臺北高等行政法院判決
93年度訴字第4026號原 告 甲○○訴訟代理人 張格明律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 高華柱（主任委員）訴訟代理人 丙○○
丁○○
乙 ○上列當事人間因聲請安置事件，原告不服行政院中華民國93年10月18日院臺訴字第0930089267號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告於民國（下同）93年3月29日向被告陳情，以其於78年5月9日入伍，進入衛生勤務學校護理科就讀，80年10月結業後，分發部隊服役，擔任陸軍軍醫職務，至86年10月11日退伍，前後服役8年5個月，具有派用公務人員之資格，請求被告依申請就業安置時有效之88年3月9日之國軍退除役官兵輔導條例（下稱輔導條例）規定，予以派用。經被告以93年4月13日輔人字第0930003091號書函略以，被告及附屬機構自84年間由原派用機關改制為任用機關，人員進用均須依公務人員任用法規定，依法考試及格，予以任用，不再以派任進用。被告約聘人員係執行專門性之業務或專司技術性研究設計工作，以契約定期聘用，應聘期間均依聘用人員聘用條例及其施行細則等規定辦理等語。茲原告以被告雖自84 年間由派用機關改制為任用機關，惟其具派用公務人員資格，被告未予安置，有違信賴保護原則云云，提起訴願，遭決定不予受理，遂提起行政訴訟。並於起訴時追加被告應依輔導條例規定，予以輔導安置就業。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應依照輔導條例規定給予原告輔導安置就業作成派用之行政處分。
（三）如前項請求無理由，被告應依照輔導條例規定給予原告輔導安置就業。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、被告依輔導條例規定，對原告之申請，是否有派用公務機關之義務？
二、原告向被告申請輔導安置就業，是否有理由？原告主張：
一、先位聲明：就拒絕申請之事件，請求被告應為特定內容之行政處分。
（一）被告就原告之申請案件，予以駁回而拒絕申請，造成原告合法之權益受損，該不予安置就業答覆函令，其性質自為拒絕申請之行政處分，原告就此行政處分得提起請求被告應為特定內容之行政處分之行政訴訟。另依照輔導條例第5條規定：「退除役官兵之輔導就業，由輔導會創設附屬事業機構，或分別介紹於各機關學校社團等機構予以安置。」、第6條復規定：「政府機關、公營事業機構及公立學校任用新進人員時，其條件相等而為退除役官兵者，應予優先錄用，其辦法由行政院定之。」；另參國軍退除役官兵輔導條例施行細則（下稱輔導條例施行細則）第2條第3項：「中華民國79年2月9日本細則修正發布施行前已入學之各軍事學校學生，於結（畢）業依規定服役期滿退伍者，其輔導安置仍依照原規定辦理。」準此，依照原告申請就業安置當時尚有效之88年3月9日之輔導條例施行細則之規定，於修正前之施行細則，依法退伍之志願役官兵，具有公務人員資格者，即可申請就業安置予以派用公務機關或其所屬之附屬機關。是被告即負有對原告申請輔導安置就業，應依法應予以輔導安置而讓原告就業，被告違反法律應作為之義務，造成原告之權益受損，原告起訴乃為合法。
（二）原處分及決定，均構成行政處分。緣上開行政院訴願委員會駁回原告之訴願，略以依訴願法第77條第8款規定，對於非行政處分或其他依法不屬於訴願救濟範圍之事項，應為不受理之決定。渠認原告向被告陳情已服役期滿退伍，具派用公務人員之資格，請求依據國軍退除役輔導條例規定予以派任公務人任用，就前開被告之函覆，係僅就原告陳情事項，為單純的事實敘述或理由說明，並非對原告之請求有所准駁，不生法律上之效果，即非行政處分，逕就原告之訴願決定不受理。惟查，上開被告所為之函覆，駁回原告之申請，即有對外發生法律效力，具有行政處分之本質，不因其用語或型式而有差別，故上開處分及決定之理由，顯有認事用法違誤之處，原告提起拒絕申請之訴訟，即為合法。
（三）原告依法具有派用人員之適用，查原告於78年5月9日入伍，進入衛生勤務學校護理科就讀，80年10月結業後，分發部隊服役，擔任陸軍軍醫職務，至86年10月11日依法退伍，就此有退伍令遺失證明書可憑。原告前後服役8年5個月，具有委任公務人員資格，並獲頒中華民國榮譽國民證，此有榮民證可稽。原告退伍後，因無法順利就業，遂於93年3月23日，向被告申請安置就業，就此有申請安置會屬職員志願調查卡可證。惟上開申請安置就業提出後，經過一週未見下文，原告即於93年3月29日，向時任被告主任委員鄧祖寧陳情，再申請依照舊制之立法，給予原告安置就業派任公務人員任用，就此有信函乙件可憑。惟若被告卻以伊暨附屬機構自84年間由原派用機關改為任用機關，人員進用均須依「公務人員任用法」規定，依法考試及格予以任用，不符再以派任進用云云，駁回原告之申請。被告依法負有輔導安置原告就業之作為義務，卻故意不作為，顯已違反輔導條例第5條、第6條及輔導條例施行細則第2條第3項規定，造成原告之權益受損。
（四）依照司法院大法官相關解釋例，原告依法應受信賴利益之保障。參考90年7月13日司法院大法官釋字第529號解釋及第525號解釋，原告因信賴舊有之輔導條例及其施行細則規定，服役期滿退伍並具有委任派用人員資格，依照上開施行細則規定，向被告申請就業輔導安置，已具有信賴之客觀要件─因信賴將來可獲得派任公務人員而簽署服志願役，故縱使因84年間有關國軍退除役官兵之輔導就業安置改制為任用機關，就此法規變更之情形，依照上開大法官之解釋，仍有信賴保護原則之適用。且就有關退除役官兵輔導就業派任公務人員制度，自88年公務人員考試法規定退除役特考及格人員以分發被告、國防部及行政院海岸巡防署為限，因而排除其他機關之職缺，使被告人員無法交流，機關員額大福減縮並管制云云，參照上開司法院大法官之解釋例，法規之變更仍有信賴保護原則之適用，況且原告申請輔導安置時仍為有效之該法施行細則，亦明定適用修正前之原有規定辦理，故被告仍無法免除依照法令規定被告負有安置原告就業，並依法予以派用之義務。
二、備位聲明：原告依法得請求被告為一般給付。
（一）原告依法得請求一般給付，如認前開請求被告作成輔導安置就業處分為無理由，或認被告無法作成安置就業之處分者，依照行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關，因公法上之原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」如認前開被告之回覆函令，非屬於行政處分者，原告得依照前該法律規定，請求被告為行政處分以外之一般給付，而對原告予以輔導安置就業。依照前開輔導條例第5條規定，原告於78年5月9日入伍，進入衛生勤務學校護理科就讀，80年10月結業後，分發部隊服役，擔任陸軍軍醫職務，至86年10月11日依法退伍。原告前後服役8年5個月，具有委任派用人員資格，並獲頒中華民國榮譽國民證。惟原告退伍後，無法順利就業，到處打零工維生、飄零失所，生活陷於困頓，遂於93年3月23日向被告申請安置輔導就業，被告依法自有輔導原告就業，由其輔導會之附屬機構或轉介於各機關學校團體，予以安置就業。爰此，被告依法負有給予原告輔導安置就業之非財產上之給付義務，原告為備位聲明請求（訴之聲明第3項）：被告應依照輔導條例規定給予原告輔導安置就業，即有法律上之依據。
（二）被告答辯無足以排除依法負有之義務。綜觀國軍退除役官兵輔導條例施行細則第2條第3項規定為：「其輔導安置仍依照原規定辦理。」原規定即為輔導條例第5條規定：「退除役官兵之輔導就業，由輔導會創設附屬事業機構，或分別介紹於各機關學校社團等機構予以安置。」要無疑義。被告就此項依照原規定辦理之解釋，竟然以一己之解釋，解讀為不受服役10年之限制，顯有於法令規定之外，徒增法令規定未有之限制，其解釋自非合法。
（三）原告具委任之派用資格，且被告並非不能安置就業。依照派用人員條例第6條規定，委派人員應具有左列資格之一：一、具有委任職公務人員任用資格，或經銓敘機關以委任職銓定資格有案者。二、在教育部認可之國內外專科以上學校畢業者。三、在主管機關認可之高級中等學校畢業，並曾任雇員以上職務滿4年者。原告具有委任公務人員資格，亦得依法申請派用，被告並非全然不能派用之情形。固然，被告及其附屬機關已改制為任用機關，各類人員之進用，均依照相關公務人員任用法規定辦理。惟查，被告及其輔屬機關之中央政府總預算之單位預算，於經常性之人事科目上，即有所謂的法定員額、預算員額之差別。亦即依照每年行政院頒布之中央政府總院算案編製辦法，各機關得於法定員額百分之五比率內，每年以預算編列員額方式，定期約聘僱用非法定員額之人員，暫時予以輔導安置就業。是事實上，被告並非全然不能盡其對於退除役官兵之安置就業之義務。被告辯稱已改為任用，無法安置就業云云，顯非可採。
三、據原告訴訟代理人於94年7月27日於言詞辯論陳稱略以：被告雖主張派用應以具有專業技術或本機關所能升任者為限，但事實上，原告訪查發現，被告之附屬事業機構約聘人員，也不限於這個條件，所以被告所稱並非事實，原告本身具有醫務專長，並非不能夠介紹到被告的附屬機構去任職。
被告主張：
一、針對原告所提先位聲明「就拒絕申請之事件，請求被告應為特定內容之行政處分」乙節，茲因原告於93年3月29日陳情函中主要係要求被告派任原告為公務人員，就此被告93年4月13日輔人字第0930003091號書函復以「本會及所屬機構於84年間由原派用機關改制為任用機關，人員進用均須依公務人員任用法規定依法考試及格予以任用，不再以派任進用‧‧‧」乃係因被告及所屬機構已非派用機關，無權依法派用人員，故以委婉方式告知原告實情，並未對其申請為拒絕之表示，核其函文內容僅係屬觀念通知，並非准駁之行政處分，原告先位聲明認被告拒絕其申請，請求被告應為特定內容之行政處分，顯屬誤解。
二、依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟者，以有行政處分存在為前提，所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，審諸訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定自明。至機關所為單純之事實敘述理由說明，並非對人民之請求有所准駁，即對因該項敘述或說明而生法律上之效果，即非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，最高行政法院著有62年裁字第41號判例可參。本件原告以其具有派用公務人員資格，不服被告93年4月13日輔人字第0930003091號書函復內容，惟上開書函，主要係在說明被告及所屬機構自84年已改制為任用機關，人員進用須依公務員任用法之相關規定，並告知被告進用人員之方式，請其依規定辦理，核其性質係屬單純之事實敘述及理由說明，並非行政處分。
三、被告為政府機關，人員之任免依國家文官制度辦理，被告及附屬機構自84年12月起改制為任用機關，其各類人員之進用，均依相關公務人員任用法規辦理。原告以符合修正前輔導條例施行細則第2條第3項：「中華民國79年2月9日本細則修正發布前已入學之各軍事學校學生，於結（畢）業依規定服役期滿退伍者，其輔導安置仍依照原規定辦理」之規定（現規定於現行條文第2條第1項第1款），認屬被告輔導安置之對象，應由被告依法派用云云。惟原告係陸軍衛生勤務學校畢業，歷任中士、上士醫療組長職務，並於86年10月11日退伍，雖依派用人員派用條例第6條第3款：「在主管機關認可之高級中等學校畢業，並曾任雇員以上職務滿4年者」之規定，具有委派資格，惟被告附屬機構自84年12月起，已配合國家政策改為「任用機關」，而無「派用人員派用條例」之適用。另原告所稱依輔導條例施行細則第2條第3項：「．．．依照原規定辦理」之規定，係指79年2月9日已入學之軍事學校學生，得依入學時服役年役規定取得退除役官兵身分，不受同條第1項第1款服役10年之限制；並非原告主張其申請就業安置時得適用被告及所屬機構改制任用機關前之原派用相關規定。原告以上開規定作為取得派用公務人員資格之依據，並主張信任上開規定應受信賴利益之保護云云，顯屬誤解。
四、原告另提備位聲明「原告依法得請求被告為一般給付」乙節，查原告93年3月29日陳情函中，僅要求被告派任原告為公務人員，並未申請一般輔導就業，況原告曾向被告申請輔導就業，已由被告所屬訓練中心於93年2月間外介至帝華科技公司擔任助理工程師，如原告已離職，欲再申請輔導就業，僅須依相同程序申請即可；本案原告陳情函既未提及一般輔導就業，被告自無從逕為輔導原告就業之理由；原告備位之聲明，如為訴之追加，依行政訴訟法第111條：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」之規定，須符合但書之要件，原告既得逕向被告申請輔導就業，即無以訴之追加方式為之之理，被告不予同意其追加他訴。
五、據被告於94年6月1日準備庭所陳略以：被告之安置政策有兩種，一為直接安置，二為間接安置。所謂直接安置，係指對具備任用資格者，在被告任用機構範疇內，依法直接安置。
而間接安置係針對無公務人員資格者，以外界就業為主，即跟民間企業取得協調之後，被告推薦人才。原告曾經申請過，被告也在允以安置，但是後來原告自己辭職。如果原告還請求安置的話，須重新向被告申請。
理 由
一、按「退除役官兵之輔導就業，由輔導會創設附屬事業機構，或分別介紹於各機關學校社團等機構予以安置。」、「政府機關、公營事業機構及公立學校任用新進人員時，其條件相等而為退除役官兵者，應予優先錄用，其辦法由行政院定之。」輔導條例第5條及第6條定有明文。次按「為適應國軍待退員額之需求，並配合安置能量，對於本條例第二條第一項及第二項所列人員，輔導會得視實際情形，另定輔導安置之順序。」原告申請時輔導條例施行細則第2條第4項亦有明定。另按「中華民國79年2月9日本細則修正發布施行前已入學之各軍事學校學生，於結（畢）業依規定服役期滿退伍者，其輔導安置仍依照原規定辦理。」85年4月12日修訂至92年11月20日修正前輔導條例施行細則第2條第3項亦有明文。
二、原告於93年3月29日向被告陳情，以其於78年5月9日入伍，進入衛生勤務學校護理科就讀，80年10月結業後，分發部隊服役，擔任陸軍軍醫職務，至86年10月11日退伍，前後服役8年5個月，具有派用公務人員之資格，請求被告予以派用。經被告以93年4月13日輔人字第09300 03091號書函略以，被告及附屬機構自84年間由原派用機關改制為任用機關，人員進用均須依公務人員任用法規定，依法考試及格，予以任用，不再以派任進用。被告約聘人員係執行專門性之業務或專司技術性研究設計工作，以契約定期聘用，應聘期間均依聘用人員聘用條例及其施行細則等規定辦理等語。原告不服，主張如事實欄所載，本案所需審究者為（一）被告依輔導條例規定，對原告之申請，是否有派用公務機關之義務？（二）原告向被告申請輔導安置就業，是否有理由？
三、就原告先位聲明請求被告予以派用公務機關部分：
（一）本件原告向被告陳情已服役期滿退伍，具派用公務人員之資格，請求被告依據輔導條例規定予以派任公務人任用，經被告函覆否准原告之申請，原告提起本件課以義務訴訟，並無不合，被告及訴願決定認其否准函非屬行政處分一節，要無可採，原告起訴請求程序上並無不合，合先敘明。
（二）原告於78年5月9日入伍，進入衛生勤務學校護理科就讀，80年10月結業後，分發部隊服役，擔任陸軍軍醫職務，前後86年10月11日退伍，為輔導條例所規定之退除役官兵，為兩造所不爭執。原告雖主張依申請就業安置時有效之88年3月9日之輔導條例施行細則第2條第3項第規定「中華民國79年2月9日本細則修正發布施行前已入學之各軍事學校學生，於結（畢）業依規定服役期滿退伍者，其輔導安置仍依照原規定辦理。」，其依派用人員條例第6條第3款「在主管機關認可之高級中等學校畢業，並曾任雇員以上職務滿4年者」之規定，具有委派資格，得請求被告予以派用公務人員云云。惟查，關於「中華民國79年2月9日本細則修正發布施行前已入學之各軍事學校學生，於結（畢）業依規定服役期滿退伍者，其輔導安置仍依照原規定辦理。」為85年4月12日修訂至92年11月20日修正前輔導條例施行細則第2條第3項之規定，嗣於92年11月20日修正時，已將之刪除。按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。本件原告申請日為93年3月29日，輔導條例施行細則第2條第3項已經修正，原告主張得依申請時之規定申請一節，顯有誤解。
（三）原告雖又主張依信賴保護原則，其得依退伍前之上開輔導條例施行細則第2條第3項規定請求云云。惟按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。前述銓敘部76年6月4日函件雖得為信賴之基礎，但並非謂凡服完四年預備軍官役者，不問上開規定是否廢止，終身享有考試、比敘之優待，是以在有關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。」司法院司法院大法官會議著有釋字第525號解釋可參。本件原告雖係陸軍衛生勤務學校畢業，歷任中士、上士醫療組長職務，並於86年10月11日退伍，與派用人員派用條例第6條第3款「在主管機關認可之高級中等學校畢業，並曾任雇員以上職務滿4年者」之規定相符，而具有委派資格，惟因被告附屬機構自84年12月起，已配合國家政策改為「任用機關」，而無「派用人員派用條例」之適用，係屬因情事變遷而停止適用「委派」者，依上開大法官解釋，不生信賴保護問題。再者，任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。原告於其主張之輔導條例施行細則第2條第3項規定於92年11月20日修正廢止後，始申請派用，即在前輔導條例施行細則第2條第3項規定停止適用時，尚未有客觀上具體表現信賴之行為，依首開大法官會議解釋意旨，即無主張信賴保護之餘地。從而被告否准之處分，並無違誤，訴願決定雖誤為不受理之決定，惟其結論尚無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
四、原告向被告申請輔導安置就業，是否有理由？
（一）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第第111條定有明文。本件原告於提起上開課以義務訴訟時，其訴之聲明第2項記載略以「被告應依國軍退除役官兵輔導條例規定給予原告輔導安置就業予以派任公務人員任用」，嗣經本院闡明後，以請求派任為先位聲明，輔導安置就業之給付訴訟部分為備位聲明。經核尚不涉及訴之追加，合先敘明。
（二）次按「依國軍退除役官兵輔導條例及其施行細則暨其他有關辦法規定，安置退除役官兵就業、區分為創業就業、介紹就業及輔導自力經營。」國軍退除役官兵就業安置辦法第5條定有明文。本件原告係申請介紹就業之安置，合先敘明。又查原告曾向被告申請輔導就業，已由被告所屬訓練中心於93年2月間外介至帝華科技公司擔任助理工程師，如原告已離職，欲再申請輔導就業，僅須依相同程序申請即可，業據被告敘明在卷。是以本件原告逕行起訴，即屬欠缺權利保護必要，其訴為顯無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 29 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 9 月 29 日
書記官 楊子鋒