系爭土地上堆置之建築廢棄物仍未清除，且雜草叢生，顯未於上開規定期限內恢復原狀， 乃以92年11月19日府地3字第092142097號處分書再處原告6萬元罰鍰，並請於92年12月30日以前清除完竣，恢復原狀供農地使用。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：被告未於言詞辯論期日到場，據其於準備程序期日到場及提出之書狀，聲明求為判決駁回原告之訴。
叁、兩造爭點：
原告未依限將其所有系爭土地（一般農業區農牧用地）上堆置之建築廢棄物等清除完竣，恢復原狀供農地使用，被告乃連續裁處原告6萬元罰鍰， 並限期清除完竣，恢復原狀供農地使用，是否違法？
一、原告陳述：
１、83年間被告為改善轄區大塭養殖區免遭洪水淹沒，而興辦區內堤防護岸及道路工程，實為政府之一大德政。因工程需要施設堆土場，故徵求區內地主無償提供土地供作堆土場用地，原告即同意無償供地。被告迅即在預定堆土場週邊施作砌石護岸工程，以確保砂石、廢棄物等免流入沓仔田養殖池內，惟工程完成驗收時，被告未要求承包商拆除堆土場砌石護岸以恢復原狀，甚且堆土場被挖成一大窟窿，致遭人偷倒建築廢棄物。
２、因本養殖區內均屬沓仔田，工程之砂石大卡車無法進入，需要區內養殖地主無償提供土地興建堆土場，在眾人排拒下，原告自願無償提供土地，讓被告施建乙座有砌石護岸之長25公尺、寬20公尺之堆土場。惟工程完工後，卻留下乙座挖空之大窟窿堆土場，致遭人偷倒建築廢棄物，將所有罪責加諸原告，顯屬不公。
３、本案之關鍵在於空窟窿係被告之傑作，此為被告所屬農業局農工課有關人員所承認之事實，與導致本案之行政處分有直接因果關係，故堆土場之設置為本行政處分之始作俑者，即係被告所屬農業局農工課，而非原告，其於使用完畢堆土場時即有義務恢復原狀，並主動公告禁倒廢棄物於該原告之土地上，但被告卻不為此途，反倒處罰原告，真是匪夷所思。況其間被告有機會避免造成本件訴訟之產生，其理由如下：
⑴、養殖區工程完工辦理驗收工程時，責令承包商將空窟窿填平，讓其他不肖業者無可乘之機回填。⑵、請承包商拆除堆土場之砌石獲岸，恢復原沓仔田給原告供養殖用。⑶、答應原告當年口頭請願，將該堆土場填平並加鋪柏油或水泥地板作為漁貨、藻草等產物集散之「轉運站」。本案被告之人員口頭答應卻不施作，反作為駁斥原告之證據。⑷、應主動公告「禁倒廢棄物於該原告之土地上，違者重罰」。以上總總證據證明因為被告之人員之故意或過失行為（不作為），導致人民之財產權嚴重受損，被告應負完全之損害賠償責任，而不應將所有罪責加諸無辜之原告身上。況本案係被告無償使用原告之土地，自應無條件將該土地恢復原狀交還原告，被告迄未恢復原狀，自應負全責。
４、原告就被告90年間90府地3字第 048375號函復處分理由書向內政部提起訴願，獲裁定應在二個月內妥為處理。原告當年愚昧，為被告之人員所騙，於接獲內政部公函後即央請選區議員黃太平先生到被告處協商當時有關主管央求原告繳納此次罰款，自繳完日起即不會再告罰，原告體恤養殖區工程帶給區內農牧業者大利益，而口頭允諾繳納，此有黃太平縣議員可證。
５、原告於92年間再次被依同一違法案再告罰，故再向內政部提起訴願，結果內政部裁決書認為，雖堆土場係被告所施作，但處分依據完全採信被告之答辯書理由，甚至指稱：變成堆土場之護堤是應原告要求，簡直是顛倒是非，殊非內政部應有之裁決。而駁回訴願維持原處分，竟罔顧原告上開四點被告之人員在工程驗收時應作為而不作為，致遺禍造成訟爭案之責任。
６、況被告為取締不法業者在河川區、農地上亂倒廢棄物、毒物或盜採砂石，而設置並賦與環保署、地方環保和河川警察及地政人員等專責機關人員，更賦與全權全責之取締公權力，卻成效不彰，時常被媒體業者大肆披露。被告實應反躬為民設想，一介農民如何能防杜偷倒廢棄物者？
７、綜上所述，爰請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：被告未於言詞辯論期日到場，據其於準備程序期日到場及提出之書狀，陳述如下：
１、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制…。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」 為區域計畫法第15條第1項及第21條第1、2項所明定。又同法施行細則第15條第1項第5款規定：「農牧用地應供農牧生產及其設施使用。」另查非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項規定 「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」系爭土地編定為「一般農業區農牧用地」，依上開規定，應供農牧生產及其設施使用，得容許為臨時堆置收納營建剩餘土石方，但僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地。惟系爭土地毗鄰並無合法磚窯廠，毗鄰皆為魚池，有68年及74年間航空攝影基本圖可稽。原告未申請使用許可，擅自堆置建築廢棄物瀝青塊、瓦礫等，已違反前揭相關規定。
２、原告初次違反編定使用管制之行為前經被告以90年 4月20日90府地3字第43926號處分書處6萬元整，並限同（4）月25日改正完竣，原告不服處分，向內政部提起訴願，案經內政部
91 年3月1日台內訴字第900008473號訴願決定書：「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。」被告斟酌訴願決定理由「系爭擋土牆（砌石護坡）係由被告所屬之農業局所施設（由土地所有權人提供土地施設），此部分不負恢復原狀之義務。另處分書中給予原告五天之改善期限，亦有未洽，自有可議。似以告誡所定期限，未合宜考量原告有足夠時間履行義務，未合比例原則。」修正違規事由以「未經申請許可，擅自堆置建築廢棄物，違反編定使用管制」，於91年3月26日以府地3字第910025141號處分書重新處6萬元罰鍰， 限期在同（91）年4月30日前將所堆置之廢棄物清除完竣，並恢復原狀供農牧使用，逾改正期限仍未恢復，按次處罰。原告拒不繳納罰鍰，經移送法務部行政執行署宜蘭執行處後， 於同（91）年7月12日繳清罰鍰。為追蹤原告是否依限改正， 被告於92年5月23日現場勘查，原告堆置建築廢棄物仍未清除，且雜草叢生，顯未依限恢復原狀，遂於92年11月19日再以府地3字第 092142097號處分書連續處6萬元罰鍰，並限同（92）年12月30日以前繳納及改正完竣，原告於同（92）年12月30日向被告提出業已改善，並種下農作物已茂盛美好，經93年1月6日現場勘查，業已改正完竣屬實，惟罰鍰迄今仍未繳納。系爭土地堆置建築廢棄物、瀝青塊、瓦礫等為不爭之事實。按個人所有權之行使，應顧及社會公益，權利與義務並存，為所有權法律思想之變遷方向。原告對於妨害其所有權之行使者， 本得依民法第767條請求除去妨害。
３、查被告於辦理公共設施改善時，均採地主無償提供使用方式處理。系爭土地屬道路截角處，經原告陳情該地段願提供養殖產品堆置場及車輛迴轉道路需求，要求配合道路施工填土區週邊由被告一併辦理砌石護坡。至於系爭土地上堆置建築廢棄物，原告於90年3月23日會勘時陳述意見， 承認「是前
七、八年間縣府及公所施設道路就堆置，另施設擋土牆是因養殖魚塭需要，才建立工寮管理所建立的，而本來上揭土地就有乾淨土方，而工程在施工時因土方短缺就將上開土方轉有利用，而工程完竣後回填建築廢棄物」。 同年6月15日再會勘，原告自承「…今遭人任意棄置傾倒廢土堆高，非己所願，週遭皆為魚塭，絕不可能自行傾倒廢土污染水質，但實在難以防範偷倒行為」。為查證原告主張真實性，被告所屬之農業局承辦人員於90年 6月15日會勘時表示「該填土堆於本課83年辦理道路公共設施改善工程同時即已填放堆置，非因工程填放，該填土段係屬道路截角處，經地主陳情該地段願提供養殖產品堆置場及車輛迴轉道路需求，要求配合道路使用，週邊已砌石施工完成，至於目視之建築廢棄物、瀝青塊、瓦磚等，應非屬當時所堆置。」是原告已坦承系爭土地既有堆置之建築廢棄物，縱為他人傾倒，原告亦顯然未盡善良管理人責任，反主張廢棄物係被告所堆置應負恢復原狀全責，其主張顯係推卸責任之詞，不足採信。
４、查「…對於違反行政法上義務者，依法處理，乃現代民主法治國家之基本原則，有關行政秩序罰之處罰對象，如處罰之法律未予明定，宜解為以違反行政法上之義務者為處罰對象。…至於違反管制使用土地之處罰對象，上開條文既未明文，宜解為以違反第15條第 1項管制規定之義務者為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件 （司法院釋字第275號解釋參照）； 又依首揭最高行政法院91年1月10日判字第23號判決，行政罰係以行為人為其處罰對象為原則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。故考量實務上尚有許多土地違規案件，行政機關難於現地查獲或認定實際違反管制使用土地之行為人，如執行對象僅得針對行為人，將造成難以有效達成土地使用管制之目的；是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人， 對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。因此，土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等本即應負有土地使用管理責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或授意之情形，亦皆得為處罰之對象。」 為內政部營建署92年11月25日台內營字第920090059號函所明釋。原告違規事證極為明確， 未依被告91年3月26日府地3字第910025141號處分書所載 「限於同（91）年4月30日前將所堆置之廢棄物清除完竣，並恢復原狀供農牧使用」之催告，於改善期限屆滿，仍未改正，爰依區域計畫法第21條第2項規定連續處罰6萬元，依法並無不合。
５、綜上所述，原告之主張無理由，爰判決如被告答辯之聲明。理 由
一、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。…」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」又「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」分別為區域計畫法第15條第1項、 第21條第1項、第2項、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段所明定。另依內政部90年2月7日台內營字第9082305號函規定：「…二、按… 區域計畫法第二十一條規定…雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等…。三、又按司法院釋字第二七五號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰』，亦即行政罰以有過失或故意為必要。…」
三、本件原告未經申請許可，擅自於所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號一般農業區農牧用地上， 堆置瀝青塊、瓦礫等建築廢棄物及興建擋土牆， 經被告會同相關單位於90年3月23日赴現場會勘屬實，被告審認原告業已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項，以90年4月20日府地3字第043926號處分書處原告6萬元罰鍰，並請於90年4月25日以前恢復原狀作農牧用地使用。原告不服，提起訴願，經內政部以擋土牆（砌石護坡）既係由被告所屬之農業局所施設（原告提供土地），則擋土牆部分，原告自不負恢復原狀之義務，又建築廢棄物，縱認原告（土地所有權人）應予清除完竣、恢復原狀，惟被告僅給予原告五天之改善期限，亦有未洽，乃以91年3月1日台內訴字第0900008473號訴願決定：
「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣被告另為處分結果，以91年3月26日府地3字第0910025141號處分書處原告6萬元罰鍰，並請於91年4月30日以前將建築廢棄物清除完竣，恢復原狀供農地使用 ，嗣原告於91年7月12日繳清罰鍰。 被告為追蹤原告是否依限改正，於92年5月23日再至現場勘查，發現系爭土地上堆置之建築廢棄物仍未清除，且雜草叢生，顯未於上開規定期限內恢復原狀，乃以92年11月19日府地3字第092142097號處分書再處原告 6萬元罰鍰，並請於92年12月30日以前清除完竣，恢復原狀供農地使用。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。
四、原告於本件行政訴訟中訴稱，83年間被告為改善轄區內大塭養殖區，需要區內養殖地主無償提供土地興建堆土場，供工程之砂石大卡車進入，原告乃自願無償提供土地，讓被告施建乙座有砌石護岸之長25公尺、寬20公尺之堆土場，惟工程完工後，卻留下乙座挖空之大窟窿堆土場，致遭人偷倒建築廢棄物。本案係被告無償使用原告之土地，自應無條件將土地恢復原狀交還給原告，被告迄未恢復原狀，自應負全責云云。惟查：
１、系爭土地編定為「一般農業區農牧用地」，依首揭規定，應供農牧生產及其設施使用，得容許為臨時堆置收納營建剩餘土石方，但僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地。惟系爭土地毗鄰並無合法磚窯廠，毗鄰皆為魚池，此有68年及74年間航空攝影基本圖附於原處分卷可稽。原告未申請許可，擅自堆置建築廢棄物瀝青塊、瓦礫等，未供農牧生產及其設施使用，已違反首揭相關規定。
２、原告初次違反編定使用管制之行為， 前經被告裁處6萬元罰鍰，並限90年4月25日改正完竣， 原告不服，提起訴願，案經內政部決定：「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。」被告斟酌訴願決定理由，修正違規事由以「未經申請許可，擅自堆置建築廢棄物，違反編定使用管制」，重新裁處6萬元罰鍰，限期在91年4月30日前將所堆置之廢棄物清除完竣，並恢復原狀供農牧使用，逾改正期限仍未恢復，按次處罰。原告拒不繳納罰鍰，經移送法務部行政執行署宜蘭執行處後，於91年 7月12日繳清罰鍰。為追蹤原告是否依限改正，被告於92年 5月23日現場勘查，原告堆置建築廢棄物仍未清除，且雜草叢生，顯未依限恢復原狀，遂於92年11月19日再以府地3字第092142097號處分書連續處 6萬元罰鍰，並限92年12月30日以前繳納及改正完竣，原告於92年12月30日向被告提出業已改善，並種下農作物已茂盛美好，經93年1月6日現場勘查，業已改正完竣屬實，惟罰鍰迄今仍未繳納。是系爭土地堆置建築廢棄物、瀝青塊、瓦礫等為不爭之事實。
３、查被告於辦理公共設施改善時，均採地主無償提供使用方式處理。系爭土地屬道路截角處，經原告陳情該地段願提供養殖產品堆置場及車輛迴轉道路需求，要求配合道路施工填土區週邊由被告一併辦理砌石護坡。至於系爭土地上堆置建築廢棄物，原告於90年3月23日會勘時陳述意見， 承認「是前
七、八年間縣府及公所施設道路就堆置，另施設擋土牆是因養殖魚塭需要，才建立工寮管理所建立的，而本來上揭土地就有乾淨土方，而工程在施工時因土方短缺，就將上開土方轉有利用，而工程完竣後回填建築廢棄物」。90年 6月15日再會勘，原告自承「…今遭人任意棄置傾倒廢土堆高，非己所願，週遭皆為魚塭，絕不可能自行傾倒廢土污染水質，但實在難以防範偷倒行為」。為查證原告主張真實性，被告所屬之農業局承辦人員於90年 6月15日會勘時表示「該填土堆於本課83年辦理道路公共設施改善工程同時即已填放堆置，非因工程填放，該填土段係屬道路截角處，經地主陳情該地段願提供養殖產品堆置場及車輛迴轉道路需求，要求配合道路使用，週邊已砌石施工完成，至於目視之建築廢棄物、瀝青塊、瓦磚等，應非屬當時所堆置。」是原告已坦承系爭土地先則回填堆置建築廢棄物，後遭人棄置傾倒廢土，無論經原告同意與否，原告均顯未盡善良管理人責任，是其主張廢棄物係被告所堆置，被告應負恢復原狀全責云云，顯係卸責之詞，不足採信。
４、查「…對於違反行政法上義務者，依法處理，乃現代民主法治國家之基本原則，有關行政秩序罰之處罰對象，如處罰之法律未予明定，宜解為以違反行政法上之義務者為處罰對象。…至於違反管制使用土地之處罰對象，上開條文既未明文，宜解為以違反第15條第 1項管制規定之義務者為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件 （司法院釋字第275號解釋參照）； 又依首揭最高行政法院91年1月10日判字第23號判決，行政罰係以行為人為其處罰對象為原則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。故考量實務上尚有許多土地違規案件，行政機關難於現地查獲或認定實際違反管制使用土地之行為人，如執行對象僅得針對行為人，將造成難以有效達成土地使用管制之目的；是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人， 對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。因此，土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等本即應負有土地使用管理責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或授意之情形，亦皆得為處罰之對象。」 為內政部營建署92年11月25日台內營字第920090059號函所明釋。原告違規事證極為明確， 未依被告91年3月26日府地3字第910025141號處分書所載 「限於同（91）年4月30日前將所堆置之廢棄物清除完竣，並恢復原狀供農牧使用」之催告，於改善期限屆滿，仍未改正，被告爰依區域計畫法第21條第2項規定連續處罰6萬元，於法並無不合。
五、綜上所述，原告之陳詞均不可採， 則被告連續裁處原告6萬元罰鍰，並限期清除完竣，恢復原狀供農地使用之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 24 日
第四庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶法 官 吳慧娟上為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 24 日
書記官 劉道文