臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03899號原告 甲○○
丙○○上一原告訴訟代理人 己○○原 告 丁○○訴訟代理人 庚○○共 同送達代收人 乙○○被 告 教育部代 表 人 戊○○部長）住同訴訟代理人 嚴裕欽律師
幸秋妙律師上列當事人間因獎助學金事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國89年參加被告即教育部舉辦之公費留學考試及格，留學日本，並由被告依其所制定之留學生備忘錄規範雙方權利義務關係。原告以被告於91年5月29日以台（91）文（公）第00000000號函謂：「取消以固定匯率折算當地貨幣，一律以美元支給。」、「日本地區公費生之生活費，改為每月1,200美元，溯及自今年4月1日起實施。」，變更原有以固定匯率折算當地貨幣之方式，有違89年公費留學生備忘錄第12條第4款之授權範圍，使原告所受領之金額驟減，難以維持留學國之最低生活標準為由，依行政訴訟法第8條之規定，提起本件給付訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈被告應給付原告甲○○新臺幣壹拾
陸萬壹仟貳佰拾柒元正，原告洪國財新臺幣參拾參萬貳仟貳佰伍拾壹元正，原告丁○○新臺幣肆拾參萬柒仟捌佰柒拾玖元正，及均自九十年四月一日起至清償日止依年利率百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關依修訂後之「公費項目及支給數額表
」調整變更原告留學日本生活費用之折算標準，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈被告對於美國以外之公費留學生，向來採取「以固定匯
率折算當地貨幣」的方式，發放生活費用；且被告發布的「教育部89年公費留學生備忘錄」（下稱備忘錄）裡，明白規定「歐洲地區及日本」每月生活費為950美元，故依該備忘錄規定，1美元以固定匯率191日圓折算，及每月支付181,450日圓的生活費用。惟日本生活費用遠高於歐洲地區，此金額對於留學日本之學員而言，實略嫌不足，且尚低於日本民間機構所提供之生活費用。又備忘錄第12條第4款復規定：「各國貨幣與美金1元採固定匯率折算，嗣後如奉調整，則依新調整之匯率支給。」揆諸本條文之意旨，乃為讓公費生有安定的求學環境，生活不致受匯率波動之影響。因此，在公費生留學期間，均以當地貨幣發放生活費用；除此之外，依該條款之文義，其授權應不包括金額之調整，僅能因公益之理由而對於匯率有所變更，並且不得低於留學生在海外生活之最低生活標準，才為的論。
⒉然而，被告於91年5月29日台（91）文（公）第0000000
0號函予留日公費生謂：「取消以固定匯率折算當地貨幣，一律以美元支給。」該公函並規定：「日本地區公費生之生活費，改為每月1,200美元，溯及自今年4月1日起實施。」按該公函之規定，顯然已逾越備忘錄第12條第4款之授權範圍，逕自調整發放之金額；並且以原告留學時之匯率115日圓計算，賣出價格扣除3日圓，實際所得匯率為112日圓，故1,200美元只能兌換到134,400日圓的生活費用，倘若美金匯率跌至100日圓，則只能拿到11萬多日圓的生活費用，早已低於留學生在海外生活之最低生活標準，實難以支付基本生活及學習費用，甚至影響教授的收留意願。故此一變更對於留日公費生造成極嚴重之傷害。
⒊再者，原告與被告所簽訂之契約，乃行政機關與私人間
，就公法上權利義務關係所合意訂立之行政契約，故雙方當事人皆應受到該契約之拘束。是就該契約而言，行政機關負有給付留日公費生生活費用之義務，此乃契約雙方當事人所共同合意訂明的，惟若行政機關逕自以片面的、強制的、高權的方式變更契約中所明訂之內容時，乃棄相對人之意思與信賴於不顧，並破壞該契約已形成之規範，此等行為，應為法所不許。因此，被告既選擇以行政契約之形式來完成其行政任務，便不得逾越該契約所規制的範圍，而以一種類似行政處分的強制手段來實現契約之內容。
⒋更甚者，行政機關受依法行政原則之拘束，簽訂契約恆
以法規為依據，或逕以法規之規定，作為契約內容之一部分，此種公法上定型化契約，人民僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政機關協商修改之餘地，本案原告與被告所簽訂之行政契約亦屬之。因此對於該等契約之內容首重公平合理，被告應本於誠信來履行契約上之義務，而非使原告因被告片面的、強制的、高權的對待而負有不利益。是故，被告仍應依照備忘錄上之規定，支付固定匯率之公費獎學金，並折算為當地貨幣予原告；並且對於減少給付之部分，應一併補足發放之。
⒌ 再就信賴保護原則深入說明之：
⑴依據中央法規標準法第13條之規定法規明定自公布或
發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。本件支給標準表為行政院91年4月25日院授主忠5字第091003020號函核定，卻自91年4月1日起實施，與法有違。且從既得權及信賴保護的觀點，溯及既往使人民遭受不利益之情形，為法所不許。
⑵依據信賴保護原則之法理，人民因信賴特定行政行為
所形成之法秩序，而安排其生活或處置財產時，則不能因嗣後行政行為之變更，而影響人民之既得權益，使其遭受不可預見之損害。原告依據備忘錄第12條之規定每月生活費為950美元，並依固定匯率折算當地貨幣發給，日本為1美元兌換191日圓，計181,450日圓。並依同備忘錄第16條之規定生活費由駐外機構核發，原則上每3個月核發1次，即每年1、4、7、10月撥付。據上規定，原告基於合理信賴於91年3月29日領取4、5、0月生活費544,350日圓。未料，於91年6月12日接獲文化組之公函，依據行政院違法之函件，變更公費支付標準，即每月支付生活費1,200美金（蓋若依91年6月26日浮動匯率核算，1美元兌換120日圓計144,000日圓），並追繳匯兌差額，對原告造成重大不利益。此追溯的行政命令違法。
⑶依據大法官會議釋第348號解釋之法理及契約標的理
論，原告與被告之法律關係，因負有畢業後返國服務之義務，故應解為行政契約。而依據行政程序法第8條之規定，大法官會議釋字第525號解釋及第589號解釋之法理，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。或終止及第2項補償之決定，應以書面述明理由為之。被告於5月29日對於原備忘錄之生活費給付標準做變更，是否存有公共利益受侵害理由，仍有疑義。而此次支付基準的變更對原告所造成之損害並未補償，而且此次變更也未以書面述明理由應屬違法。
⒍行政院91年4月25日院授主忠5字第091003020號函及被
告91年5月29日台（91）文（公）字第91074291號函及文化組91字第00207號函之行政命令不當。
⑴日本之物價水準之高乃眾所皆知，東京物價水準甚至
居於世界第1位（附件3）。此外根據過往由被告所代辦的日本交流協會獎學金簡章規定（如附件4）每月生活費為17萬5千日圓。據此可知備忘錄上之支付基準乃為普遍一般之基準，且為留日學生從事研究，所能維持生活的最低基準，此次變更將會造成公費生經濟上產生困擾無法專心從事於研究。而今行政院有鑑於每年出國深造的留學生越來越少，跨部會推動「國際級菁英人才留學培育計畫專案擴增留學方案」，並預計從今年（94年）開始，每年編列至少4億5千萬元，選送國內菁英至國際頂尖的大學研究所或研發機構，攻讀博士或博士後研究，研究領域並從熱門的尖端科技，擴增到人文藝術與社會領域（如附件5、附件6）。而另一方面，卻對已通過公費留學考試且在外留學國人，在未考量留學當地生活水準，擅自變更給付內容，如此不當作法，如何號召更多莘莘學子，捨棄竹科高薪及股票分紅，貿然出國留學來承擔「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」可能調整之不確定性。
⑵公費留學獎學金之目的乃為提供經費培育人才，而所
提供之經費應為足以生活的適當費用，使其無後顧之憂，可專心從事於研究，以便日後學有專長返國服務。民國81年採用固定匯率支付l美元兌換191日圓（蓋當時浮動匯率1美元兌換124日圓），應該也是本於此目的，避免因匯率的變動而影響公費生的生活。而今日浮動匯率為1美元兌換106日圓，物價水準仍為世界之最，在這種相同的條件下實無必要做更改。此外日本近1年在匯率上就差了將近10日圓，甚至以年度為比較，民國81年和83年就差了近26日圓（如附件7）。此次取消固定匯率，將會對留日公費生日後的生活產生許多困擾，並非妥當。此外，在備忘錄第12條雖有公費支給標準嗣後如奉調整則依新調整之公費標準支給之規定及各國貨幣與美金1元採固定匯率折算，嗣後如奉調整，則依新調整之匯率支給﹒解釋上是否應解為縱使因公益之理由可得調整，但匯率上也應以固定匯率為主，才為適當。
⑶本次支付標準的變更，就變動項目而言，都可看出被
告出於好意要照顧公費生之生活，而能佔公費生比例最多的留學國美國而言，這次變更之留美公費生每年可多領取約700美金（健康保險費及綜合補助費增加），此更可看出被告的好意。但是佔公費生留學國比例最少的日本（目前不滿10人領取獎學金）而言，此次變更，在表面上生活費每月由950美元調整為1,200美元，但實際上卻因取消以固定匯率換算當地國貨幣之方式，每個月減少約37,450日圓，就被告出於好意的觀點而言，是否在換算上有所違誤，匯兌上是否應以原本實際收領日圓為基準，請重新考量。應採行若干保障原告利益的具體措施；例如①訂定過渡條款，明訂若干的過渡期間（或稱為緩衝期間），使原告能於新的給付內容施行前預為準備；②訂定排除條款：
將部分情況排除在溯及適用的範圍之外，以減少新的給付內容所引起的衝擊；③訂定補償條款：對於信賴利益衝擊較明顯的部份給予損失補償。
⒎原告因被告之變更給付內容受有損害
原告與被告之法律關係為行政契約關係如前述，基於此契約關係之受給資格而享有利益此利益為法律上值得保護之利益。蓋依原支付標準每個月可支領生活費181,450日圓，而做變更後之標準每個月生活費僅為144,000日圓，每個月所受損害為37,450日圓，甚至依浮動匯率所受損害可能變大（如依民國83年之浮動匯率1美元兌換99日幣則生活費共計118,800日圓可能損失為62,650日圓），而依日文組函之變更給付內容，追繳金額可能高達112,350日圓，即原告所受信賴利益之損害為112,350日圓，以及民國91年7月1日起至民國94年3月止每月損失37,450日圓，計33個月，亦即1,235,850日圓。
⒏被告之行政行為應受明確性原則約束
在美元近年持續貶值後，行政院同意教育部公費留學生生活費調高，依留學國地區不同有不同調幅，平均調幅30%，並溯自4月1日開始實施（如附件7）。而依據行政程序法第5條之規定，大法官會議釋字第497號解釋及第521號解釋之法理，明確性原則之目的，在防止國家公權力之濫用，並使人民對自己之行為知所調適。明確性原則所要求對象，包括立法行為及行政行為。尤其行政行為常涉及人民之權利，其方式應明確，使人民得以瞭解受何種行政行為之規範；其內容應明確，亦使人民能瞭解此行政行為所享受之權利或應負擔之義務。在被告未符合行政程序法第5條明確性原則之要求，且未遵守明確性原則對行政行為於方式及內容上之要求下，使得公費留學生受備忘錄第12條公費支給標準嗣後如奉調整則依新調整之公費標準支給之規定，需面對一個不明確給付內容的行政契約。而被告一方面強行要求公費留學生負有返國服務義務，另一方面在未評量留學當地生活水準下，卻又強行要求原告遵行其突來的變更給付內容，在無法保障人民之基本權利下，如何實現現代法治國家精神？⒐綜上，原告因為台北駐日經濟文化代表處文化組91年6
月7日日文組91字第00207號函依據被告91年5月29日台
（91）文（公）第00000000號函之違法且不當變更給付內容致利益受損害，乃依中央法規標準法第13條，行政程序法第8條一般給付訴訟，並請求適用89年教育部公費留學生備忘錄之生活費支給標準。
㈡被告主張之理由：
⒈原告黃獻峰、丙○○、丁○○係報考被告舉辦之公費留
學考試，考取後均向被告申請公費留學生出國留學同意函，並出具公費留學生保證書及願遵守「教育部公費留學生備忘錄」規定之同意書各1份，經被告核定後赴日留學，此有原告相關申請書、保證書、同意書及被告書函可證（被證1）。依民國（下同）83年5月20日司法院大法官會議釋字第348號解釋之意旨，由被告所發布之「教育部公費留學生備忘錄」即已成為原告與被告訂立公費留學行政契約之準據。
⒉查89年7月修正之「教育部公費留學生備忘錄」（被證2
）開宗明義曰：「凡經教育部（以下簡稱本部）公費留學獎學金考試錄取之人員（以下簡稱公費留學生），自錄取時至返國服務期滿止其所涉留學事宜及權利義務關係，應依本備忘錄規定辦理。」是原告與被告之間有關公費留學事項之權利義務，應以89年7月修正之「教育部公費留學生備忘錄」（以下簡稱留學生備忘錄）為依據。
⒊查「留學生備忘錄」第12條規定：「現行公費留學生請
領公費項目及支給標準如左表：…」，該「現行公費留學生請領公費項目及支給標準表」內列有留學國家、每月生活費、每學年書籍費等等，其中留學日本之每月生活費為950美元。表內另載有：「㈠表內各項公費數額均以美元為單位。㈡本公費支給標準表係奉行政院81年1月30日台（81）忠授5字第01286號函核定，自81年2月1日起實施。表內實驗費係奉行政院88年7月27日台（88）忠授5字第06709號函核定，自88年7月29日起實施。
公費支給標準嗣後如奉調整，則依新調整之公費標準支給。㈢赴下列國家公費留學生每月生活費按固定匯率折算當地貨幣發給：⑴日本：1美元兌換191日圓…。㈣各國貨幣與美金1元採固定匯率折算，嗣後如奉調整，則依新調整之匯率支給。」⒋前述「現行公費留學生請領公費項目及支給標準表」中
載明「公費支給標準嗣後如奉調整，則依新調整之公費標準支給」以及「各國貨幣與美金1元採固定匯率折算，嗣後如奉調整，則依新調整之匯率支給」，前者針對「公費支給標準」之調整，後者針對「各國貨幣與美金1元之匯率」之調整，此即表明：⑴行政契約雙方了解並預見，「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」並不是永遠不變的，嗣後有調整的可能性 (不論是調昇或調降)，以及⑵雙方同意，「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」嗣後均可奉行政院之命令進行調整。換言之，在被告與原告雙方所簽訂之公費留學行政契約中，被告已保留嗣後（奉行政院命令）調整「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」之權利，此點不僅為原告在簽約時所預知，原告並已透過其簽約行為表示同意。按「支給標準」係由支給之「項目」及「金額」所構成，故所謂「支給標準」之調整，當包括支給「項目」及「金額」之調整，從而被告不僅可（奉行政院命令）調整「貨幣換算之匯率」，也可以調整公費支給之「項目」及「金額」，甚為顯然。原告起訴狀第2頁最後1行自行主張留學生備忘錄所授權之調整不包括金額之調整云云，與契約之文義明顯不符，並無可採。
⒌本案被告調整公費支給標準之緣起如下：行政院於91年
1月23日以院授主忠字第091000607號函（被證3）通知包括被告在內的所屬各機關，主旨謂：「『中央各機關（含事業機構）派赴國外進修、研究、實習人員公費支給項目與標準表』修正為『中央各機關（含事業機構）派赴國外進修、研究、實習人員補助項目及數額表』，並自本（91）年2月1日起實施…」，說明謂：「一、…又新規定已刪除固定匯率，各機關於實施日期後發給美元，或折合發給前往國家之貨幣，或折合發給新台幣，均由各機關本於職權自行核處。二、有關教育部編列之留學生出國留學經費．．．應由教育部於2個月內參酌本次修正情形另訂規定，俟報院核定後據以辦理。」被告乃依行政院指示，參酌「中央各機關（含事業機構）派赴國外進修、研究、實習人員補助項目及數額表」，另行訂定公費生之「公費項目及支給數額表（草案）」，於91年4月1日以台（91）文（公）字第91043535號函（被證4）呈報行政院，經行政院於91年4月25日以院授主忠5字第091003020號函（被證5）同意備查。之後被告以91年5月29日台（91）文（公）字第91074291號函（被證6）將行政院所核定之公費生之「公費項目及支給數額表」通知被告各駐外單位及國際文教處自91年4月1日起實施。是被告訂定公費生之「公費項目及支給數額表」，係依行政院指示所為，並且經行政院核定，程序上完全合法。
⒍被告所訂定之公費生「公費項目及支給數額表」，與原
「現行公費留學生請領公費項目及支給標準表」不同而與原告有關之處，計有⑴日本地區之每月生活費由950美元向上調高為1,200美元、⑵健康保險費由全年不超過500美元也向上調高為全年不超過600美元、⑶書籍費、實驗費、內陸交通費、論文印繕費等項目，連同新增的綜合保險費改列為「綜合補助費」，全年綜合補助費為1,200美元、⑷美元與日元不按固定匯率（1比191）折算為日元給付，改為直接以美元支付。上述變更固涉及公費「支給標準」之調整，惟如前所述，被告在公費留學之行政契約中既已保留調整「支給標準」之權利，且為原告所同意，則被告對公費「支給標準」所為之上述調整，完全符合雙方契約之約定，發生調整契約內容之效力，原告自應受其拘束，從而被告自91年4月1日起改按調整後之支給標準支付原告生活費，於法自無不合。職此，原告要求被告仍應依先前的「現行公費留學生請領公費項目及支給標準表」支付固定匯率之生活費，並折算為日元予原告，並且對於減少給付之部分應一併補足發放，並無法律上之依據。
⒎在被告與原告所簽訂之公費留學行政契約中，被告已保
留嗣後（奉行政院命令）調整「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」之權利，此點不僅為原告在簽約時所預知，原告並已透過其簽約行為表示同意。既然被告保留調整「公費支給標準」之權利，係明定在契約條款，為雙方所同意，被告嗣後（奉行政院命令）調整公費支給標準，乃依契約行使權利，而非從事契約所未規定之行為，哪裡有原告起訴狀第3頁倒數第8行起所指的「行政機關逕自以片面的、強制的、高權的方式變更契約中所明訂之內容，乃棄相對人之意思與信賴於不顧」？又有何違反誠信之處？實則正因行政契約訂立後，雙方皆應受到契約之拘束，契約既有明定被告保留調整「公費支給標準」之權利，當被告依契約行使此項權利時，原告豈能藉故不受拘束，反而指責被告「片面行動」？⒏況且有關被告保留調整「公費支給標準」及「貨幣換算
之匯率」之權利，早在公費留學考試的招生期間就有規定在公費留學考試簡章中第3點「待遇」之公費項目及支給標準表內，公費留學之各項權利義務、包括被告可視情況調整「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」之規定，原告均可自行評估公費留學與其他留學途徑（例如自費留學、申請留學貸款等）之利弊、優劣，如果原告認為公費留學之權利義務規定對其不利，尤其如果原告認為被告保留調整「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」之權利，對其留學經費所可能造成的不確定性，非其所能、或者所願承擔，原告自可選擇其他留學途徑而不參加公費留學考試。原告既已閱讀公費留學考試簡章，知悉其條款內容（包含被告保留調整「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」之條款），進而決定參加公費留學考試，錄取後並與被告簽訂公費留學之行政契約，此乃表示原告自己評估後願意接受考試簡章及行政契約之條款內容，包括願意承擔「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」可能調整之不確定性，則原告嗣後豈能再反對被告依契約調整「公費支給標準」或「貨幣換算之匯率」？⒐本件並無信賴保護原則之適用：
⑴行政程序法第135條本文規定：「公法上法律關係得
以契約設定、變更或消滅之。」經公費留學考試錄取者與教育部之間，就公費之提供及公費生回國服務等相關權利義務所為之約定，性質上屬於一種行政契約，就此並無疑義。再依最高行政法院92年度判字第22
6 號判決理由意旨：「查上訴人參加被上訴人（按即教育部）舉辦之86年公費留學考試，於留學考試申請表之報考留學國別欄填載美國，經考試錄取後，於出國前之88年6月28日出具同意書，略以『同意自錄取時至返國服務期滿止，願意遵守備忘錄之規定，若有違反，同意依規定辦理，絕無異議』等語，有教育部
86 年公費留學考試簡章、備忘錄、留學考試申請表及同意書附原處分卷可稽，是該備忘錄已成為被上訴人與上訴人間訂定行政契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務」（被證7），則本件原告等3人係報考被告舉辦之公費留學考試，以公費生身分留學，參照司法院大法宮會議釋字第348號解釋之意旨，由被告所發布之「教育部公費留學生備忘錄」即已成為原告與被告訂立公費留學行政契約之準據。
⑵又原告3人既然報考被告舉辨之公費留學考試，有關
被告保留調整「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」之權利，早在公費留學考試的招生期間就已經規定在公費留學考試簡章中第3點「待遇」之公費項目及支給標準表內，公費留學之各項權利義務、包括被告可視情況調整「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」之規定，因之，原告3人早已知悉公費支給標準及貨幣換算之匯率有可能調整變更之事實。
⑶之後，原告3人考取被告舉辦之公費留學考試，於出
國留學前都有向被告申請公費留學生出國留學同意函，並出具公費留學生保證書及願遵守「教育部公費留學生備忘錄」規定之同意書各1份，此有原告相關申請書、保證書、同意書及被告書函可證（被證1）。
原告3人既然出具願遵守「教育部公費留學生備忘錄」規定之同意書，當然都已經熟知「教育部公費留學生備忘錄」內之相關內容。而依「留學生備忘錄」第
12 條規定：「現行公費留學生請領公費項目及支給標準如左表：…」，而該表內業已清楚載明：「公費支給標準嗣後如奉調整，則依新調整之公費標準支給。（四）各國貨幣與美金1元採固定匯率折算，嗣後如奉調整，則依新調整之匯率支給。」⑷綜上所述，原告3人無論是在報考公費留學考試之前
，以及出國留學之前，都已經熟知公費支給標準及貨幣換算之匯率有可能因奉行政院之核定而有所調整變更之事實，故本案無論是在原告3人主觀之認知上，或是客觀存在之事實上，均無信賴保護原則之適用。
⒑91年4月1日起調整公費支給標準及貨幣換算之匯率，乃是基於實際需要及切合實際避免不合理之現象產生。
⑴本件調整公費支給標準起因，除了因歐洲統合使用新
貨幣歐元，許多歐洲貨幣消失外，另一原因為考慮到固定匯率不合時宜及不合理，因為高出當時貨際之匯率甚多，產生有些國家一份公費可以養兩個人，甚至一個家庭的不合理現象。
⑵被告所訂定之公費生「公費項目及支給數額表」，與
原「現行公費留學生請領公費項目及支給標準表」不同而與原告有關之處，計有（1）日本地區之每月生活費由950美元向上調高為1,200美元（2）健康保險費由全年不超過500美元也向上調高為全年不超過600美元、（3）書籍費、實驗費、內陸交通費、論文印繕費等項目，連同新增的綜合保險費改列為「綜合補助費」，全年綜合補助費為1,200美元、（4）美元與日元不按固定匯率（1比191）折算為日元給付，改為直接以美元支付。上述變更固涉及公費「支給標準」之調整，惟如前所述，被告在公費留學之行政契約中既已保留調整「支給標準」之權利，且為原告所同意，則被告對公費「支給標準」所為之上述調整，完全符合雙方契約之約定，發生調整契約內容之效力，原告自應受其拘束，從而被告自91年4月1日起改按調整後之支給標準支付原告生活費，於法自無不合。
⑶而且比較被告所訂定之公費生「公費項目及支給數額
表」，與原「現行公費留學生請領公費項目及支給標準表」不同處，可以發現被告已充分考量到日本之生活費需求較高，故在此將日本地區之生活費調高到行政院主計處所允許之上限1,200美元，為所有地區公費留學生生活費的最高者，比起調整後歐洲國家之生活費950美元，每月已多出250美元（依比例言，達26%強），比起調整後美國、加拿大地區之生活費850美元，每月更多出達350美元 (依比例言，更達41%強）。由上足見，被告並未對於日本地區公費留學生之生活費有特別不利之對待。
⑷即使以原告3人於94年8月16日所提出書狀新附之附件
3 東京生活成本之報導，以紐約的物價100為指數基準，東京的物價指數為134．7作為換算之參考，則美國地區（紐約位於美國）之生活費850美元換算為日本地區（東京為日本之首都）之生活費為1144．95美元，而被告調整後日本地區之生活費則為1,200美元，尚高出55．05美元。由此更可見，被告對於日本地區公費留學生之生活費已在實質上為平等之對待。理 由
一、本件原告於民國89年參加被告即教育部舉辦之公費留學考試及格，留學日本，並由被告依其所制定之留學生備忘錄規範雙方權利義務關係，原告以被告於91年5月29日以台（91）文（公）第00000000號函謂：「取消以固定匯率折算當地貨幣，一律以美元支給。」、「日本地區公費生之生活費，改為每月1,200美元，溯及自今年4月1日起實施。」，變更調整原有以固定匯率折算當地貨幣之方式，有違89年公費留學生備忘錄第12條第4款之授權範圍，使原告所受領之金額驟減，難以維持留學國之最低生活標準為由，依行政訴訟法第8條之規定，提起本件訴訟，起訴意旨略以：備忘錄第12條第4款規定：「各國貨幣與美金1元採固定匯率折算，嗣後如奉調整，則依新調整之匯率支給。」揆諸本條文之意旨，乃為讓公費生有安定的求學環境，生活不致受匯率波動之影響，然而，被告片面取消以固定匯率折算當地貨幣，一律以美元支給，顯已逾越備忘錄第12條第4款之授權範圍，逕自調整發放之金額，此一變更對於留日公費生造成極嚴重之傷害；又原告基於合理之信賴，領取生活費未料，被告依據行政院違法之函件，變更公費支付標準，並追繳匯兌差額，對原告造成重大不利益，且此支付基準的變更對原告所造成之損害並未補償，而且此次變更也未以書面述明理由應屬違法；被告一方面強行要求公費留學生負有返國服務義務，另一方面在未評量留學當地生活水準下，卻又強行要求原告遵行其突來的變更給付內容，在無法保障人民之基本權利下，如何實現現代法治國家精神；爰提起本件給付訴訟，請求適用89年教育部公費留學生備忘錄之生活費支給標準，對於減少給付之部分一併補足發放云云。
二、查原告黃獻峰、丙○○、丁○○係於89年間報考被告舉辦之公費留學考試，考取後向被告申請公費留學生出國留學同意函，並出具公費留學生保證書及願遵守「教育部公費留學生備忘錄」規定之同意書，經被告核定後赴日留學，此有公費留學生出國留學同意函申請書、保證書、同意書及被告90年8月17日台（90）文（公）字第90118453號函、90年6月5日台（90）文（公）字第90080023號函、89年8月28日台（89）文（公）字第89106955號函等附卷可稽，堪以認定。是兩造間就原告公費出國留學所簽訂之「教育部公費留學生備忘錄」，乃行政機關與私人間，就公法上權利義務關係所合意訂立之行政契約。此觀諸89年7月修正之「教育部公費留學生備忘錄」開宗明義曰：「凡經教育部公費留學獎學金考試錄取之人員，自錄取時至返國服務期滿止其所涉留學事宜及權利義務關係，應依本備忘錄規定辦理。」自明。準此，原告與被告之間有關公費留學事項之權利義務，自應以89年7月修正之「教育部公費留學生備忘錄」為準據。
三、按「教育部公費留學生備忘錄」第12條規定：「現行公費留學生請領公費項目及支給標準如左表：…」，該「現行公費留學生請領公費項目及支給標準表」內列有留學國家、每月生活費、每學年書籍費等等，其中留學日本之每月生活費為950美元。表內另載有：「㈠表內各項公費數額均以美元為單位。㈡本公費支給標準表係奉行政院81年1月30日台（81）忠授5字第01286號函核定，自81年2月1日起實施。表內實驗費係奉行政院88年7月27日台（88）忠授5字第06709號函核定，自88年7月29日起實施。公費支給標準嗣後如奉調整，則依新調整之公費標準支給。㈢赴下列國家公費留學生每月生活費按固定匯率折算當地貨幣發給：⑴日本：1美元兌換191日圓…。㈣各國貨幣與美金1元採固定匯率折算，嗣後如奉調整，則依新調整之匯率支給。」，有該「教育部公費留學生備忘錄」附卷可參；前述「現行公費留學生請領公費項目及支給標準表」中載明「公費支給標準嗣後如奉調整，則依新調整之公費標準支給」以及「各國貨幣與美金1元採固定匯率折算，嗣後如奉調整，則依新調整之匯率支給」，前者針對「公費支給標準」之調整，後者針對「各國貨幣與美金1元之匯率」之調整。故此項約定已表明「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」並非永遠不變，嗣後仍有調整 (調昇或調降)之可能性，以及雙方同意「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」嗣後均可奉行政院之命令進行調整。依上揭約定，兩造所簽訂之公費留學行政契約中，被告已保留嗣後（奉行政院命令）調整「公費支給標準」及「貨幣換算之匯率」之權利，此不僅為原告在簽約時所預知，原告並已透過其簽約行為表示同意，原告自應受其拘束。經查行政院於91年1月23日以院授主忠字第091000607號函通知包括被告在內的所屬各機關，主旨謂：「『中央各機關（含事業機構）派赴國外進修、研究、實習人員公費支給項目與標準表』修正為『中央各機關（含事業機構）派赴國外進修、研究、實習人員補助項目及數額表』，並自本（91）年2月1日起實施…」，說明謂：「一、…又新規定已刪除固定匯率，各機關於實施日期後發給美元，或折合發給前往國家之貨幣，或折合發給新台幣，均由各機關本於職權自行核處。二、有關教育部編列之留學生出國留學經費．．．應由教育部於2個月內參酌本次修正情形另訂規定，俟報院核定後據以辦理。
」被告乃依行政院指示，參酌「中央各機關（含事業機構）派赴國外進修、研究、實習人員補助項目及數額表」，另行訂定公費生之「公費項目及支給數額表（草案）」，於91年4月1日以台（91）文（公）字第91043535號函（報行政院，經行政院於91年4月25日以院授主忠5字第091003020號函同意備查。之後被告以91年5月29日台（91）文（公）字第91074291號函將行政院所核定之公費生之「公費項目及支給數額表」通知被告各駐外單位及國際文教處自91年4月1日起實施，有行政院91年1月23日院授主忠字第091000607號函、被告91年4月1日台（91）文（公）字第91043535號函、行政院91年4月25日院授主忠5字第091003020號函、被告91年5月29日台（91）文（公）字第91074291號函等附卷可稽。是被告訂定公費生之「公費項目及支給數額表」，係奉行政院指示所為，並經行政院核定，程序上尚無不合，原告指其違法，尚有誤解。從而，被告自91年4月1日起改按調整後之支給標準支付原告生活費，於法自無不合。
四、次按「支給標準」係由支給之「項目」及「金額」所構成，故所謂「支給標準」之調整，當包括支給「項目」及「金額」之調整，從而，被告主張其奉行政院命令得調整「貨幣換算之匯率」，亦得以調整公費支給之「項目」及「金額」，自屬有據。原告主張留學生備忘錄所授權之調整不包括金額之調整云云，與上揭約定不符，容非可採。又如前所述，依兩造所訂「教育部公費留學生備忘錄」第12條既明文約定：
「現行公費留學生請領公費項目及支給標準如左表：…」，而該支給標準表內業已載明：「公費支給標準嗣後如奉調整，則依新調整之公費標準支給。（四）各國貨幣與美金1元採固定匯率折算，嗣後如奉調整，則依新調整之匯率支給。
」，則原告於出國留學之前，當知公費支給標準及貨幣換算之匯率有可能因奉行政院之核定而有所調整變更之事實，故嗣後被告奉行政院核定後自91年4月1日起調整公費支給標準及貨幣換算之匯率，乃本於兩造契約之約定，原告主張伊受有損害，而有信賴保護原則之適用云云，委難採據。
五、綜上所述，被告依修訂後之「公費項目及支給數額表」自91年4月1日起調整公費支給標準及「貨幣換算之匯率」，調整變更原告留學日本生活費用之折算標準，並無違誤，原告提起給付訴訟，主張被告應適用修正前之公費留學生備忘錄之生活費支給標準，對於減少給付之部分一併補足發放，容非可採，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第85條第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 10 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 10 日
書記官 吳芳靜