臺北高等行政法院判決
93年度訴字第04000號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○
蔡文玉 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國93年10月13日農訴字第0930133353號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）90年4月20日向被告所轄八里鄉公所申請所有坐落台北縣○里鄉○○里○段荖阡坑小段第157、164-1、180-4、309、中小段64-2地號等5筆土地發給農業用地作農業使用證明。經八里鄉公所受理並於90年5月17日辦理現場會勘後，函報被告核發以90年6月15日90北府農務字第217387號函發給農業用地作農業使用證明書（下稱系爭農地農用證明書）在案。嗣因訴外人李萬金向八里鄉公所申請所有坐落於前揭小八里坌段荖阡坑小段第164-1、164-2、309地號土地發給農業用地作農業使用證明，經該公所於91年3月28日辦理現場會勘時，發現第164-1、309地號土地（下稱系爭土地）上興建有荖阡活動中心及北49線道路通過等情，被告乃依行政院農業委員會（下稱農委會）89年8月29 日農企字第890104297號及91年5月29日農企字第0910128799號函釋規定以91年6月20日北府農務字第0000000000-0號函（下稱系爭原處分）撤銷上開系爭土地作農業使用證明書，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告主張其無償提供系爭部分土地予公用，經被告核發農地農用證明書之授益處分後，始將該地贈與並辦理登記，被告所為原處分撤銷系爭土地農地農用證明，亦應保護其信賴利益，是否可採？㈠原告主張：
⒈按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之
情形一律注意」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第9條、第8條均有明文。查本件原告世代務農，而系爭農地亦一向作農業使用，唯原告等秉持先祖造橋鋪路等幫助公益之公德，於數十年前即無償提供部分土地供政府使用，然迄今多年不但未獲任何徵收用地補償，而且原告等依據被告於90年6月15日核發之前開農地農用證明書，認為系爭土地毋庸課徵增值稅及贈與稅後，始於90年8月6日訂約贈與原告之子李德坤、李阿仁、李德勝3人，並於90年11月13日辦竣贈與登記。詎被告竟於原告已辦竣登記後，始於91年6月20日以原處分撤銷系爭土地農地農用證明書，致原告基於正當合理信賴下所為之贈與行為，竟須因此遭受補徵鉅額之新台幣（下同）4,130,824元土地增值稅及1,401, 126元贈與稅之處分，且原告與受贈人縱欲向被告申請塗銷前開贈與登記，亦經被告以歉難受理否決，造成原告進退維谷，損失慘重。按原告既係依法申請被告核發證明書，並經被告所轄機關人員實地勘查，始據以核發系爭證明書在案，則被告無論係因本身勘查之疏失，或其他原因，致錯誤核發證明書，唯原告係於合理信賴其所核發證明書之情形下始作出贈與行為，依上開規定自應受信賴保護。徵諸卷附之農委會89年8月29日（89）農企字第890142997號函示亦謂﹕依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」核發之證明書，如因勘查之疏忽或其他原因，致核發錯誤，自「得」撤銷其證明書，但應注意信賴保護原則之規定，可見若基於信賴保護原則，被告亦得依其裁量權之行使而為不予撤銷之處分。乃被告及原決定機關，對原告依法令規定及前開函示是否有信賴保護原則之適用等有利之情形，毫未考慮，即逕為撤銷證明書之處分及駁回訴願之決定，自有違法不當，而得為撤銷之理由至明。
⒉復查，違法行政處分若有行政程序法第117條但書規定之
情形者，即不得撤銷，乃行政程序法第117條所明定。又，「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關，得另定失其效力之日期」，同法第118條亦有明文。查系爭土地上之活動中心、農路等公共設施雖尚未徵收，然向由被告管理中，其是否屬於農業使用之情形，被告實無理由諉為不知情，更無就其本身勘查時漏未會同地政事務所人員指界之疏失，任意諉責於民眾之理。況被告人員乃屬核發證明書專業人員，自應就是否符合核發證明書之情形詳加調查，而且被告既於90年5月17日曾有3人會同為實地會勘，而非僅憑原告之書面陳述為形式上審核即作成核發處分，則被告以其本身實地勘查時之疏失作為撤銷前揭授益處分之理由，依行政程序法第117條但書規定，亦難謂無違法不當。矧系爭164-1及309地號土地之全部面積共達15,000 餘平方公尺（參卷附土地登記謄本），而前開活動中心及道路之面積僅約600平方公尺，即占約全部土地之百分之4而已，被告貿然將系爭土地全部視為非農業使用，而為撤銷全部農地農用證明書之處分，致原告須遭受全部土地補徵達500餘萬元之鉅額稅款損失，而疏未依農委會93年11月22日農企字第0930155323號函示﹕「宜請依非都市土地使用管制規則之規定，辦理分割及用地變更後，再依法核處。」之規定選擇採取先俟辦理分割及用地變更後，再分別核處之處分﹔甚或為避免原告因其授益處分而遭受財產上之重大損失而於撤銷該授益處分之同時為另定失效期日等補救措施，自亦有違反行政程序法第9條、第118條之規定及第8條規定之比例原則。
㈡被告主張：
⒈依據農業發展條例第3條第1項第12款有關農業使用之定義
係「指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。……視為作農業使用」。查農委會89年12月18日（89）農企字第890164037號函釋：依公路法對「公路」之定義係「指國道、省道、縣道○鄉道○○○道路，供車輛通行之道路。
」並不符作農業使用之性質，不宜作擴大之解釋及認定。另農委會91年5月29日農企字第0910128799號函示：有關農業用地經依法核准興建公共設施（活動中心、道路等），應請依相關土地使用管制法規之規定，辦理用地變更，以釐清農業用地之範圍，並利政策及法令之執行。另查農委會89年8月29日（89）農企字第890142997號函示：依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」核發之證明書，如因勘查之疏忽或其他原因，致核發錯誤，自得撤銷其證明書，但應注意信賴保護原則之規定。本件依前揭函示辦理，撤銷其農業用地作農業使用證明。
⒉被告於90年6月15日以90北府農務字第217387號函係因八
里鄉公所現場會勘紀錄及審查表（略為：經領勘人指界範圍，荖阡坑小段164-1地號種植蔬菜，309地號種植蔬菜、果樹、養鵝，無農舍建物）作核定而核發農業用地作農業使用證明案，因本件並無地政事務所指界，乃由領勘人原告指界，且會勘紀錄內第5點業已載明「嗣後如經他人提出具體事證，檢舉本人指界不實並查明屬實，除願負法律責任外，並同意由原核發單位撤銷農業用地作農業使用證明書，絕無異議」；後因李萬金復於同地號向八里鄉公所申請農業用地作農業使用證明，並於91年3月28日辦理現場會勘，經由李萬金指界，309地號種植蔬菜並有北49線道路通過，164-1地號種植綠竹、蔬菜、另有八里鄉公所興建之荖阡村活動中心及北49線道路通過，並非如原告之起訴狀「事實及理由」第4點後半所述，八里鄉公所會勘人員於90年5月17日會勘當時並不知164-1地號上有活動中心及北49線道路、309地號上有北49線道路。
⒊被告曾於93年11月17日以北府農牧字第0930760980號函請
農委會釋示有關「農業用地上有一活動中心，可否得依地政事務所分別估算不同用地面積之證明文件，並僅就農業使用部分核發農業用地作農業使用證明書」之執行疑義。農委會於93年11月22日以農企字第0930155323號函回復略為「宜請依非都市土地使用管制規則之規定，辦理分割及用地變更後，再依法核處。」。將函請原告依據農委會91年9月9日農企字第0910149109號函釋，重新申○○里鄉○○里○段荖阡坑小段309地號之農業用地作農業使用證明。
理 由
一、按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第2條規定：「本辦法所稱農業用地之範圍如下：一、本條例第3條第11款所稱之耕地。二、依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地及供農路使用土地，或上開分區內暫未依法編定用地別之土地。三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區所編定之農牧用地。四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。五、依國家公園法劃定為國家公園區內按各分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前3款規定之土地。」；同辦法第7條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、現場有阻斷排水灌溉系統等情事者。二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。三、現場鋪設有非農業經營必要之柏油、水泥等情事者。四、農業用地依法供採取土石或作為營建土石方收容處理場所使用者。」。次按有關農業用地經依法核准興建公共設施（活動中心、道路等），應請依相關土地使用管制法規之規定，辦理用地變更，以清理農業用地範圍，並利政策及法之執行，亦經農委會91年5月29日農企字第0910128799號函釋在案。末按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷…」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護…二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條前段及第119條第2、3款定有明文。
二、本件原告於90年4月20日向被告所轄八里鄉公所申請所有坐落台北縣○里鄉○○里○段荖阡坑小段第157、164-1、180-
4、309、中小段64-2地號等5筆土地發給農地農用證明。經八里鄉公所受理並於90年5月17日辦理現場會勘後，函報被告核發系爭農地農用證明書在案。嗣因訴外人李萬金向八里鄉公所申請所有坐落於前揭小八里坌段荖阡坑小段第164-
1、164-2、309地號土地發給農地農用證明，經該公所於91年3月28日辦理現場會勘時，發現第164-1、309地號系爭土地上興建有荖阡活動中心及北49線道路通過等情，被告乃依農委會89年8月29日農企字第890104297號及91年5月29日農企字第0910128799號函釋規定以原處分撤銷上開系爭土地農地農用證明書，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，復起訴主張其無償提供系爭部分土地予公用，經被告核發農地農用證明書之授益處分後，始將該地贈與並辦理登記，被告所為原處分撤銷系爭土地農地農用證明，亦應保護其信賴利益，詳如其起訴狀事實欄所載理由等語。
三、查原告於90年4月20日申請所有坐落台北縣○里鄉○○里○段荖阡坑小段157、164-1、180-4、309及中小段64-2地號等5筆土地之農地農用證明，經八里鄉公所派員會同原告於90年5月17日前往現場會勘後，函報被告發給系爭農地農用證明書，嗣八里鄉公所於辦理訴外人李萬金申請農地農用證明現場會勘時，發現荖阡坑小段309地號土地除種蔬菜外，並有北49線道路通過，164-1地號土地除種植蔬菜、綠竹外，另有八里鄉公所興建之荖阡村活動中心及北49線道路通過，該2筆土地原核發農地農用證明書顯然有誤，被告乃依八里鄉公所函報，以原處分撤銷系爭2筆土地之農地農用證明，揆諸首揭規定及說明，自無不合。
四、又原告申請本件農地農用證明，於現場會勘時，係經原告實際指界，並蓋章同意如指界不實，除願負法律責任外，由原核發單位撤銷農地農用證明，絕無異議，此有會勘紀錄附原處分卷可稽。本件系爭2筆土地，既經發現有部分建有荖阡村活動中心及北49線道路通過，並為原告所知悉，對此重要事項原告於現場會勘時未據實為陳述，則被告以原處分撤銷該2筆土地農地農用證明，自不發生信賴利益值得保護情形，原告所訴，洵不足採。
五、另荖阡坑小段309地號土地，如符農委會91年9月9日農企字第0910149109號函釋，原告得以地政事務所核發分別估算不同用地面積證明文件，並僅就農業使用之土地重新申請農地農用證明（見行政訴訟答辯狀理由（五）所載），併此敘明。
六、綜上說明，本件被告原處分撤銷系爭2筆土地農地農用證明，核無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如文。
中 華 民 國 94 年 8 月 24 日
第 三 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 胡方新法 官 黃本仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 24 日
書 記 官 姚國華