臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03858號原 告 大永興業股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 楊國華律師被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 壬○○
己○○
參 加 人 台北縣板橋市公所代 表 人 丙○○代理市長）訴訟代理人 辛○○輔助參加人 台北縣政府代 表 人 丁○○代理縣長）訴訟代理人 戊○○
庚○○上列當事人間因確認徵收關係不在在事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文確認台灣省政府七十四年五月十六日作成七四府地四字第四二九六二號函核准徵收行政處分（由臺北縣政府於中華民國七十四年五月十六日七四北府地四字第一四四三六三號函公告）就原告所有坐落台北縣板橋市○○○段一０九之三地號土地部分所形成之徵收法律關係，自中華民國七十八年九月十三日起因徵收處分失效而不存在。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，其餘由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
(一)緣需用土地人台北縣板橋市公所為辦理81、89號道路工程，前經台灣省政府民國（下同）74年5月16日74府地4字第42962號函核准徵收，經台北縣政府74年5月16日74北府地4字第144363號公告徵收（公告期間自74年5月17日起至同年6月15日止）。查原告所有坐落台北縣板橋市○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），原土地所有權人為「大永興業股份有限公司」，土地登記簿所載住址為「空白」，該土地因台北縣板橋市公所無提供補償徵收文件供囑託登記，迄今尚未辦理登記，惟登記簿已加註徵收戳記。嗣經台北縣板橋市公所查明後，於92年11月25日以北縣板工字第0920080582號函通知原所有權人領取補償費，因所有權人未前往領取，台北縣板橋市公所爰於93年2月26日北縣板工字第0930012580號函請台北縣政府將補償費存入保管專戶。原告認系爭土地前固為台灣省政府74年5月16日函核准徵收，惟其間台北縣政府及板橋市公所從未通知其領取地價補償，亦未依法辦理提存手續，於92年11月25日始通知原告領取補償費，自難謂已將補償地價及其他補償費額發給完竣，於93年3月10日函向被告主張徵收失效。案經被告土地徵收審議委員會第102次會議決議：「應無徵收失效」，並以93年7月22日台內地字第0930064383號函復台北縣政府，再由該府函復原告在案。
原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)確認台灣省政府74年5月16日74府地4字第42962號函核准徵收系爭土地之法律關係自74年7月1日起不存在。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、參加人聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
(一)按土地法第233條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」又司法院釋字第110號解釋：「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」。次按違反土地法第233條之法律效果，實務見解認係指「向後失效」而言，人民可依行政訴訟法第6條第1項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟。
(二)本件徵收案係由台灣省政府74年5月16日府地4字第42962號函核准徵收，但於精省後，原台灣省政府之核准徵收業務由被告承受，原告向被告主張系爭土地徵收失效，經其決議「應無徵收失效」，函請台北縣政府轉知原告。本件徵收法律關係不明確，原告有即受確認判決之法律上之利益。
(三)依台北縣政府93年7月29日北府地用字第0930530147號函附被告93年7月22日台內地字第0930064383號函載：「說明2、．．．本案台北縣政府依法公告（公告期間自74年5 月17日起至74年6月15日止）．．．。」雖經台北縣政府依法公告，但主管地政機關卻未通知原告領取徵收補償費，其未依行為時土地法第233條規定於公告期滿後15日內發給完竣，依司法院釋字第110號解釋、司法院院字第270 4號解釋，其徵收核准案應從此失其效力，故本件徵收土地核准案應於74年6月15日公告期滿，再加15日為徵收補償費應發給完竣日即74年6月30日，本件徵收處分自翌日即74年7月1日起失其效力，徵收之法律關係亦應自74年7 月1日起不存在。
(四)被告93年7月22日台內地字第0930064383號函謂：「經查系爭土地於登記簿所載住所『空白』，直至78年8月28日土地所有權人始向板橋市地政事務所辦理書狀換給並同時逕為住所變更登記為『台北市○○區○○○路○段○號12樓A室』，當時因登記簿之住所為空白，查詢住所資料自有困難，致無法通知原土地所有權人領取補償費，尚屬實情云云」，被告並不爭執台北縣政府徵收當時並未依法通知原告領取徵收補償費。復查原告係依公司法設立，為股份有限公司組織，並依公司法向主管機關登記在案，任一行政機關得向主管機關查詢原告住所，並無困難；且系爭土地分割前為109-1地號，原告曾於41年6月30日向地政機關辦理「名義及住所變更」，於土地登記簿上記載有「大永興業股份有限公司、台北市○○○路○段○○巷○○號」，並附註「已於64年5月16日轉錄於新登記簿」，此有64年之舊土地登記簿謄本可稽，但地政機關轉錄於新登記簿卻漏載原告之上開住所，有64年轉錄之新土地登記簿可憑，64 年新登記簿雖漏載，但有舊登記簿可供核對，查詢簡易，並無困難。何況通知領取徵收補償費為發放機關之公法上義務，自應盡查詢之能事，被告函謂：「查詢住所資料自有困難，致無法通知原土地所有權人領取補償費。」云云，實無可採，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)查台北縣政府依法公告（公告期間自74年5月17日起至74 年6月15日止）後，台北縣政府已於74年6月27日、28日辦理發放補償費作業，此有台北縣政府案附同一徵收案之其他各土地所有權人領據及板橋市公所支出傳票可稽，足證台北縣政府當時應已有通知土地所有權人領取徵收補償費之事實，本案徵收補償費確依行為時土地法第233條規定於公告期滿後15日內發給補償費無訛。
(二)按行為時土地法第227條規定：「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」又同法施行法第56條第1項規定：「．．．被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。」經查系爭土地於登記簿所載住所為「空白」，直至78年8月28日土地所有權人始向板橋市地政事務所辦理書狀換給並同時逕為住所變更登記為「台北市○○區○○○路○段○號12樓A室」，當時因登記簿之住所為空白，查詢住所資料自有困難，致無法通知原土地所有權人領取補償費，尚屬實情。而系爭土地之登記簿已加註徵收戳記，本案所有權人自難謂不知其事。又參照行政法院（現改制為最高行政法院）79年度判字第1349號判決認為「通知之欠缺與徵收效力無關」及「通知之瑕疵不影響公告效力」，則本案自難認定徵收失其效力。
(三)依被告73年5月26日台內地字第229208號函頒「徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項」4、有關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後第16日起1個月內辦理提存待領。惟此項提存期間之規定，係屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政遲延責任之問題，對土地徵收之效力不生影響（最高行政法院57年判字第476號著有判例）。
(四)原告稱曾於41年間向地政機關辦理「名義及住所變更」，於土地登記簿上載有「大永興業股份有限公司、台北市○○○路○段○○巷○○號」乙節，經台北縣政府調閱舊土地登記謄本查明地政機關於64年間轉錄系爭土地於新登記簿時，確實漏載原告之住所資料；惟本案因年代久遠，及辦公室搬遷異動等原因，至該所當時通知領取徵收補償費是否已盡查詢之能事，已無案可稽。但依現存相關領據及支出傳票證明所示，本案徵收補償費係於74年6月27日及28日辦理發放，而登記簿上也加註徵收戳記，此乃不爭之事實，板橋市公所當時縱因系爭土地登記簿漏轉載原登記簿之住所，致無法通知原土地所有權人領取補償費，亦係通知行為具有瑕庛，要不影響本件核准徵收處分之效力。
三、參加人及輔助參加人主張之理由：
(一)台北縣政府於公告後，有無通知原告發放補償費，查無資料。
(二)但確有通知其他被徵收之土地所有權人領取補償費。理 由
壹、程序方面：
一、本件原告代表人於訴訟繫屬中由林明成變更為甲○○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
二、原告可得主張徵收失效，並依行政訴訟法第六條訴請確認徵收法律關係不存在。
(一)按「無效」與「失效」之涵義不同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。
(二)行政訴訟法第六條第一項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，可知我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法等三類，原告除可主張行政處分「無效」請求確認公法上法律關係不成立外，亦可主張行政處分「失效」請求確認公法上法律關係不存在。
三、本件確認訴訟具備訴之利益：
(一)按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第六條著有明文。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院二十七年度上字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號判例參照）。
(二)本件原告所有之土地經徵收為道路用地，該徵收關係是否因台北縣政府逾越補償地價發放期限而失效，係原告得否回復土地所有權之前提，原告對於徵收處分是否失效自具有法律上之利害關係。
(三)內政部為本案適格之被告：
１、土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪（司法院釋字第四二五號解釋參照），土地徵收之法律關係，除法律另有規定（例如土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，用地機關與私有土地所有權人間，並無徵收關係，於確認徵收關係不存在之訴訟，自不具備被告適格。
２、系爭土地係於74年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府，台北縣政府為補償機關。原告請求確認徵收法律關係不存在，本應向徵收核准機關即台灣省政府請求，惟於台灣省政府組織精簡後，應類推適用行政程序法一百十三條第二項之結果，向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求確認（行政程序法第十三條第三項、訴願法第十一條參照），內政部自為本案適格之被告。
貳、實體方面：
一、本件應適用之法條：
(一)按「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定（行為時第二百三十三條），於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」，司法院三十三年七月十日院字第二七○四號解釋著有明文，此所謂「於公告完畢十五日內發給」，只要需用土地人於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，且主管機關有已通知領款人於公告期滿十五日內領款，而領款人已處於「隨時可領款之狀態」，即為已足，至於何時受補償人實際領款，並不影響徵收案之效力。至土地法第二百三十七條關於地價及補償費提存待領之規定，並無期限之限制，該管地政機關就地價及補償費是否應予提存，仍有裁量之權，雖內政部或行政院對提存之時限曾以行政命令加以規範（內政部六十三年五月十一日台內地字第五八一八四二號函及行政院台五十九內字第一○九○七號令），但該命令僅屬行政機關之內部訓示規定，縱未遵守，僅生行政遲延責任之問題，並不影響徵收之效力（參閱內政部《40》台內地字第五七六四號函釋，前行政法院五十九年度判字第六四三號判決、七十三年度判字第一三六五號判決、八十年度判字第一四三號判決、八十年度判字第九四號判決、八十三年度判字第一七０九號判決、八十四年度判字第二七六九號判決）。
(二)又「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後十五日內」發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋參照)。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」司法院釋字第516號解釋著有明文，是縱有不可歸責之原因致無從於公告期滿十五日內發放補償費者，參酌前揭司法院解釋之法理，補償機關仍應自該不可歸責之原因消滅後十五日內，亦應儘速發放補償費，否則徵收案即失其效力。
二、兩造攻擊防禦要旨：原告主張系爭土地係於74年5月17日公告徵收，應至74年6月15日公告期滿，但輔助參加人台北縣政府及參加人台北縣板橋市公所均未於公告期滿十五日內通知原告領取徵收補償費。被告雖謂係因原告於土地登記簿上之地址空白所致，但系爭土地分割前為109-1地號，於64年之舊土地登記簿謄本載有「大永興業股份有限公司、台北市○○○路○段○○巷○○號」字樣，並附註「已於64年5月16日轉錄於新登記簿」，但地政機關於64年間轉錄於新登記簿卻漏載原告之上開住所，何況原告於78年8月28日向參加人辦理書狀換給時，已逕為住所變更登記為「台北市○○區○○○路○段○號12樓A室」，通知領取徵收補償費為輔助參加人公法上義務，自應盡查詢之能事，更何況原告係依公司法設立之為股份有限公司，已依公司法向主管機關登記在案，輔助參加人可輕易向主管機關查到原告住所，其所謂「因登記簿之住所為空白，查詢住所資料自有困難，致無法通知原土地所有權人領取補償費云云」，並非實情等語。被告則以本件補償費輔助參加人已於公告期滿後15日內之74年6月27日、28日發放，因當時系爭土地於登記簿所載住所為「空白」，且查詢住所資料有困難，致無法通知原土地所有權人領取補償費，且系爭土地之登記簿已加註徵收戳記，原告難謂不知其事，又參照改制前最高行政法院79年度判字第1349號判決認為「通知之欠缺與徵收效力無關」、「通知之瑕疵不影響公告效力」，本案自難認定徵收失其效力等語置辯。
三、兩造不爭之事實：需用土地人台北縣板橋市公所為辦理81、89號道路工程，前經台灣省政府74年5月16日74府地4字第42962號函核准徵收，經台北縣政府74年5月16日74北府地4字第144363號公告徵收（公告期間自74年5月17日起至同年6月15日止），原告所有台北縣板橋市○○○段○○○○○○號土地，於41年6月30日曾辦住及名義登記為「所有權人大永興業股份有限公司，住址為台北市○○○路○段○○巷○○號」，嗣地政機關於64年時錄新登記簿時，漏載原告之住址，致徵收當時登記簿所載住所為「空白」，被告乃未通知原告領取補償費。嗣原告於78年8月28日向板橋地政事務所辦理書狀換給，住所變更記為「台北市○○區○○○路○段○號12樓A室」，79年03月22日系爭土地登記為板橋市有，輔助參加人於92年11月25日以北縣板工字第0920080582號函通知原所有權人領取補償費，並於93年2月26日北縣板工字第0930012580號函請台北縣政府將補償費存入保管專戶等情，有台灣省政府74年5月16日74府地4字第42962號函、台北縣政府74年5月16日74北府地4字第144363號公告、64年之舊土地登記簿謄本、土地登記簿謄本、板橋市公所92年11月25日北縣板工字第0920080582號函、93年2月26日北縣板工字第0930012580號函在卷可憑，為兩造所不爭執，堪信為真。
四、兩造之爭點：
(一)輔助參加人是否於法定期間內通知原告領取補償費？
(二)未於法定期間內通知原告領取補償費，是否可歸責於輔助參加人原因？
(三)徵收處分是否因未於法定期間內通知原告領取補償費而失其效力？
(四)參加人於92年11月25日通知原告領取補償費，是否合法？
五、本院之判斷：
(一)參加人於公告期滿15日內已將應補償地價及其他補償費額繳交輔助參加人。
本件徵收於輔助參加人台北縣政府依法公告（公告期間自74年5月17日起至74年6月15日止）後，台北縣政府已於74年6月27日、28日辦理發放補償費作業，此有輔助參加人台北縣政府案附同一徵收案之其他各土地所有權人領據及參加人台北縣板橋市公所支出傳票可稽，足證參加人板橋市公所於公告期滿15日內已將應補償地價及其他補償費額繳交輔助參加人台北縣政府，但因原告於土地登記簿上之地址為空白所致，致無從通知原告領款。
(二)原告主張「已實際領取補償款」才算「發放補償款完畢」云云，尚有誤會。
原告雖謂所謂公告期滿15日內「發放完畢」，係指「已實際領取補償款完畢」云云，惟參諸前揭說明，輔助參加人只要在法定期間內通知原告領款，使原告達於隨時可領取之狀態，即為已足，不以原告已實際領取補償款為必要，原告此部分之主張尚有誤會。
(三)原告未獲通知領款，係可歸責於政府機關所致。本件徵收公告期滿15日時，原告於土地登記簿上之地址雖為空白，但原告係依公司法設立之為股份有限公司，已依公司法向主管機關登記在案，輔助參加人可輕易向主管機關查到原告住所，補償費既為輔助參加人公法上義務，自應盡查詢之能事，其所謂「因登記簿之住所為空白，查詢住所資料自有困難」云云，已難謂不可歸責，何況系爭土地分割前為109- 1地號，於64年之舊土地登記簿謄本載有「大永興業股份有限公司、台北市○○○路○段○○巷○○號」字樣，並附註「已於64年5月16日轉錄於新登記簿」，但板橋地政事務所於64年轉錄於新登記簿卻漏載原告之上開住所，輔助參加人未能於公告期滿15日內通知原告領款，除了本身未盡查詢能事外，並係板橋地政事務所之疏失所致，均非可歸責於原告之事由。矧原告並於78年8月28日向板橋地政事務所辦理書狀換給，住所變更記為「台北市○○區○○○路○段○號12樓A室」，當時因並未電腦連線，輔助參加人固不知「無法通知領款」之原因已經消失，但依被告主張「當時系爭土地登記簿已加註徵收戳記」，則板橋地政事務所人員看到徵收戳記，即應主動告知輔助參加人原告之地址，俾利輔助參加人通知原告領款，但板橋地政事務所亦疏未主動告知，此項不利益仍不應盡由原告負擔。
(四)參加人台北縣板橋市公所係用地機關，非補償機關，該所逕於92年11月25日通知原告領取補償費，於原告拒領後，又逕函台北縣政府將補償費存入保管專戶，於法不合。
１、查徵收與補償係二種不同之行政處分，徵收為二面關係，而補償則僅係一面關係，存在於補償機關與被徵收人間，已如前述。
２、本件補償關係僅存在於輔助參加人台北縣政府與原告之間，參加人板橋市公所係用地機關，與原告間並無補償關係存在，其未獲補償機關台北縣政府之授權，逕為補償費之發放、提存，於法不合。
(五)徵收處分應自無法通知領款原因消滅後第16日起失其效力。輔助參加人於徵收公告期滿15日內雖因原告於地籍登記簿上之地址為空白，致無法通知原告領款，但原告於78年8月28日已向板橋地政事務所變更住所為「台北市○○區○○○路○段○號12樓A室」，無法通知原告領款之原因已經消失，參酌司法院釋字第516號解釋之法理，輔助參加人即應於原因消滅之15日內通知原告領款，乃被告並未於該期限內通知原告，反而於「未通知領款、未提存補償款」之情形下，先行於79年3月22日將系爭土地登記為板橋市有，該徵收處分即應自無法通知之原因消滅（78年8月28日）後第16日（即78年9月13日）起失其效力，兩造間就系爭土地之徵收關係，亦自78年9月13日起不存在。
(六)從而，原告訴請確認徵收關係不存在，除起算始點不符，應一部駁回外，其餘部分為有理由，應予准許。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 28 日
第五庭審判長法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 28 日
書記官 簡信滇