臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03973號原 告 甲○○被 告 臺北市政府工務局養護工程處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因集會遊行法事件，原告不服臺北市政府中華民國93年11月19日府訴字第09325056700號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為使用臺北市○○區○○路4段等道路及於國泰人壽總公司前人行道及慢車道集會，於民國（下同）93年8月13日向被告申請核發使用道路集會之同意書，經被告審核後，以原告未依臺北市○○○○道路集會要點（下稱集會要點）第4點規定，於申請時至被告繳納保證金新臺幣（下同）3萬元，遂以93年8月19日北市工養權字第09364786400號函復略以：「主旨：有關臺端申請於93年8月27日9時30分至12時30分使用臺北市○○路○段○○○號（國泰人壽總公司）前集會案，‧‧‧說明‧‧‧二、查臺端申請集會與本府93年8月11日發布之『臺北市○○○○道路集會要點』第4點規定申請使用道路‧‧‧繳納保證金參萬元‧‧‧規定不合，茲檢送『臺北市○○○○道路集會要點』乙份，請依本要點規定申請。」原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明 (原告未於準備程序及辯論期日到庭，其聲明及主張依其起訴狀所載)：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉精神賠償金一元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈集會遊行法第9條第2項規定，集會處所，應檢具該處所之
所有人或管理人之同意文件，原告不服管理人限制事項及臺北市政府自訂集會要點已超越集會遊行法，屬違法行政處分。又限制人民權利義務應以法律定之，應以法律規定事項不得以命令為之，中央法規標準法第5、6條及司法院釋字第445號解釋，有關集會遊行法人民自由權利之限制應以法律定之且不得超越必要之程度。如不及於2日前申請者不予許可已與憲法保障人民集會之自由意旨有違，且臺北市政府自訂集會要點第3點申請集會遊行須於使用日前12日至30日內以書面申請，係增加法律所無之限制，被告已逾越集會遊行法規定並違反憲法第14條人民有集會結社之自由及憲法第23條人民權利之限制。
⒉集會要點已明顯限制人民自由權利有關事項，應以法律或
法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件，若法律僅為概括授權時，故應就該項法律整體所表現之關聯意義判斷，而非拘泥特定法條之文字，惟此種概括授權所訂定之命令只能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款。故被告之處分已屬違法之處分，原告請求依法撤銷原處分。
⒊集會要點第3點使用道路當日起算前12日至30日內以書面
提出申請，而集會遊行法第9條規定於6日前向主管機關申請許可，如有重大事故不受6日申請之限制，已明確違法，且限制一人每月只能申請1次，實為無法源依據。
⒋集會要點第4點申請集會遊行需繳納3萬元保證金，明顯限
制一般百姓遊行之自由，數萬人集會遊行保證金與數人集會保證金相同，殘障人士及低收入戶如無3萬元保證金即喪失集會之權利，且集會遊行法第18條及第27條明文規定經許可集會遊行之負責人及代理人使用道路後遺有廢棄物或污染物者並負責清理，違反者處3萬元以下罰鍰，集會遊行法已規定甚明，被告限制人民依法申請之集會遊行，係增加法律所無之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈有關集會遊行之申請程序，集會遊行法第9條第2項明定應
檢具集會處所之所有人或管理人之同意文件，臺北市政府為保障人民得公平使用道路集會以及保護臺北市道路及附屬公共設施特訂定集會要點，該要點規定臺北市政府基於臺北市道路所有人或管理人之地位執行集會遊行法第9條第2項規定之細節性、技術性事項，尚無違反法律保留原則。就申請使用道路事項被告為符合公平原則，及為免形成浮濫及壟斷情事（長期連續申請使用道路）並影響被告正常道路養護工作，訂定集會要點，予以規範。
⒉集會要點第3點申請人應於使用道路當日起算前12日至30
內以書面提出申請‧‧‧。依集會遊行法第9條‧‧‧於6日前向主管機關申請許可，原告誤解所謂於6日前向主管機關申請許可。查集會遊行法之主管機關為臺北市政府警察局轄區警察分局，被告係依集會遊行法第9條第2項規定，集會處所之管理機關審核，基於行政作業程序時間需要，訂定申請人應於使用道路當日起算前12日至30日內（12日包括臺北市政府警察局轄區警察分局6日及被告行政作業程序時間6日含假日）以書面提出申請。但書並規定，有特殊情形，不在此限。是以並無與集會遊行法抵觸之虞。至於第2項申請使用道路‧‧‧且同一申請人以每月申請1次為原則‧‧‧乃顧及公平公正原則，為免形成浮濫及壟斷情事（長期連續申請使用道路）影響正常道路養護工作，訂定同一申請人以每月申請1次為原則，此為原則性規定，如有特殊情形，經警察分局核准，不在此限，因而並無違法之情事。
⒊集會要點第4點‧‧‧申請使用道路‧‧‧繳納保證金3萬
元整‧‧‧經查3萬元保證金，係基於維護臺北市公共設施之完整，如集會時損壞公共設施須回復原狀其所需成本於保證金內扣抵，如集會後並無損壞公共設施，集會完畢後無息退還，並無違法。
⒋集會要點自93年8月11日實施以來，經臺北市政府檢討為
延長申請人申請期限，行政作業程序予以縮短；並以94年
1 月14日府工養字第09403951700號令發布修正集會要點第3點第1項為「申請人應於使用道路當日起算前2日至30日以內以書面提出申請。」及第2項為「申請使用道路最多以連續2日為限，且同一申請人以每月申請1次為原則。
」，以求更加周全。
理 由
一、原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決。
二、按集會遊行法第9條規定：「室外集會、遊行，應由負責人填具申請書，載明左列事項，於6日前向主管機關申請許可。‧‧‧一、負責人或其代理人、糾察員姓名、性別、職業、出生年月日、國民身分證統一編號、住居所及電話號碼。
‧‧‧三、集會處所或遊行之路線及集合、解散地點。‧‧‧前項第1款代理人，應檢具代理同意書；第3款集會處所，應檢具處所之所有人或管理人之同意文件；遊行，應檢具詳細路線圖。」集會要點第1點規定：「臺北市政府工務局養護工程處為執行集會遊行法第9條第2項規定特訂定本要點。」第2點規定：「人民或機關團體使用道路集會者，應先以書面向養工處申請集會處所使用之同意文件，再依集會遊行法向臺北市政府警察局轄區警察分局申請許可，經核准後始可使用。」第4點規定：「申請使用道路同時應至養工處秘書室繳納保證金新臺幣參萬元整。如經駁回申請，保證金予以退還。集會遊行致道路及附屬公共設施損壞時，由養工處代為修復，所需費用由保證金扣付，如有不足，得向申請人追償；如無損壞情形，則於集會完畢後3日內辦理保證金無息退還手續。」台北市政府 (由被告為之)本於其為台北市道路公物之所有權人或管理人，就該等公物之使用方式原即有決定之權限，其為執行上開集會遊行法第9條第2項規定，訂定上開集會要點，其中第4點要求申請使用道路同時應至被告秘書室繳納保證金3萬元，以供擔保未來集會遊行致道路及附屬公共設施損壞時，支付被告代為修復費用之用，於法無不合，原告主張集會要點違法云云，並不足採。
三、本件原告為使用臺北市○○區○○路4段等道路及於國泰人壽總公司前人行道及慢車道集會，於93年8月13日向被告申請核發使用道路集會之同意書，然其未依集會要點第4點規定，於申請時至被告秘書室繳納保證金3萬元，被告遂以93年8月19日北市工養權字第09364786400號函否准其申請，揆諸首揭說明，於法有據。
四、又本件原處分駁回原告申請發給集會處所之同意文件，係以原告未依集會要點第4點規定辦理為據，是原告所為關於集會要點第3點違法之主張，即無庸予以論斷。
五、從而，原處分否准原告發給道路使用同意書之申請，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。原處分既無違法，原告以處分違法為由，併同請求被告給付精神賠償金1元，即失所附麗，亦應駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 22 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳秀媖 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 9 月 22 日
書記官 李金釵