臺北高等行政法院判決
93年度訴字第04097號原 告 甲○○被 告 臺北市政府教育局代 表 人 吳清基（局長）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：臺北市私立開南商工職業學校教職員工退休、撫卹、資遣辦法（下稱開南商工辦法）經被告以86年12月18日北市教人字第8628326900號函轉銓敘部86年12月16日86台特一字第1566046號書函，核復同意備查在案。惟該校89年5月8日經董事會議修正通過第10條條文，該修正條文並以89年5月23日北私開人字第0142號函請被告核備。案經被告89年6月12日府教人字第8904809000號函復開南商工，請該校再審慎研酌，經開南商工認為本件經該校董事會議審議，會中諸公均持審慎嚴謹的態度來審理，且請教該校法律顧問律師，過程循序正當，內容符合法律規範，無不妥之處，請被告予以核備。被告以該修正條文既經該校重新研酌，認為並無不妥之處，故以89年7月13日府教人字第8905920700號函同意備查。原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈確認被告於89年7月13日以府教人字第8905920700號函
覆臺北市私立開南高級商工職業學校89年6月30日以北市私開人字第0197號函報該校教職員工退休、撫卹、資遣辦法第10條修正條文乙案，核予同意備查之處分無效。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否原處分之相對人或利害關係人而為本件之適格當事人？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈教師法施行細則第22條規定學校章則應經校務會議通過
，若包括私立學校董事會依法律授權訂定章則之情形，有否產生以行政命令凌駕法律之違法性疑義？依教師法第3條、第16條及同法施行細則第22條規定，學校訂定有關「教師」退休、撫卹、資遣、保險等重要權益事項之規定、章則，仍宜由學校校務會議通過，有教育部93年11月1日台人㈢字第09301422900號就原告於本件之陳情時，函請被告查照之釋示書函在卷足憑。足見「私校董事會召開會議擬修正學校教職員工資遣辦法之事宜」，縱令係屬依私校法第58條第1項規定之授權，籌措經費辦理教職員工退休、撫卹、資遣等福利事宜所訂定之章則，亦事涉及教師權益，影響至為深遠重大，故私校校務主管「當應依教師法施行細則第22條之規定先行召開校務會議」，提案經充分討論並表決作成決議，免生日後爭議。故私校教師依前揭教師法之規定，於學校校務會議中，就學校行政事項提供「興革意見」，提案經充分討論並表決通過後，呈請董事會依職權審核時，若有踰越私校教師應享有之權利，董事會依法自當不予核准，係屬一般常理。被告辯稱略以，教師法施行細則第22條規定，學校章則應經校務會議通過，…，不包括私立學校董事會依法律授權訂定章則，否則恐有以行政命令凌駕法律之違法性疑義云云，顯違邏輯和經驗法則，且限縮教師法第16條教師接受聘任後，依『有關法令』及『學校章則』，享有「就學校行政事項提供興革意見」之權利。
⒉被告「同意核備」系爭修正法條，有違公法之法律正當性：
⑴被告若欲同意核備系爭修正法條，須有法律規定始得
為之，方符依法行政之法律保留原則。惟被告所同意核備開南商工首揭辦法修正後之資遣優先順序條文之內容，顯不合理，且函中說明竟查無據以核備之理由及其法令依據，顯不符行政程序法第43條、第96條第1項第2款之規定，故屬重大瑕疵。
⑵又被告明知若就開南商工欲達成興學目標之目的和擬
修正資遣辦法條文之作為，二者之間深究其是否有很大的相關性，則不無疑義，己如前述。且又因學校之行政工作皆由專任教師兼職，專任教師是本職，而年度之考績往往發生專任教師被考核甲等，兼任行政工作者卻被考核較差等級，故服務績效之好壞，實無法僅依是否擔任行政工作加以論斷，殆無疑義。從而本件爭點「應按職務低高之順序予資遣」之修正後條文，至不合理，基此，足證開南商工89年6月30日於第二次逕自函請核備時，顯無公法上再修正之正當理由，被告應堅執不予同意核備，以維公權力之公正威信及開南商工資深優良教師之權益。
⑶遍查各公私立機關所有之資遣辦法，開南商工修正後
之條文實係首見，各公私立機關如需資遣員工，皆按到職年資之順序，由淺至深予以資遣，唯獨開南商工竟欲按其職務低高之順序予資遣，迄今被告仍辯稱係屬「福利事宜」之章則而予同意核備，實不符常情常理，至為繆誤；又其適用對象之範圍反無職員、工友，顯有疏漏，至為矛盾；且對資深教師而言，其法律之拘束效力，顯溯及既往，實違行政法理之信賴保護原則，至不公平合理。揆諸上揭陳述，足顯被告於本行政處分核備審查之過程，裁量於法實無依據，且並非事實，內情頗不單純，更無需再論本行政處分是否係屬合法，自應無效。
⒊原告提起本確認行政處分無效之訴，有即受確認判決之法律上利益：
⑴原告前係開南商工物理科最資深專任合格教師，該校
逕自推估91學年度因招生不足導致減科減班，因此物理科課不足21節，故須資遣一位教師，乃依前揭教師法第15條、高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法第2條第1項第4款及本處分同意核備修正後之開南商工教職員工退休、撫卹、資遣辦法第10條等規定，於91年8月21日逕自召開該該校第5屆第4次教師評審委員會議，而在確未依規定應通知當事人列席陳述意見的情況下，決議通過資遣原告；惟上開教評會議就關於教師資遣原因認定事項於作審查討論時，若援用本處分同意核備條正前資遣優先順序之原條文，則原告應非被決議需辦理資遣之對象。
⑵被告若無同意核備本行政處分，即被告不同意核備開
南商工89年6月30日第二度逕自函報擬修正該校教職員工退休、撫卹、資遣辦法第十條之條文乙案，則縱在開南商工於學校減班、停辦、解散之任一條件成就時，而召開教評會議就資遣原因之認定事項依規定公正審查，其所決議需辦理資遣之教師名單，確會與前揭教評會議之決議，產生不同之結果。足證本行政處分基於公權力所產生片面之權威性的羈束力，顯對開南商工已接受聘任之專任合格教師是否能繼續從事教育工作之重大權益的保障，誠具有關鍵性影響，此亦與被告所稱本行政處分之核備審查事項，涉及開南商工教職員工之權益等語，不謀而合，益證本行政處致原告在公法上之地位有即受侵害之危險，顯有受確認判決之法律上利益，是原告提起本件確認原處分無效之訴，應有理由，且屬適格之利害關係人。
⑶另至被告檢附原告91年8月22日簽字之同意書，及91
年10月8日資遣鼓勵金簽收紀錄等證物，臆推主張「原告之資遣，應是協商結果，亦有高度意願」云云，誠是本末倒罝，顯非事實。蓋同意書並非被告依上揭教師法第15條規定辦理核准私校教師資遣審查事項之法律要件，且被告若「不同意核備」本行政處分，原告應非開南商工91年8月21日教評會議通過決議需辦理資遣之對象，則原告實不明白開南商工91年8月22日依法將根據何由以電話通知原告在同意書上簽字云云。
㈡被告主張：
⒈依私立學校法第58條第1項之規定，私立學校董事會應
訂定章則，籌措經費辦理有關教職員工之退休、撫卹、資遣等福利事宜；該章則應報請主管教育行政機關核備。開南商工董事會即應依該法訂定有關籌措經費辦理有關教職員工之退休、撫卹、資遣等福利事宜之章則，並報請主管教育行政機關即被告核備。而有關被告經審查後「同意核備」之此一作為，應屬行政處分。惟本行政處分之對象應為私立開南商工，而非原告，合先敘明。
⒉原告前係開南商工物理科教師，適逢該校91學年度因招
生不足減科、減班，乃依教師法第15條、高級中等學校教師評審委員會設置辨法、開南商工辦法第10條等規定，於91年8月21日召開該校第五屆第四次教師評審委員會，而決議資遣原告。在此之前，該校亦將教師減少需求的預估公告人事室，並發予全校教師周知。當時原告體諒學校減班及課程調整，並提出同意書配合辦理資遣，該校也將資遣案提董事會通過，同意給予原告7個月本薪之鼓勵金，原告亦於91年10月18日領取前開鼓勵金共新臺幣（下同）275,143元。又被告於同意開南商工所報請核備之章則時，原告並非即受確認判決之法律上利益者，蓋該校所訂有關資遣、退休、撫卹等褔利事宜之章則經被告同意核備後，該校那些教職員會被資遣，尚需依章則所定之原則（如擔任職務之順序成績考核之結果）來排序，而不一定就是原告。綜上所述，原告之資遣，應是協商之結果。
⒊私法上聘僱關係之性質，資遣為僱傭關係之終止，並非
行政處分。教職員對之如發生爭執，僅應提起民事訴訟以求解決。原告與開南商工間就聘僱關係所產生之糾紛，自當循民事訴訟途徑解決等語。
理 由
一、按確認行政處分無效…之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。又非屬行政處分之「利害關係人」者，其難謂有即受確認判決之法律上利益；而所謂「利害關係人」，係指具有法律上利害關係者而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者為限，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，則不屬之。故若對於系爭行政處分，非屬於權利或法律上利益受損害之相對人或利害關係人，其提起確認行政處分無效訴訟，即為不適格之當事人者，應認其所訴之事實，在法律上為無理由。
二、本件前揭開南商工辦法，經被告以86年12月18日北市教人字第8628326900號函轉銓敘部86年12月16日86台特一字第1566046號書函，核復同意備查在案。惟該校89年5月8日經董事會議修正通過第10條條文，該修正條文並以89年5月23日北私開人字第0142號函請被告核備。案經被告89年6月12日府教人字第8904809000號函復開南商工，請該校再審慎研酌，經開南商工認為本件經該校董事會議審議，會中諸公均持審慎嚴謹的態度來審理，且請教該校法律顧問律師，過程循序正當，內容符合法律規範，無不妥之處，請被告予以核備。被告以該修正條文既經該校重新研酌，認為並無不妥之處，故以89年7月13日府教人字第8905920700號函同意備查等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文等件影本附卷可稽。
三、原告主張本件教評會議就關於教師資遣原因認定事項於審查討論時，若援用原處分同意核備條文修正前資遣優先順序之原條文，則原告應非被決議需辦理資遣之對象；且被告若不為同意核備之原處分，將與教評會議之決議，產生不同之結果，故原告提起本確認行政處分無效之訴，有即受確認判決之法律上利益云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，本行政處分之對象應為私立開南商工，而非原告等語，資為爭議。
四、經查，被告准予備查之修正後開南商工辦法第10條，係針對一抽象法規所為之核備，並無對原告發生直接之法律效力，是以原告並非屬於該准予備查行政處分之相對人或利害關係人，其訴請確認該准予備查之行政處分為無效，難謂有即受確認判決之法律上利益。故原告提起本件訴訟，請求確認系爭行政處分無效，依其主張之事實以觀，即有當事人適格之欠缺，在法律上為無理由，應予駁回。又原告主張，系爭准予備查之行政處分，有行政程序法第111條第5款其內容違背公共秩序善良風俗及第7款有其他重大明顯之瑕疵等無效事由云云，惟為被告所否認。經查，系爭准予備查之行政處分有何前開所指之無效事由，原告並未舉證以實其說，而本院亦查無該行政處分有該等之無效事由，故原告此部分之主張，亦非有據，不足為採，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 22 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 23 日
書記官 蕭純純