臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03969號原 告 甲○○訴訟代理人 徐揆智律師（兼送達代收人）
林幸慧律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國93年10月11日台內訴字第0930006670號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於臺北市○○○路○段○巷○○弄○號建築物（位於都市計畫第4種住宅區，下稱系爭建築物）經營「歐美旅社」，臺北市政府警察局中正第二分局於民國（下同）93年7月21日17時30分許，查獲於系爭建築物內有媒介猥褻性交易之情事，經查報被告核辦，被告以原告將系爭建築物違規使用為性交易仲介場所，違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1及臺北市土地使用分區管制規則第9條規定，爰依都市計畫法第79條規定，以93年7月30日府都綜字第09319064400號函（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、「歐美旅社」並未從事猥褻性交易而違規使用為性交易仲介業之場所，本件案發之際，「歐美旅社」負責人即原告並不在現場，係外出剛回來之際，警察即跟著進入旅社1樓，原告對於已經在2樓發生之事並不知情，即自始不知2樓房間內有客人從事性交易之情事，而且原告僅是登記之名義負責人，並不負實際經營之責，不在現場工作。「歐美旅社」平日雇用服務生兩位，1人工作1天，2人輪休，服務生分別為張阿卻及賴玉英，案件發生時，正好是張阿卻值班，因而本案發生之際，應由張阿卻到案說明真相，與原告完全無關。
二、本案中之女客張Ｏ梅在現場及93年7月21日警訊中均供稱：「不認識甲○○，不曾和甲○○見面」，並指稱「是服務生張阿卻介紹的，我們五五分帳」，已足以證明本件是介紹人張阿卻之個之行為，原告不知情，應與本案無關，此項女客之警訊筆錄自屬最為真實可採。警方於移送張阿卻時，在警車上對張阿卻說，「妳不要承認，推給老板娘」，警方自始有意誤導本案，被告顯然已被誤導。男客洪Ｏ銘警訊時亦供稱：「由旅社內員工陳張Ｏ卻媒介性交易」。
三、「歐美旅社」禁止服務生為媒介色情等不法行為，此有「歐美旅社」服務生工作注意事項可以為證，且服務生有固定薪水，張阿卻於92年底開始任職，月薪2萬元，有固定薪水，原告於張阿卻到職時，業已對其交待禁止為媒介色情之行為，不容有踰越行為，而今張阿卻個人不守規定發生本案，與「歐美旅社」毫無關係。添
四、「歐美旅社」為臺北巿政府交通局93年3月5日以北巿交四字第09330664000號函核准發證，並向被告申請營利事業登記證，經核准（北市建一商字第 (50)字第41682號），為申請合法登記之旅館業。又「旅館業」定義，係提供特定人士休憩、住宿之場所，而收取一定金額，其形態有如一般住宅，而並非是製造業，或公害製造之工業。而「歐美旅社」從事正當之旅館業務，從不涉及違法營業，絕不容許有色情或媒介色情之情事發生，原處分及訴願決定，誤將張阿卻個人違反規定之行為認定為原告之行為，認事用法均有錯誤。
五、被告所引用都市計畫法第34條規定：「住宅區不得礙居住之寧靜、安全及衛生。」而土地使用分區管制規則第9條：「在第4種住宅區得為左列規定使用：允許使用．．．第16組文康設施。附條件使用㈠第7組：醫療保健服務業之精神病院。．．．第52組公害較輕微之工業。」如此，第4種住宅區文康設施豈不可以喧嘩歌唱？精神病院涉及衛生管控問題？公害較輕微之工業，則既是公害，豈不又涉及居家安全、衛生問題？而「旅社」僅係住宿、休憩之場所，其條件必須寧靜、要安全、合衛生，較一般普通住宅條件嚴苛，則何來違反都市計畫法及臺北市土地使用分區管制規則第9條。再者，依被告引用都市計畫法臺北市施行細則第10條之1，則旅館業經營形態無論是主觀或客觀認定，均非大規模之商業、工業或足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染等之使用，可見原處分法律之引用明顯有誤。何況原告經營「旅社業」，係原依臺北市都市土地使用分區管制條例、都市計畫法及建築法等相關法律規定，審查後合法才核發經營證照。添
六、如果旅社業的色情交易違反都市計畫法等的相關規定，則一般住宅任何性交易行為（包含夫妻）是否也違反都市計畫法等的相關規定？因此，主要在於色情交易屬違背社會秩序、道德等的論斷，與都市計畫毫無關連。
七、本案系爭之主因在於經營旅社被查獲從業女子從事性交易，惟查，從事色情交易行為，社會秩序維護法第81條已有明定：「媒合暗娼賣淫者，處3日以下拘留或新台幣3萬元以下罰鍰。」其權責機關在於警政單位，此為經濟部於85年10月4日經商字第85219417號「加強取締違規經營舞廳等8種特定目的事業專案計畫」函示各級政府單位辦理。本案妨害風化案件權責機關既非被告所屬都發局，則其對原告所為之行政處分自是違法，因此原告提起行政訴訟，敬請鈞院為撤銷原處分及訴願決定，以保障市民之工作權。
八、原告在偵查中，在證人張Ｏ梅傳喚未到情形下，檢察官問被告（即原告）有何意見，原告答：「我沒有意見，請檢察官做主」，檢察官為了結案，雖釋出善意告以緩起訴要旨，給予緩起訴1年，繳3萬元給臺北市觀護志工協進會作為公益捐款，原告為了結案，只好接受。但原告仍然沒有承認犯罪，只是在證人傳喚不到下，所做妥協之結果，但此非事實真相，本件仍不能證明原告犯罪，原告不應受任何行政處罰。
乙、被告主張之理由：
一、按臺北市土地使用分區管制規則第9條規定：「在第4種住宅區內得為左列規定之使用：一、允許使用㈠第1組：獨立、雙併住宅。．．．第16組：文康設施。二、附條件允許使用㈠第7組：醫療保健服務業之精神病院。．．．第52組：公害較輕微之工業。」
二、查原告於系爭建築物開設「歐美旅社」，位於都市計畫第4種住宅區內，未經許可，於系爭建築物內從事猥褻性交易，違規使用為性交易仲介場所，案經臺北市政府警察局中正第二分局93年7月23日北市警中正二分行字第09361859700號函查報在案，按檢附之中正第二分局刑事案件移送書所示：「犯罪嫌疑人甲○○（業歐美旅社負責人，經查犯有妨害風化刑案紀錄），與另犯罪嫌疑人陳張阿卻（業歐美旅社清潔及打掃工作，經查有動產擔保交易法、詐欺、侵占等刑案紀錄）等2人，．．．意圖營利明知證人張Ｏ梅為應召女郎，而媒介伊與證人洪Ｏ銘從事性交易牟利。．．．案經警當場查獲證人張Ｏ梅與洪Ｏ銘正於該旅社206號房內從事性交易，．．．訊據犯罪嫌疑人甲○○矢口否認右情並供稱不知張Ｏ梅為應召女郎，亦否認有媒介性交易等情事，另犯罪嫌疑人陳張阿卻亦否認有媒介性交易等情事，惟案有證人張Ｏ梅、洪Ｏ銘筆錄及使用過保險套乙個，可資佐證，犯罪嫌疑人甲○○、陳張阿卻2人所辯顯係卸責之詞，．．．。」
三、原告所負責之系爭建築物，位於都市計畫第4種住宅區內，使用組別及使用項目自應符合臺北市土地使用分區管制規則第9條之規定，然該條文內並無規定土地或建築物可允許或有條件允許使用為性交易仲介業場所，故今查獲於系爭建築物內從事猥褻性交易，已明屬違反臺北市土地使用分區管制規則之規範，觀諸原告之違法情節既已明確，被告援引都市計畫法第79條之規定，以原處分裁處使用人即原告20萬元並勒令停止違規使用，並無違誤。
四、查臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內之允許使用項目或附條件允許使用項目，本案系爭建築物位於第4種住宅區內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供性交易仲介業場所之項目，再查都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則等對「住宅區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對臺北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反臺北市土地使用分區管制規則，被告援引都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則之相關規定，處罰原告，其間並無疑義。
五、復查系爭建築物內「歐美旅社」之負責人為原告，並無疑義，負責人對於其使用之建築物本應負保管及合法使用之責，雖原告訂有「歐美旅社」服務生工作注意事項，禁止服務生為媒介色情等不法行為，惟此乃其內部約定，並不影響其為實際負責人之事實，亦不能因此無須負合法使用之責。又依司法院釋字第275號解釋意旨，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。
六、行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；與刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，各有其適用。從而，原處分並無不合。
理 由
一、按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」、「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」、「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案，在省由內政部訂定，送請院備案。」為都市計畫法第32條、第34條、第79條第1項及第85條所明定。次按「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」、「本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：一、住宅區。」、「前條各使用分區使用限制如左：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」、「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」為都市計畫法臺北市施行細則第1條、第10條第1項第1款、第10條之1第1款及第26條所規定。由上揭規定，足認臺北市土地管制規則有補充都市計畫法第32條之效力，違反該管制規則之建築物或土地使用，即構成都市計畫法第79條第1項之處罰要件。再按依臺北市土地使用分區管制規則第9條規定「在第4種住宅區內得為左列規定之使用：一、允許使用㈠第1組：獨立、雙併住宅。．．．第16組：文康設施。二、附條件允許使用㈠第7組：醫療保健服務業之精神病院。．．．第52組：公害較輕微之工業。」可知，性交易仲介業並非得允許使用或附條件允許使用之項目，準此，建築物使用人若在屬都市計劃第4種住宅區內從事性交易仲介業，即違反上開管制規則第9條之規定，自應依都市計畫法第79條第1項規定予以處罰甚明。
二、本件原告於臺北市○○○路○段○巷○○弄○號建築物經營「歐美旅社」，系爭建築物位於都市計畫第4種住宅區內，經臺北市政府警察局中正第二分局派員於93年7月21日17時30分許，赴現場查獲訴外人張Ｏ梅與男客洪Ｏ銘經由原告僱用之女清潔人員張阿卻媒介從事性交易，張Ｏ梅所得代價與張阿卻五五分帳，且男客於接受偵訊時，亦坦承其與張阿卻談論價格時，原告在場，知道張阿卻在向其媒介性交易，被告認原告將系爭建築物違規使用為性交易仲介場所，違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1及臺北市土地使用分區管制規則第9條規定，依都市計畫法第79條規定，以原處分裁處原告20萬元罰鍰並勒令停止使用。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。
三、經查：㈠本件原告於臺北市○○○路○段○巷○○弄○號建築物經營「歐
美旅社」，又系爭建築物，登記為「歐美旅社」使用，該登記證上登記之負責人為原告，有臺北市政府交通局函、臺北市政府營利事業登記證、旅館業登記證影本等件在卷足憑，是被告認定原告為「歐美旅社」負責人，自無違誤。又系爭建築物位於都市計畫第4種住宅區內，臺北市政府警察局中正第二分局派員於93年7月21日17時30分許，赴系爭建築物現場查獲訴外人張Ｏ梅與男客洪Ｏ銘經由原告僱用之女清潔人員張阿卻媒介從事性交易，張Ｏ梅所得代價與張阿卻五五分帳一節，為兩造所不爭之事實，且有臺北市政府警察局中正第二分局刑事案件移送書、臺北市政府警察局中正第二分局廈門派出所臨檢記錄表、偵訊、詢問（調查）筆錄影本附卷可稽。原告雖否認知悉上揭張Ｏ梅與男客洪Ｏ銘有從事性交易情事，辯稱伊僅是登記之名義負責人，並不負實際經營之責，不在現場工作，本案發生時，正好是張阿卻值班，與伊完全無關云云。惟據男客洪Ｏ銘於接受警偵訊時，陳稱：「（問：你與旅社員工陳張阿卻在談論價格時，該旅社負責人甲○○是否在場？是否知道該員工陳張阿卻正在向你媒介性交易？）她在場，且我和陳張阿卻正談論價錢時她都知道陳張阿卻是在向我媒介性交易。」、「（問：你與該旅社負責人甲○○、員工陳張阿卻及應召女張Ｏ梅是否認識？有無任何仇恨？）都不認識，也都無任何仇恨。」等語，有洪Ｏ銘於警局之偵訊筆錄在卷可按。再洪Ｏ銘於檢察官偵訊時復證稱：「（問：你進去旅館時有無看到老闆娘甲○○？）有，她站在櫃檯。」、「（問：老闆娘是否知道你去看貨色？櫃檯距離你去看貨色之處有多遠？）我看貨色是在樓梯下的房間，離櫃檯約有50公尺。我進去旅館時，老闆娘問我要休息或過夜。」、「（問：你進去旅館時，由陳張｛指張阿卻｝跟你說要叫小姐，當時陳張講話距離甲○○所在位置有多遠？）沒多遠，不到10公尺，因為他們櫃檯離門口很近。（問：陳張跟你講叫小姐的話，甲○○有無聽見？）應該聽的到，因距離沒多遠，她當時沒反應，把我當一般客人。」等語，而原告於同次檢察官偵訊時供稱：我是後來才進來，我沒有看到洪Ｏ銘進來等語。嗣經檢察官命原告與證人洪Ｏ銘對質時，洪Ｏ銘證稱：檢察官問陳張小姐與應召女子就知道了。我進來時就看到甲○○站在櫃檯。且我沒有看到，如何講的出來等語。另證人張阿卻於同日檢察官偵訊時供稱：「（問：是否妳媒介？）我只負責清掃工作，不是我媒介的。洪（Ｏ銘）一進來就問我有沒有小姐，我就說在裡面，你自己去看，且老闆娘交代我說小姐都走了，只剩下1個小姐在裡面，如果有客人來要叫小姐，如果客人要的話，跟客人講只剩下1個。」、「（問：小姐是誰請的？）甲○○請的。」、「（錢是誰收的？）錢都是甲○○收的，小姐都是她叫的。」；原告於同日檢察官偵訊時復陳稱：「（問：是否承認媒介？）是，我承認。」等語，嗣並同意檢察官為緩起訴處分，期間1年，並於處分確定時起3個月內繳交3萬元予臺北市觀護志工協進會等情，經本院調閱臺灣臺北地方法院檢察署93年度偵字第17747號偵查卷宗查明屬實，並有該偵訊筆錄及緩起訴處分書在卷可按。則由上揭證人洪Ｏ銘、張阿卻之證言及原告本人於偵查中之陳述可知，堪認原告確有參與媒介客人洪Ｏ銘與小姐張Ｏ梅為上揭性交易情事至明。而以上事實之認定，並非單以證人洪Ｏ銘或張阿卻之證詞為據，並參酌原告本人於偵查中之自白以資認定。原告認被告單以上揭證人不利彼之證言為據，顯係誤解。足見原告確有未經許可，即於系爭建築物內媒介從業女子與男客從事猥褻性交易，違規使用為性交易仲介業場所，應可認定，原告雖否認上開違規事實，並主張其僅是登記之名義負責人，並不負實際經營之責，不在現場工作不知店裡的人員媒介性交易行為云云，顯係事後卸責之詞，殊不足採。
㈡原告所負責之系爭建築物，既位於都市計畫第4種住宅區內
，使用組別及使用項目自應符合臺北市土地使用分區管制規則第9條之規定，查臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內之允許使用項目或附條件允許使用項目，然該條文內並無規定土地或建築物可允許或有條件允許使用為性交易仲介業場所，再查都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則等對「住宅區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對臺北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反臺北市土地使用分區管制規則，被告援引都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則之相關規定，處罰原告，其間並無疑義。故本件查獲原告於系爭建築物內從事媒介猥褻性交易，已明屬違反臺北市土地使用分區管制規則之規範無訛，觀諸原告之違法情節既已明確，被告援引都市計畫法第79條之規定，以原處分裁處使用人即原告20萬元並勒令停止違規使用，並無違誤。
㈢又縱原告主張上揭媒介性交易行為係張阿卻所為一節屬實，
惟按司法院釋字第275號解釋意旨略以：「人民違反法律上的義務而應受行政罰的行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，故原告應受行政罰之行為，於不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。查系爭建築物內「歐美旅社」之負責人為原告，並無疑義，負責人對於其使用之建築物本應負保管及合法使用之責，雖原告主張違規事實，係張阿卻個人所為，並提出訂有「歐美旅社」服務生工作注意事項，禁止服務生為媒介色情等不法情事，惟姑不論該注意事項是否為圖卸責事後所書，縱或係查獲前所書，但此乃其內部約定，並不影響其為實際負責人之事實，原告既為建築物之使用人，且應負有防止其違規之義務，亦不能因此無須負合法使用之責，殊不得以訂有服務生注意事項，即得免責，原告仍具有違規之責任要件，應可認定。
㈣至原告因媒介張Ｏ梅與男客洪Ｏ銘從事性交易以牟利，經檢
察官認係犯刑法第231條第1項之意圖使男女與他人為性交行為而引誘媒介以營利罪嫌，惟認原告以緩起訴為適當而為緩起訴之處分，已如前述，雖檢察官就原告上揭犯行為緩起訴處分，然法定行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；與刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，各有其適用。從而，原告雖經緩起訴處分，其行政罰仍無從解免，故原處分並無不合。
四、綜上所述，原告使用系爭建築物為媒介性交易之場所，已違反都市計畫法臺北市施行細則第10條之1第1款及臺北市土地使用分區管制規則第9條規定，被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，於行政裁量範圍內，衡酌為阻遏系爭建築物續供從事性交易使用、貫徹都市計畫法規，並考量公共利益之保護及端正社會風氣，裁處使用人即原告20萬元罰鍰及勒令停止使用，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘主張及陳述，與本件判決結果不生影響，自毋庸一一審酌論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
書記官 呂美玲