臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03730號原 告 王遯山祭祀公業代 表 人 甲○○原 告 乙○○
丙○○丁○○戊○○己○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○王介仁共 同訴訟代理人 吳中仁律師被 告 內政部代 表 人 丑○○部長）住同訴訟代理人 卯○○
巳○○輔助參加人 國防部空軍總司令部代 表 人 劉貴立（總司令）訴訟代理人 寅○
辰○○午○○上列原告與被告間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院93年9月22日院台訴字第0930089344號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣輔助參加人國防部空軍總司令部所轄空軍航行管制大隊為1956軍協（以下簡稱56軍協）新建營房工程，層經行政院以民國（下同）45年4 月11日台45內字第1804號令核准徵收台北市○○○路○ 段龍安坡段112 、126 地號土地0.4129甲（重測後為台北市○○區○○段二小段848 、849 、849-1 、849-2 、850 地號），交由台北市政府以45年6 月11日（45）北市地用字第19010 號公告。嗣56軍協營房工程，因美軍顧問建議改建松山南機場，其徵收土地改作為1957軍協（以下簡稱57軍協）督察台工程用地 (47年10月5 日開工，並於同年12月20日完工)。46 年9 月6 日因當時任職國防部第4廳廳長之案外人周祖達假國防部名義，發文令輔助參加人撥交前揭已徵收土地中之300坪，周祖達復於47年5月間，假國防部名義發文輔助參加人令再增撥前揭已徵收土地中之200坪，輔助參加人雖均函覆將依令辦理，但尚未實際撥交。國防部總務局並於47年9月27日發給周祖達「安東街」之居住証一張，周祖達眷舍（47年12月底開工、詳細日期不明）無權占用前揭徵收土地中之一部分，47年12月20日督察台工程完工，輔助參加人質疑國防部所要求撥用之土地上蓋有眷舍，與徵收目的不同，故拒絕撥交土地予國防部，直至60年4月，系爭被徵收土地方改為眷舍使用至今。
二、祭祀公業王遯山管理人代表王明雄先生於00年0 月00日申請撤銷徵收本案土地，主張本案原徵收計畫為空軍航管大隊奉准興建56軍協營房工程，而於徵收後始終未依徵收計畫使用，一方面擅自改由不同單位及不同年度預算之工程使用，另一方面更同時將多餘土地分兩次共431 坪撥交國防部興建周祖達少將之眷舍等理由，並檢具軍方內部相關公文影本佐證資料，案經臺北市政府地政處於89年5 月22日邀集軍方有關單位赴現場會勘，現場為和平東路2 段175 巷5 弄18號建物等軍方眷舍使用中。關於本案用地是否於徵收後未依計畫使用即撥交部分土地作為周祖達眷舍等疑義，及本案徵收土地奉准興建56年軍協營房工程，嗣後調整使用變更為57年軍協（督察台）營房工程使用，是否違反原核准計畫所定之目的及用途等疑義，前經臺北市政府請需用土地人即輔助參加人空軍總司令部查明，並依據軍方說明審酌後，認為本案未符合土地徵收條例第49條應辦理撤銷徵收之規定，乃以90年12月4 日府地四字第09016870700 號函復原告，惟其不服，復依土地徵收條例第50條第3 項規定向被告申請撤銷徵收，經被告土地徵收審議委員會第88次會議決議：「不予撤銷徵收」，並以92年12月23日台內地字第0920071586號函復原告，其又不服，提起訴願，案經行政院93年9 月22日院臺訴字第0930089344號訴願決定駁回，原告不服遂提起本行政訴訟案。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)先位聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應撤銷坐落台北市○○○段112 、126 地號（重測後為台北市○○區○○段2 小段848 、849 、849-1 、849-2 、
850 地號）土地，於45年4 月11日以台45內字第1804號令所為之徵收處分，應予撤銷，將土地發還原告等。
３、訴訟費用由被告負擔。
(二)備位聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應撤銷坐落台北市○○○段112 、126 地號（重測後為台北市○○區○○段2 小段848 、849 、849-1 、849-2 、
850 地號）土地，於45年4 月11日以台45內字第1804號令所為之徵收處分，就其中違法撥用興建眷舍之431 坪土地部分，應予撤銷，將土地發還原告等。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告方面：
(一)按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：1 、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。2 、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。3 、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。4 、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。
5 、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」為土地徵收條例第49條第1 項所明定。顯見土地徵收業務相關機關在「原徵收土地未按核准計畫使用」、或「原徵收土地之全部或一部已無使用必要時」，或「興辦事業改變，計畫經註銷者」等公益目的已不再存在之情況時，自負有撤銷原徵收處分之職務上義務。
(二)本件依卷附國防部空軍總司令部後勤署於46年8 月18日之內部簽呈稿所稱：「．．．2 、航管中心工作房工程，因美顧問建議決定改建松山南機場，適57軍協督察台營房工程．．
．國防部認為甚不適合，奉令改用龍安坡土地，辦理有案。
3 、．．．今使用龍安坡土地尚多餘0.0887甲，擬以國防部正式令文飭本部撥出該項多餘土地，位置如附圖。」；核與卷附國防部於46 年9月6日(46)樑松字第4888號函稱：「2、查龍安坡土地面積較大，建築督察台工程尚有多餘，希即劃撥300 坪交本部使用。」等語，暨空軍總司令部於46年10月2 日之簽稿所指：「1 、9 月6 日樑松4888號令，為督察台工程使用龍安坡原航管大隊徵地面積內，飭劃撥300 坪交鈞部使用一事奉悉。．．．本部自當遵令劃撥300 坪供用」云云，對照3 函內容以觀，顯然系爭土地於徵收後，因空軍總部計劃變更，空軍航管大隊不但未興建航管中心，並改交由空軍通信聯隊興建57軍協督察台工程使用，且多出0.0887甲，因而能再撥已無使用必要之300 坪（嗣追加至431 坪），供國防部之其他工程使用，應屬事實，則原告主張空軍總部有未依原核准計劃使用土地等情事，依首揭法條規定，應撤銷徵收處分，於法已非無據。
(三)無論係56軍協工程，抑或係57軍協工程（性質上均非軍眷工程），衡情顯都不需利用範圍廣達0.4129甲（約1200坪）面積之土地，否則空軍總部嗣焉能在同年8 、9 月間，又提撥其中431 坪（原提供300 坪後又追加至431 坪），供國防部興建眷舍之用？由此益證系爭土地於徵收後，因空軍總部計畫變更，航管中心另改建於松山南機場，致原徵收土地於改由57軍協督察台工程使用，猶多出431 坪空置土地，引起國防部覬覦，藉以違法興建與原核准計畫完全不符之眷舍；是本件土地利用縱就是否僅屬「事業內部設計變更」之點不論，退步言之，惟單就上開431 坪眷舍土地之部分，既變更原徵收計畫致一部土地無使用必要，則依首揭法條第5 款規定，被告即有依法撤銷徵收之義務甚明，就此，原處分僅以「係屬所有權之行使範圍」一語帶過，置上開法條規定，暨系爭土地係於49年2 月13日始移轉產權登記等項事實於不顧，於法亦難謂當。
(四)假設國防部46年11月14日 (46) 樑松字第6250號函所指「原56軍協工程，已於46年7 月份完工」之情屬實，則與該工程不能同時併存之空軍通信聯隊57軍協督察台工程，究於何時開始規劃興建？又於何時完工？何時啟用等項，即有詳查之必要；另依上開空軍總部46年8 月18日之簽稿所示，空軍航管大隊之56軍協工程，既因美軍顧問之建議，嗣已改建於松山南機場，該工程計劃似於系爭土地上興建前，即已變更地點，基地並改撥交由空軍通信聯隊作為57軍協督察台工程之用（因無重復興建之必要），則國防部上開(46) 樑松字第6250號函示所謂「7 月份已完工」之工程，究何所指？即非無疑。原處分未詳加調查，即遽予援用，亦未說明其理由，其採證不惟不合經驗法則，亦與卷內資料不相適合，尤有證據上理由矛盾之處。
(五)又軍協營房工程，係屬國防事業，依法固得徵收民地，惟眷舍工程，則顯非國防事業，自不在原核准徵收之計劃內甚明。依卷附空軍總司令部48年6 月1 日簽呈之內容指稱：「．
．．2 、本案本部於5 月7 日以(48) 充意發字第1489號呈，略以本案先後奉令指撥土地興建之房屋，並非營房乃係眷舍，按規定軍協營房工程，可徵收民地，建築眷舍因非國防事業，則不能徵收民地，現因鈞部所建之眷舍與規定之不合，恐失信於民，全部所佔土地，本部實難遵撥，擬請遷讓．．．」等語，另參以卷附國防部 (48) 援擬局字第214 號函示：「．．．3 、復查上項宿舍已建造完竣請仍遵前令辦理」云云，兩者對照以觀，足見本件系爭土地徵收後，空軍總部確有未依原核准徵收計劃，讓國防部不法興建眷舍，致引發內部檢討，要求搬遷等情事；核與原告所述各節適相符合，則本件縱不能全部撤銷系爭土地之徵收處分，至少就該眷舍基地之431 坪明顯違法部分應予撤銷，依法尤非無據。原處分及原決定就此項有利於原告主張之部分，何以不足採，均未詳予勾稽，說明其理由，亦未予原告適當說明之機會，即遞為駁回之處分，亦嫌率斷。
(六)參酌最高法院81年度台上字第922 號民事判決理由：㈠周祖達上開房屋之基地，確係空軍總部於45年6 月間徵收而來，徵收時上開土地並無地上物；46年間撥交周祖達自費建屋，周祖達乃於47年間出資僱請信益建築無限公司分2 次興建20
2.56平方公尺房屋，有土地登記簿謄本、空軍總部總務處80年7 月18日 (80) 權孜字第1592號及80年9 月2 日 (80) 權孜字第1946號簡便行文表、信益公司與周祖達所訂工程契約、估價單、工程藍圖、永立建築事務所所繪新建房屋案內圖、及信益公司負責人許長庚之證言可稽，堪信為真實。㈡又「國軍在台軍眷業務處理辦法」，其規範之對象，係以79年12月7 日後列管有案之眷舍為限，周祖達所建之眷舍係47年間所建，故無案可稽；亦有空軍總部總務處80年7 月18日(80)權孜字第1592號函文及空軍總部政戰部80年11月6日(80)楷協字第5326號簡便行文表等件附卷可按；具見，周祖達所建房屋於47年間確已建築完竣，並核發居住證在案，當時亦未適用上開辦法列管。被告及參加人辯稱：本件徵收土地已依徵收計劃使用，58年間始變更為將官宿舍；周祖達宿舍之位置不在系爭土地上等語，與事實大相逕庭。
(七)依國防部93年決字第024 號訴願決定書理由欄所載「．．．次查系爭房屋之基地，原係空軍總司令部為建築督察台工程之用地，周君於46年至47年間，時任國防部第4 廳廳長之職務，先後於46年9 月6 日、47年5 月23日，以（46）樑松字第4888號及（47）列煌字第2166號部令命空軍總司令部撥交部分土地，由國防部撥款建築高級長官營舍，有當時國防部第四廳會簽意見及周君自書報告等影本資料附卷可參．．．」；系爭土地於徵收後，空總督察台工程興建前，周祖達即於46年至47年間，利用職權命徵地機關之空軍總司令部撥交部分系爭土地（即431坪）興建其眷舍居住等情，均有當時公文及周祖達自書報告等件附卷可參，原告所指已非無稽。
(八)又本件請求權消滅時效依內政部90年3 月2 日台 (90) 內地字第9068460號函示意旨，暨該部89年12月1 日台(89)內地字第8970905號函示意旨，應自構成撤銷之作業規定訂頒之日起算，故本件並無請求權消滅時效之問題。
(九)就系爭土地於徵收後之使用情形部分：惟卷附土地核准徵收計畫書及計劃圖既已明載共興建油機房、航管工作室、官兵宿舍等6 棟，顯示本案土地原徵收之「目的」、「用途」係作為空軍航管大隊航管中心使用，執行空軍航行管制任務，該「營舍」係為執行上述任務需求而興建，此與「督察台」係作為通信聯絡使用之「目的」、「用途」顯有不同甚明。參加人以不合時宜、不再援用之判例見解，執為兩者均屬國防設備，未違法使用之依據，尚非的論。
(十)查依空軍總司令部46年10月2 日 (46) 存裏發字第3544號呈文所示：「1 、9 月6 日 (46) 樑松字第4888號令為督察台工程使用龍安坡航管大隊徵地面積內飭劃撥300 坪交 鈞部使用一案奉悉。2 、．．．本部自當遵令劃撥300 坪供用」， 己見確有撥交情事；復依國防部46年10月4 日(46)樑松字第5552號令函所示：「1 、(46) 存裏發字第3544號呈悉。2 、貴總部督察台龍安坡用地所撥本部300 坪由本部總務局定期會同派員實地劃撥使用」云云，益足見系爭土地於徵收後，空軍總部確曾奉國防部46年9 月6 日(46)樑松字第4888號令，於46年10月2 日同意將系爭徵收土地中300 坪撥交國防部使用無疑。參加人所辯，已不足採。
(十 一)矧 另依空軍總司令部48年指奉國防部 (48) 敬政發265
號令，參謀總長於48年5 月26日第75次參謀協調會報指示事項交辦案件分辦通知單，即於同年6 月10日以 (48) 充意發字第1867號呈報國防部，於檢討本件土地使用情形時，亦已明確說明部份土地撥交國防部興建眷舍使用，第1 次係奉國防部 (46) 樑松字4888號令，於46年10月2 日以 (4 6)存裏發字第3544號呈文，撥交300 坪土地供用，並於47年5 月6日第2 次奉國防部 (47) 烈煌字第2166號令及 (4 7)烈煌字第2478號令，飭空軍總部再增撥200 坪土地供國防部使用，「惟該項增撥之土地，在尚未增撥之前，即已興建房屋，該地所建房屋，並非營房（宿舍），乃係眷舍，按規定軍協營房工程，始可徵收民地，建築眷舍，不能徵地，本案所建房屋，似與規定不合」云云。顯見系爭徵收土地確曾撥交國防部，違法興建眷舍使用，實至為明確毋庸置辯，此於最高法院81年台上字第922 號民事判決理由中亦予肯認外，即依參加人於80年9 月2 日之 (80) 權孜字第1946號簡便行文表觀之，尤屬明確。
(十 二)參加人所舉台北市政府工務局47年11月4 日(47)北市建
字第10770 號函稱：「依該函內容可知周祖達非法興建眷舍係在本軍完成督察台營房工之後」云云，惟該函：「㈠係於47年4 月15日即申請，而於11月始函復。㈡地址為17 1巷而非145 巷。㈢係興建兩幢長官宿舍，而非1 棟。㈣副本係抄送安東街派出所」，從以上4 項觀之，該函所示與本件爭點，似無關連之處，其主張應不足採。
(十 三)末按人民基本權利之保障，係民主法治國家重要之責任
，憲法第15條：「人民之財產權應予保障」亦規定甚明。國家為興辦公用事業固得徵收私有土地，但徵收之範圍，應以其必需者為限（司法院釋字第513 、534 號解釋參照）；蓋土地徵收對人民財產權影響甚大，須嚴予管制之故，是土地徵收條例相關規定不僅在徵收前，對徵收程序、徵收計劃有詳細的規定，對於土地徵收後，有未依核准計劃使用之情形，同時亦有原土地所有權人得照原徵收價額收回土地之規定，以為事後之監督；從而，若徵收之土地，於徵收後，未依核准計劃使用，不論其係變更目的或變更用途，或僅為部分之使用者，自均屬未依核准計劃使用；而得為撤銷徵收之原因。本件系爭土地因國防部及空軍總部之濫權撥用，違法興建與原徵收計劃不符之督察台工程，及高級幹部眷舍致生爭訟，無論係何者，顯均已逾越原徵收之目的及用途，對政府公信力及原告財產權之保障，已造成損害；尤以後者該高級幹部眷舍之興建部分，更有明顯違法失職之處。
(十 四)綜上，本件土地徵收後，確有因計劃變更，致航管中心
改建松山南機場，原徵收土地另移他用，猶多出431 坪，遭國防部覬覦，於興建督察台前，即先命空軍總部違法撥用，興建周祖達眷舍，迨督察台工程於47年10月5 日開工時，眷舍早已興建完畢，且已核發居住證入住在案，迄未搬遷等情事，依土地徵收條例第49條第1 項第1 、4 、5 各款規定，被告應辦理撤銷本件土地徵收甚明，原處分及訴願決定不查，否准原告之請求，於法不合，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告方面：
(一)按「國家因國防設備需要，得依本法之規定徵收私有土地」為行為時土地法第208 條所規定。又「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：1 、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程範圍內者。2 、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。3 、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。4 、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。5 、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」為土地徵收條例第49條第1 項所明定。國防部空軍總司令部所轄空軍航行管制大隊為56軍協新建營房工程需要，徵收台北市○○○路○ 段龍安坡126 地號等5 筆土地，報經行政院45年4 月11日台45內字第1804號令核准徵收，並經台北市政府以45年6 月11日北市地用字第19010 號公告，且已完成徵收補償之法定程序，並辦竣徵收登記為國有在案。
(二)本案經空軍總司令部94年2 月1 日窋堌字第0940000976號函查復略以：
１、本案土地原徵收用途為興建56年軍協營房工程，後因美顧問建議改建松山南機場，其徵收土地作為57軍協督察台工程之用地，依空軍總司令部45年6 月19日（45）研品發字第2581號部令所示，57軍協督察台工程於45年6 月前即規劃興建，且空軍總司令部48年1 月20日（48）充意發字第0184號令檢發督察台工程（專案編號0000-000FY58#1）竣工圖表顯示於47年10月5 日開工，並於同年12月20日完工有案。本案原以軍協營房工程用途辦理徵收，惟不論56軍協營房工程或57軍協營房工程，只是不同年度之軍協營房工程，且均屬國防設備，本案徵收之土地已完成軍協營房工程，並未違反原核准徵收之目的及用途。
２、本案土地業經空軍依徵收計畫使用，後因任務調整，至58年後變更為將官眷舍，且台北市政府曾先後於70年5 月9 日及74年2 月13日召集地政事務所、國防部及空軍總司令部等相關單位現地會勘結果：「該等土地於徵收後確已依原核准計畫完成使用在先變更在後」，並報經行政院70年7 月28日台70內10569 號函核定不予發還有案。
３、另國防部於47年9 月27日配給周祖達宿舍居住證上所載地址為「安東街」，依台北市大安區戶政事務所94年1 月31日北市安戶字第09430134300 號函復，空軍總司令部後勤署所轄「安東街」47年門牌編釘資料，顯示「安東街」街址範圍均無涉及和平東路2段。
(三)次查台北市政府94年1月4日府地4字第09328559700號函所附周祖達全戶戶籍謄本所示：其原住於台北市松山區後勢里16鄰，至60年4 月16日始遷入台北市○○區○○里○ 鄰○○○路○ 段○○○ 巷○ 弄○○號，併予陳明。
(四)另參照鈞院90年度訴字第5224號判決意旨：「所謂『興辦之事業改變』，係指改變後之事業與原核准徵收之目的事業無任何關聯者而言，以本件徵收土地係興辦教育事業為例，興辦事業之改變與原來教育事業目的宗旨無關聯者，始得符合『興辦之事業改變』之定義，如原為教育事業用地，後改變為停車場用地或高速鐵路車站用地等」，是以本案土地原徵收用途為空軍航行管制大隊為興辦56軍協營房工程，後改建57軍協營房工程，其用途均為營房工程，且均屬國防設備，興辦事業未改變，土地實際使用之「目的」及「用途」與原徵收計畫並無不符，又依前開行政院55年3 月23日台55內2030號函規定，自毋庸報經原核准徵收機關核准。揆諸前開規定，本案未符合土地徵收條例第49條應辦理撤銷徵收之情事，被告否准撤銷徵收之處分，於法尚無違誤。
(五)綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
三、輔助參加人方面
(一)本案所徵收之土地係輔助參加人呈報國防部轉呈行政院核定，土地之管理機關為輔助參加人，並非空軍航行管制大隊，是本軍為促進航管安全任務，需興建油機房及航管工作室之用地，依法完成之徵收程序，並不因空軍航行管制大隊擬具徵收計畫書之內部作業程序，而影響徵收行政機關之認定。
(二)本案土地原徵收用途為本軍興辦56年軍協營房工程，後持續執行57年軍協營房工程，只是不同年度之軍協營房工程，所徵收之土地已依原徵收之用途，興建軍協營房工程，屬國防事業目的使用，並未違反原徵收之目的及用途，至於原告所提有關督察台使用該營區之理由，應屬營房使用單位異動之問題，軍事營區如同各行政機關之辦公處所，皆有可能因機關內部單位業務之擴張或縮減，配合作出相關之調整，該土地及建築物應不因此而認有變更作為行政機關之用途及目的，各軍事營區之營房經徵收建築使用後，亦應不因各部隊之移編、移防，而認該土地及建築物違反其當初之使用目的及用途，是本案原以軍協營房工程用途，此一國防事業目的辦理徵收，雖經56年及57年，惟皆係辦理並完成軍協營房工程，期間或有因軍事單位之併編或性質，作出使用單位之調整，但此並非使用目的或用途之變更，原告所提顯無理由。
(三)一般營房工程，係指包含人員上班、待命、寢室、浴廁、餐廳、裝備廠房、運動設施等相關工程，故56軍協營房工程，含航管工作室（辦公廳舍）、油機房（裝備廠房）、寢室、浴廁等，57軍協營房工程督察台，亦然，其不同點乃因人員編制及工作性質不同，其面積亦有所不同，然其徵收計畫之目的為保護國防安全，用途為通信及航行管制，均屬國防事業目的使用。
(四)另本軍徵收台北市三張犁民地作為督察台使用乙案，本軍已經查無相關資料。
(五)本案土地徵收用途為本軍興辦56軍協工程供航行管制大隊使用，並奉行政院45年7 月20日台45內3968號令核准，作為「空軍總部56軍協航管大隊戰管中隊無線電中隊奉准徵收土地請特許先行使用．．．」，經查無線電中隊營房工程招標文件、國防部第四廳46年11月14日（46）樑松字第6250號函檢送本案工程移交接管清單、國軍房屋交接紀錄卡等資料內容所載，無線電中隊營房工程於45年12月24日辦理招標，並於民國46年7 月份完工，46年8 月1 日完成移交本軍無線電中隊使用，顯示已按徵收計畫完成使用。
(六)後因美顧問建議改建松山南機場較為適當，且適57軍協督察台營房工程位於陸軍汽車保養廠大門左側，國防部認為甚不適合，遂將督察台營房工程調整至龍安坡土地上，並增建營房乙棟等工程（即督察台營房工程）。而上開所謂「57軍協工程」，按空軍總司令部46年所編印之空軍年鑑，係指46（西元1957）年共計25個所要新建之工程計畫，包括機場、營舍、倉庫、醫院、油池、作戰設施等7 大類，依此，上開所謂「57軍協督察台營房工程」，依解釋，當然亦係指督察台之營舍及各基地水電設備等，而依國防部48年1 月20日以(48)充意發字第0184號令檢發督察台營房工程（專案編號0000-000FY58＃1）竣 工圖表顯示，於47年10月5 日開工，同年12月20日完工，其工程包含辦公室、寢室、餐廳及相關水電工程，均符合所謂「軍協工程」中之「營房工程」，自亦與前開系爭土地之徵收原因「軍協新建營房工程」之使用目的相同，加以本案「督察台營房工程」復於47年12月20日完工，足證系爭土地均已按徵收計畫完成使用，並非原告所持辯未按徵收目的使用。
(七)在規劃設計督察台營房工程期間，國防部第四廳廳長周祖達（軍協工程，國防部主管），因職務關係，先行得知美顧問建議及國防部政策及本軍航行管制大隊徵收之龍安坡段土地面積（徵收土地計畫書記載為0.4129）較為興建督察台徵收之三張黎土地面積（0.4100甲）為大，尚多餘0.0887甲等情，其乃基於為興建眷舍及合法取得土地使用權，遂屢次利用職權，飭令本軍撥交龍安坡段土地給國防部（此有46 年9月
6 日、47年5 月23日以（46）樑松字第4888號及（47）列煌字第2166號部令暨國防部48年5 月26日第75次參謀協調會報，當時總長王叔銘上將指示：前第四廳周廳長（周祖達）利用職權，以其（王叔銘上將）名義令飭空軍總部劃撥土地，作為自己眷舍，而本軍既知增撥龍安坡土地，係興建營舍（宿舍）並非眷舍，不符徵收規定，遂函覆國防部告知與規定不符（此有本部48年3 月17日以 (48) 充意發字第0766號文），依此，輔助參加人從未將系爭土地撥交於國防部或任何其他單位使用，直至86年配合眷村改建，始將係徵土地撥交國防部總政治作戰局，變更管理機關，顯見系爭土地本軍確依徵收計畫使用。
(八)另國防部第四廳廳長周祖達違法佔建部分：周員利用職權，以總務局名義函請台北市工務局同意在和平東路二段171 巷建築長官宿舍，經台北市政府工務局47年11月4 日（47）北市建字第10770 號函文內容，建築高級長官宿舍案經依照建築法尚無不合理，准予備查，但土地使用權問題（管理機關屬空軍總部），請貴部自行負責並請按工程段落來局報驗，又依建築法規定需先取得建築許可，方可興建建築物，且依周祖達與信益建築無線公司所簽訂工程合約資料顯示施工期間為60工作天，再加上從準備開標資料、登報公告、開標、訂約後對保、開工、加施工期間，顯示周祖達非法興建眷舍係在本軍完成協航管大隊無線電中隊營房工程（46年7 月份完工）及督察台營房工程（47年12月20日完工）之後。查系爭土地，本軍依徵收計畫使用後，至60年間始奉准改為眷舍，地上眷戶計有劉士傑、田逢吉、華錫鈞及唐崇傑等人，惟未包含周祖達，顯見被告從未將系爭土地撥交國防部及核准周祖達眷舍。
(九)系爭土地，按當時徵收土地計畫書所列，為空軍航行管制大隊奉准為「56年軍協新建營房工程」，而其徵收土地之原因乃為「新建56軍協營房」，所謂「56軍協工程」，按空軍總司令部45年所編印之空軍年鑑，係指45（西元1956）年所要新建之工程，包括機場、營舍倉庫、醫院、油池油管設施、通信設施、作戰設施、道路、工廠及庫房等工程，其中所謂「營房工程」係指營舍及各基地水電設備而言。依此，依上開所述，本案系爭土地之徵收原因即在新建空軍航行管制大隊之營房，即所謂該單位之營舍及各基地水電設備等。
(十)原告所提相關資料，雖內容似顯示當時國防部第四廳廳長周祖達利用職權違法興建房舍，惟該證據均屬間接推測，其是否真有建房？及該土地所建是否為營房或眷舍？及何時建設？均無直接證據得以證明。
(十一）查本案系爭土地，前經國防部訴願審議委員會於93年2月18日之訴願決定書，對部分疑義作出調查結果，茲提出如下陳明：
１、董蘭芬（周祖達之妻）所持國防部總務局有核發「國防部配給眷屬宿舍居住證」（簡稱居住證），經查該居住證係影本，而非正本，經多次催請仍無法提出，以辨真偽，而原處分機關經查亦無曾發給周君（即指周祖達）該居住證之資料可稽。
２、該「居住證」配住地址欄位上載「安東街」，並無門牌號碼，經查47年間台北市○○區○○○街○街址範圍均未涉及和平東路，且初編及整編後門牌，亦均與本案系爭土地上房舍門牌無所關連。
３、該居住證上所載核發時間為「47年9 月27日」，與台北市政府工務局北市工建字地10779 號有關地上建造高級長官宿舍二棟同意函時間為「47年11月4 日」，以時間點推論有違常理，在正常情況下應先有眷舍，始會有配舍並核發眷舍居住證之情形，斷無在房屋未奉准興建前，即核發眷舍居住證之情事。
４、系爭土地上之房舍若確係周祖達所自費興建，衡情以其當時在軍中之職位，如該居住證確係針對該建物而為權責機關所核發，則其上所載之地址有誤或不明確，必然會向權責機關要求澄清更正，以保障合法之權益，而周祖達從未要求更正，從而，本案系爭土地上之建物由周員於47年間自行出資興建，竣工後並經國防部總務局核發配給眷屬宿舍居住證等情，應不足採。
５、另本案系爭土地亦經台北市政府曾先後於70年5 月9 日及74年2 月13日召集地政事務所及國防部、空軍總部等相關單位現地會勘結果：『該等土地於徵收後確已依原核准計畫完成使用在先變更在後』，且奉行政院70年7 月28日台70內1056
9 號函核定「因其已依原核准計畫使用完畢在先，變更使用在後，擬不予發還」在案等情。
理 由
甲、程序方面：
一、本件被告代表人於訴訟繫屬中由蘇嘉全變更為丑○○，並已具狀聲明承受訴訟。
二、原告於言詞辯論終結前追加備位聲明請求「撤銷系爭土地中違法撥用興建眷舍之431坪土地部分之徵收」，本院認為適當，准其追加，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、本件應適用之法條與法理：按土地徵收條例第50條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或（縣）市主管機關請求之。．．．原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」；又「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：1、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。2、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。3、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。4、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。5、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」為土地徵收條例第49條第1項所明定。
貳、兩造主張理由要旨：原告主張系爭土地原徵收目的是要做56軍協航管中心，但嗣改建成57軍協督察台，符合土地徵收條例第49條1 項1 款後段「工程變更設計」、同項第4 款「興辦事業改變、註銷」規定。又原56軍協工程改作57軍協督察台使用，多出400 多坪土地，且於督察台興建之前，供周祖達興建眷舍，顯有情事變更致土地一部已無使用必要，符合土地徵收條例第49條
1 項5 款「情事變更」規定，且56軍協根本沒有執行，故屬「未依徵收計畫開始使用」等語。
被告則以56軍協、57軍協係執行年度預算代號，二者均屬國防設施，並無工程變更設計，且本件並無土地經變更設計而不需使用，56、57軍協均屬國防事業，興辦行業並未改變、註銷，並無土地徵收條例第49條1 項1 款後段、第4 款情事。又系爭土地供興建督察台外所餘400 多坪土地，是設計為訓練場所之用，仍屬督察台營舍使用範圍，並無土地徵收條例第49條1 項5 款情事變更可言，且56、57軍協均屬國防計畫，系爭土地既已興建國防計畫，即已依徵收計畫開始使用等語置辯。
參：兩造不爭之事實：
一、系爭土地重測前係龍安坡段112 、126 號，重測後是瑞安段
2 小段848 、849 、849-1 、849-2 、850 五筆，徵收前土地所有權人為王遯山祭祀公業，原告等12人係祭祀公業之管理人。
二、輔助參加人所屬空軍航行管制大隊，為興建營房，定名為1956年軍協營房，報行政院於45年4 月11日徵收含原告土地共
0.4129甲。56軍協營房依當時徵收計畫，指興建油機房、航管工作室，用途係航行管制之用。
三、徵收完成後，系爭土地登記為國有，因美軍顧問團建議系爭土地不適用56軍協營房，故56軍協並無任何設施建於系爭土地上。
四、輔助參加人所屬空軍通信聯隊，為興建57軍協營房工程，報准徵收另案六張犁之土地，57軍協營房工程指興建通信督察台、無線電、監視機設施。當時之空軍航行管制大隊及空軍通信聯隊均為國防部所屬獨立機關，目前已合併為通航聯隊。
五、57軍協徵收六張犁土地部分經核准後，因國防部認為於陸軍汽車保養所前，不適宜興建57軍協營舍，故指示將57軍協通信督察台改設於系爭土地。
六、目前系爭土地自60年起供眷村使用。
肆：兩造爭點：
一、輔助參加人是否將系爭土地中431坪撥交予國防部使用？
二、案外人周祖達之眷舍是否於57軍協督察台完工前即已建成？
三、56軍協用地改為57軍協督察台使用，是否為該當土地徵收條例第49條第1 項第1 、4 、5 款之撤銷徵收原因？
四、系爭土地是否「未依計畫使用」而有撤銷徵收之原因？
伍、本院之判斷：
一、原告向台北市政府申請撤銷系爭土地之徵收，經台北市政府90年12月4日府地四字第00000000000函復拒絕，原告再向被告請求逕予撤銷徵收系爭土地，經被告函復拒絕，依其申請撤銷徵收之過程觀之，原告提起本件課以義務訴訟，合於上開土地徵收條例第50條規定之申請撤銷徵收程序，合先敘明。
二、本件並無權利失效之問題：
(一)權利失效之法源依據：
１、按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，．．．。」行政程序法第八條定有明文，另民法第一百四十八條第二項亦規定：「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。
」，此即我國法制關於誠信原則之規定。
２、上述關於誠信原則之規定雖屬關於私法關係或行政行為之規範，惟依據改制前行政法院五十二年判字第三四五號判例，誠信原則亦及於公法上之法律關係。
３、而所謂「權利失效」，則係源自公法誠實信用原則之制度，其係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效及除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度；其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則。至於權利人不行使權利之期間長短，視權利之種類、內容及重要性而有不同，並非一定（陳敏著行政法總論第二版第二五七至二五八頁）。
４、而繼受他人被徵收土地而取得「撤銷徵收」之權限者，當然也要繼受原被徵收人之權利瑕疵，因此原被徵收人若有「權利失效」之情形，受讓徵收土地之受讓人亦應承擔此等不利益。
(二)本件並無權利失效之適用：
１、按內政部年12月1 日台內地字第8970905 號函、及90年3月2 日台內地字第9068460 號函示稱：「 (一)得 撤銷徵收之土地，其撤銷徵收原因事由發生日在87年8 月17日內政部函頒『申請撤銷徵收作業規定』以前者，請求撤銷徵收之期限，自87年8 月18日起十五年內。 (二)得 撤銷徵收之土地，其撤銷徵收原因事由發生日在87年8 月17 日內政部函頒『申請撤銷徵收作業規定』以後至89年12月31日行政程序法施行日前者，請求撤銷徵收之期限，自該原因事由發生之日起十五年內。 (三)得 撤銷徵收之土地，其撤銷徵收原因事由發生日在至90年1 月1 日行政程序法施行之日後者，請求撤銷徵收之期限，自該原因事由發生之日起五年內。」，可知87年8 月17日之後，始有「申請撤銷徵收作業規定」允許被徵收土地所有權人請求撤銷徵收，嗣土地徵收條例於89年2 月2 日公布施行後，其撤銷徵收之法令方為完備，於87年8 月17日之前，僅需地機關自行判斷徵收土地無使用必要者，可自行申請撤銷徵收，被徵收土地所有權人並無可聲請撤銷徵收之規定。
２、本件系爭土地雖係於45年間徵收，但於87年8 月17日之前，原告並無可得請求撤銷徵收之權源，是原告於至89年5月10日即向台北市政府請求撤銷徵收，自無違反誠信原則致權利失效之可言。
三、輔助參加人並未將系爭土地中431坪撥交予國防部建築眷舍使用:
(一)相關公文情形如下：
1、國防部46年9月6日（46）樑松字第4888號函：「二、復查龍安坡土地面積較大建築督察台工程尚有多餘希即劃撥三００坪交本院使用 (劃撥土地位置如附圖兩份）。」
2、空軍總司令部46年10月2日簽稿 (呈參謀總長)：「事由：為飭撥龍安坡土地三００坪一案請鑒核：
一、九月六日（46）樑松字第4888號，為督察台使用龍安坡原般航大隊徵地面積內，飭劃撥三００坪交鈞部使用一案奉悉。
二、本案所撥出土地上將來建造之房屋或設施，如不致有人為或機械之干擾而影響該督察台之通信工作，本部自當遵令劃撥三００坪供用。」
3、國防部46年10月4 日（46）樑松字第5522號函：「‧‧‧
二、貴總部督察台龍安坡用地所撥本部三００坪由本部總務局定期會同貴部派員實地劃撥使用。
三、希遵照。」。
4、國防部47年5月23日（47）列煌字第2166號函：「查本部建築營舍，前劃撥台北市龍安坡土地300坪，因面積不敷，為避免拆遷民房，飭在不原定使用計劃範圍內，再予增撥200坪，以利工程進行，檢發使用地籍圖乙份，飭派員會同劃撥。」。
5、國防部48年5 月26日75次參謀協調會報總長提示事項：「
5、前第四廳周廳長，由公家撥款補助其建築眷舍，渠以余之名義，令飭空軍總司令部撥給一塊作軍援設施用之地皮，該地空軍般管單位原擬用作建造電台之用，嗣經空總申復，本部則又令飭另覓適合地點建，外界對此事嘖有煩言，深表不滿，故曾一度停工，旋又繼續施工。余對本案事先事後均無所悉，該員利用職權，投機取巧，即由唐次長將經過情形速即查明具報。對各主官素極信任，但不可以余之名義，作違法情事，欺矇長官，為害國家，公私均受其害，各主官應特別注意之。」。
6、空軍總司令部48年6 月1 日簽稿（呈參謀總長）事由：為奉令劃撥龍安坡土地交鈞部使用辦理情形，請鑒核由
一、鈞部48年5月26日第75次參謀協調會報。鈞長提示事項：
(５)前第四廳周廳長，由公家撥款補助其建築眷舍，以余之名義令飭空軍總司令部撥給一塊作軍協設施用之地皮，由唐次長將經過情形查明具報。‧‧
四、旋後四十七年六月，奉鈞部 (47)烈煌2478號令開：「本部增撥台北市龍安坡土地200坪，飭令派員會同總務局劃撥使用。」等因，本部當以督察台軍協工程，尚在與顧問洽辦中，一俟洽妥，當遵令派員會同劃撥，又經以(47)沛治2250號呈復在案。
五、嗣查該項增撥土地，在尚未增撥之前，即已興建房屋，該項房屋，究係私人住宅，抑係辦公營房，本部尚未明瞭，經 (47)沛治4149號函，請鈞部總務局查示，施准總務局 (48)援擬局0005號函復，以前撥本部後勤參謀次長室建築宿舍之龍安坡土地300坪，因需預留都市○○道路已不敷用，不得不向北面遷建，以致增撥200坪，請仍遵照總長 (47)烈煌2478號令辦理。
六、本部以該土地所建房屋，並非營房（宿舍），乃係眷舍，按規定軍協營房工程，始可徵收民地，建築眷舍，不能徵地，本案所建房屋，似與規定不合，復以 (48年3月10日)(48) 充意發0766號函請鈞部總務局按照政府規定辦理，旋准總務局 (48)援擬局214號函復「上項房屋已建造完竣，請仍遵前令辦理」等由。
七、本部復以建築眷舍，因非國防工程，不能徵收民地，現鈞部所建房屋，與規定不符，恐失信為民，故全部所佔土地，本部實難遵撥，以符規定，又經以 (48)充意發1489號呈請鑒核在案。」。
(二)由上述公文內容觀之，輔助參加人雖曾公文答覆應允撥地30
0 坪、200 坪予國防部，但事後發現係周祖達假籍總長名義要求撥地，且該土地上於撥地前已建有眷舍，並非營房，故輔助參加人最後拒絕撥地予國防部。參諸信益建築無限公司（以下簡稱信益公司）交付周祖達、牛次皇（周祖達之妻）之工程估價單（附於台灣高等法院80年度上更一字第115號卷內第77頁至80頁），及周祖達與信益公司所簽訂工程合約（牛次皇代理簽訂，附於輔助參加人94年11月25日答辯狀被証9），可推知前揭眷舍並非國防部總務局所建，而係周祖達所自建，國防部總務局 (48)援擬局214號函稱「上項房屋已建造完竣，請仍遵前令辦理」云云，應僅係就基地部分，行文要求輔助參加人撥地而已。而該眷舍於47年間完工（詳細日期不明），但周祖達始終居住於台北市松山區後勢里16鄰，直至60年4月16日始遷入台北市○○區○○里○鄰○○○路○段○○○巷○弄○○號（整編前為同路段145巷5弄16號），此有台北市政府94年1月4日府地4字第09328559700號函所附周祖達全戶戶籍謄本在卷可証，周祖達何以於自建眷舍完工後十餘年才遷入？極可能是輔助參加人始終未撥交431坪土地予國防部使用，致周祖達眷舍始終處於無權占有之狀態，且因參謀總長已下令追查，周祖達因而均未遷入。又依輔助參加人60年4月8日函臺灣電力公司台北區管理處稱「台北市○○○段○○○○號土地，業經照核准改為眷舍，請惠予過戶，並按優待計費，地上眷戶計有劉士傑、田逢吉、華錫鈞及唐崇傑四人。」（附於本案輔助參加人95年1月18日答辯狀後），可知龍安地段126號土地，係於60年時4月初改為眷舍後，周祖達才於60年4月16日遷入前揭眷舍，但當時周祖達仍非輔助參加人所核准之眷戶之一。故周祖達雖持有國防部總務局所發「安東街」之居住証，但該居住証與系爭土地無關，即國防部後備司令部亦否認前國防部總務局所核發之居住証與系爭土地上周祖達自建之眷舍有何牽連（國防部93年決字第024號訴願決定書參照，附於輔助人94年11月25日答辯狀後），是周祖達雖在系爭土地上擅自建築眷舍，但基地並非輔助參加人所撥交提供，而是周祖達無權占有，且輔助參加人從未核准周祖達為眷戶，輔助參加人只是始終未請求周祖達拆屋還地而已，原告主張輔助參加人「已經撥地給國防部」，且「撥地目的在於供建築眷舍」云云，均不足採。
四、案外人周祖達之眷舍不能証明係於57軍協督察台完工前即已建造完成。
(一)督察台於47年10月5日開工，47年12月20日完工。依國防部48年1月20日 (48)充意發字第0184號令檢發督察台營房工程（專案編號0000 -000FY58＃1）竣工圖表顯示，督察台工程於47年10月5日開工，同年12月20日完工。
(二)案外人周祖達之眷舍不能証明係於督察台完工 (47年12月20日）前即已開工。
1、國防部總務局雖47年9月27日發給周祖達總二字第七八五號「准予配住本部安東街房屋」之居住証，但安東街與和平東路及系爭土地無關，有台北市大安區戶政事務所94年1月3日00000000000號函附卷可憑，該居住証自不能証明位於系爭土地上周祖達之眷舍係何時開工及建造完成。
2、周祖達於台灣高等法院80年度上更一字第115號案中証稱其眷舍分二次施工完成，前後兩次施工相差四個月，第一次施工係於47年三、四月間，第二次施工係八、九月云云（見同上卷80年6 月19日準備程序筆錄），但依信益公司交付周祖達之工程估價單日期第一張是47年8 月20日（第二張無日期），足証周祖達証稱「47年三、四月間第一次施工」云云，顯不足採，且該估價單只証明何時估價，不能証明係督察台完工（47年12月20日）前開工。而周祖達與信益公司簽訂之工程合約簽約日期僅載明47年，無月份及日期記載，其約定施工期間為60「工作天」，亦不足証明係督察台完工前開工。而依「空軍總司令部48年6 月1 日簽稿（呈參謀總長）‧‧五、嗣查該項增撥土地，在尚未增撥之前，即已興建房屋，該項房屋，究係私人住宅，抑係辦公營房，本部尚未明瞭，經『 (47) 』沛治4149號函，請鈞部總務局查示，施准總務局『 (48 )』援擬局0005號函復，以前撥本部後勤參謀次長室建築宿舍之龍安坡土地300 坪，因需預留都市○○道路已不敷用，不得不向北面遷建，以致增撥200 坪，請仍遵照總長 (47) 烈煌2478號令辦理。」內容所示，輔助參加人於47年（日期不明）(47)沛治4149號函時，已發現系爭土地上建有房屋，而國防部總務局 (48) 援擬局000 5 號函復時，已是48年初（日期不明），則以部隊間公文往返快速之時間推算，輔助參加人「發現系爭土地上建有房屋時」，應係47年12月底，但不能証明周祖達眷舍係於督察台完工之前開工。可知周祖達眷舍亦可能係於督察台完工即47年12月20日後始開工，其完工日期，依周祖達証詞，可能係四個月後即48年2 月。原告主張該眷舍係於督察台完工前即已完工云云，即不足採。
(三)輔助參加人雖主張依台北市政府工務局47年11月4日（47）北市建字第10770號函國防部總務局稱：「一、四十七年四月十五日 (47)廉庫局字０二六八號函及附件均悉。二、貴部擬在和平東路二段一七一巷（即坡心段一二六地號）建築高級長官宿舍二幢案經依照建築法尚無不合理，准予備查，但土地使用權問題，請貴部自行負責並請按工程段落來局報驗，以符規定。」（見被告94年11月25日答辯狀後附被証8），可知周祖達眷舍應係於47年12月20日年督察台完工後始完成云云，惟查周祖達自建眷舍位於和平東路二段175巷（整編前為145巷），其基地位於系爭徵收土地即「龍安坡126號土地」，而前揭函文所指長官宿舍二幢係指「和平東路二段一七一巷（即『坡心段』一二六地號）」，其基地係位於坡心段而非龍安坡，該函所指准予備查之長官宿舍，顯與周祖達眷舍無關。輔助參加人主部分主張自不足採。
五、56軍協用地改為57軍協督察台使用，並非土地徵收條例第49條第1項第1、4、5款之撤銷徵收原因。
(一)56軍協、57軍協營房工程，均屬國防設備。
1、按軍事單位較諸一般公務機關，有更高要求之命令指揮系統，軍人與國家間之特別權利義務關係，較一般公務員更為穩固，觀諸各民主國家於戰爭時均有戒嚴制度，可知愈接近戰爭時，法律賦予軍事統帥愈強之指揮權，此時部隊之固定編制，往往為任務編組所取代，各軍種「一體性」概念，遠較非軍事單位為高，各獨立軍事機關之界限，在戰爭概念中，並非固不可破，而軍事營區之調整使用，因應軍事指揮之特別任務及部隊移編、移防，其需求彈性亦遠較非軍事機關為高。法院於認定徵收計劃是否屬於同一興辦事業時，於軍事用途者，自較一般用途為寬鬆，過去實務因而有所謂「國防設備」見解之產生（行政法院54年判字第145號判例參照）。此見解隨著戰爭之遠離、軍隊之法治化而日趨緊縮（前開判例已不再援用），但並非徹底改變，審酌過去軍事徵收之合法性時，仍須顧及當時民主化程度、戰爭之遠近、軍事一體性之必要程度加以認定。
2、本件系爭土地之徵收時間係45年，距38年國共戰爭之時間不遠，當時政府甫遷來台，仍屬戒嚴時期，且有美軍顧問團介入，故而軍事指揮之強勢、軍事一體性之程度，遠較今日為高，關於軍事徵收之合目的性，自應以符合當時戰爭危險程度之觀點，給予較大之彈性。經查「56年軍協營房工程（航管中心使用）」及「57年軍協營房工程（督察台使用）」，如徵收時點發生於今日，固極難認定為「同一興辦事業」，然依當時觀念，二者均屬「軍協營房工程」，只係「空軍國防設備」年度接續進行之徵收，互相變更使用，依當時時空背景，並無「不適法性」。56軍協營房工程，依徵收計劃，含航管工作室（辦公廳舍）、油機房（裝備廠房）、寢室、浴廁等，而「57軍協督察台營房工程」，依國防部48年1月20日以 (48)充意發字第0184號令檢發督察台營房工程（專案編號0000-000FY58＃1）竣工圖表顯示，其工程包含辦公室、寢室、餐廳及相關水電工程，其內容均屬「軍協工程」中之「營房工程」，56、57軍協營房工程雖分屬當時之空軍航行管制大隊、空軍通信聯隊所需用，且二單位均為獨立機關，但56、57軍協既均屬「營房工程」，依當時強勢軍事指揮及部隊一體性之程度，難謂56、57軍協營房工程並非「空軍之國防設備」，原告主張56、57軍協並非同一興辦事業云云，不足採信。
(二)56 軍協用地改為57軍協督察台使用，並非土地徵收條例第
49 條第1項第1款之撤銷徵收原因。
1、土地徵收條例第49條第1項第1款所謂「工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。」，係指同一興辦事業下，「具體用地計畫變更，不必再使用徵收土地」而言。本件56軍協用地改為57軍協督察台使用，均屬國防事業而為同一興辦事業（詳後），56軍協航管中心營房設計與57軍協督察台之營房設計確有不同，可謂「具體用地計畫變更」，但督察台用地部分，仍屬57軍協計劃用地範圍之內，所可爭執者，係所多出之400餘坪土地包含周祖達無權占用土地部分，是否已「不在57軍協工程用地範圍之內」？
2、經查系爭土地供興建督察台外所餘400多坪土地，輔助參加人實際上並未撥給國防部使用，已如前述，該400坪土地仍設計為訓練場所之用，仍屬57軍協計劃工程使用範圍，並非「不在57軍協工程用地範圍之內」，且並無証據可証明周祖達眷舍開工於督察台完工之前，則57軍協依計劃完工後，周祖達眷舍才開工並無權占有徵收土地，僅為管理人即輔助參加人如何保障其所有權之問題，難謂周祖達無權占用部分已「不在工程用地範圍內」。
3、又縱可認周祖達眷舍開工於督察台完工之前，但其無權占有土地並非57軍協計劃之內容，輔助參加人既無撥用土地之事實，亦未將土地撥供興建眷舍，客觀上57軍協用地計劃並未減縮，自難因周祖達無權占用之事實狀態，而謂遭無權占有之土地已「不在57軍協工程用地範圍內」，原告主張全部系爭土地已「不在工程用地範圍」，或其備位聲明主張「系爭土地中供違法撥用興建眷舍之431坪土地己不在工程用地範圍」云云，均不足採。
(三)56 軍協用地改為57軍協督察台使用，並非土地徵收條例第
49 條第1項第4款之撤銷徵收原因。
1、土地徵收條例第49條第1項第4款所謂之「依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。」，係指改變後之事業與原核准徵收之目的事業無任何關聯者而言，如原為教育事業用地，後改變為停車場用地或高速鐵路車站用地等。
2、本件56、57軍協營房工程，均屬國防設備，其興辦事業相同，已如前述，故56軍協改為57軍協，並未違反原核准徵收計畫所定之目的及用途，難謂興辦事業有何改變或註銷。原告主張「56軍協改為57軍協」，即屬興辦事業之變更或註銷云云，尚無可採。
(四)56 軍協用地改為57軍協督察台使用，並非土地徵收條例第49條第1項第5款之撤銷徵收原因。
1、土地徵收條例第49條第1項第5款所謂之「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」，其前提在於「「已依徵收計畫開始使用」，其與同條項第4款「依徵收計畫『開始使用前』，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。」，並不相容。原告主張系爭土地有同條項第4、5款事由，依其真意，應係主張系爭土地「依徵收開始使用前，興辦事業已改變、註銷；又縱認已依徵收計劃開始使用，亦有情事變更」。
2、惟按所謂「情事變更」，著重於持續性之公共事業，在計劃進行中，事後有積極客觀之情事變更事實發生，致該持續性的公共事業已不再需要該被徵收之土地而言。若單純「未依徵收計劃使用土地」之消極情形，應屬土地徵收條例第9條或土地法第219條收回被徵收土地範疇，不能做為本款情事變更之理由。另徵收之範圍是否過多，係屬徵收計劃是否過當，徵收處分裁量是否合乎必要性之問題，土地所有權人應就徵收處分本身提出不服，亦與土地徵收條例第49條之「撤銷徵收」無關。故本件原告收回系爭土地之請求，既經台北市政府奉行政院70年7月28日台七十內10569號函覆不予發還，因原告未提訴願而告形式確定，原告自不得再於本訴訟中主張系爭土地「未依徵收計劃使用土地」，並依土地徵收條例第9條或土地法第219條請求收回。又原告主張供建築眷舍之413坪土地「無徵收必要」部分，應就該徵收處分本身提出不服，亦與本件撤銷徵收無關。
3、本件原告雖主張系爭土地「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部（至少前揭413土地坪部分）已無使用之必要」云云，但督察台用地部分，顯然並無「已無使用必要」可言，所可爭執者，係前揭413土地坪部分，是否「已無使用之必要」？
4、經查前揭413土地坪部分，並非輔助參加人撥給國防部建築眷舍，而係周祖達無權占用，已如前述，該413坪土地，並非客觀上「已無使用之必要」，而係客觀上「無法使用」，縱使輔助參加人怠於行使所有權請求周祖達拆屋還地，任令其占用公地數十年，亦僅為管理人所屬公務員有無刑事或行政責任之問題，難謂該413坪土地，並無使用之必要，原告主張本件因情事變更，致原徵收土地之全部（至少前揭413土地坪部分）已無使用之必要」云云，尚不足採。至系爭土地已按徵收計畫完成使用後，於60年間改為眷舍使用，則係所有權之行使範疇，亦難執為撤銷徵收之理由。
六、綜上所述，本件徵收並無可得撤銷之理由，原處分否准撤銷徵收之申請，理由雖有不同，但結果並無二致，其處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無錯誤，原告本件起訴並無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其他攻擊防禦方法，於判決結果並無影響，無再一一審酌之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 10 日
第八庭審判長法 官 葉百修
法 官 蕭忠仁法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 3 月 10 日
書記官 簡信滇