臺北高等行政法院判決
93年度訴字第04155號原 告 網路高手資訊科技有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺北市商業管理處代 表 人 乙○○（處長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○上列當事人間因台北市資訊休閒服務業管理自治條例事件，原告不服台北市政府中華民國93年12月9日府訴字第09328078500號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告台大分公司經台北市政府核准於台北市○○○路○段106之1號1樓營業，經核准經營台北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，前曾因任由未滿18歲之人於上開自治條例第12條第1項規定禁止進入之時間內進入其營業場所，經被告處以罰鍰並命令限期改善在案。嗣台北市市政府警察局少年警察隊於93年8月6日22時45分至現場執行臨檢，再次查獲原告任由未滿18歲之人進入其營業場所，乃函請各該機關依權責處理。案經被告審認原告違反台北市資訊休閒服務業管理自治條例第12條第1項規定，爰依同自治條例第25條第1項規定，以93年8月20日北市商三字第09332565400號函，處原告新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並命令於文到7日內改善，原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。原告未於言詞辯論期日到場，僅提出書狀為聲明、陳述。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告以原告為裁罰對象，當事人是否適格？及
前開自治條例是否抵觸憲法或少年兒童福利法而無效？㈠原告主張之理由：
⒈原告與台大分公司雖資本額統一，惟於業務之執行即營
業項目之經營，皆分別獨立執行，準此，對於消費者進入消費之管理，亦屬分公司獨立之業務範圍。又原告與分公司分別領有被告核發之營利事業登記證，其統一編號、負責人及營業項目均不相同，准此推之，原行政處分之客體顯有當事人不適格之違誤。
⒉按原處分所依據之「台北市資訊休閒服務業管理條例」
，係台北市政府依地方制度法制定之自治法規，並非經立法院通過之法律，若其內容有抵觸法律者，自應屬無效。原處分以原告經營前開自治條例所稱之電腦遊戲業，違反該自治條例第12條第1項規定，依同條例第25條第1項科罰，實有違法違憲之錯誤。蓋依憲法第108條規定，有關各商業業別名稱或細類定義及內容，應專屬中央商業主管機關經濟部之職權，而資訊休間服務業之名稱、代碼及內容，業由該部以90.3.20經商字第09002052110號公告增列在案，現行之「公司行號營業項目代碼表」中，亦無電腦遊戲業項，足見本自治條例創設「電腦遊戲業」之行業別及其內容，顯已逾越前開憲法授權，故原處分援引之同條例第12條第1項及第25條第1項，亦屬違法並違憲之規定，當為無效自明。
⒊退步言之，依兒童及少年福利法第6條規定中央主管機關
為內政部，依同法第28條規定可知，兒童及少年不得出入之不正當場所為酒家、特種咖啡茶室、限制級電子遊戲場限制級電子遊戲場」（不包括益智類電子遊戲場）及其他涉及賭博、色情、暴力等經主管機關認定足以危害其身心健康之場所，資訊休閒業並不在限制之列，主管機關亦未將資訊休閒公告在列，況被告亦非前揭規定之主管機關，尚無職權逕就兒童及少年福利事項為公告及科罰，準此，兒童及少年福利法業已對兒童及少年涉入不正當場所為限制規定，即應以該法規定為基準，本條例第12條第1項「禁止進入」規定，將之歸所負責人之為義務，核與兒童及少年福利法第28條第3項歸於父母、監護人或其實際照顧兒童及少年之人等之作為義務規定牴觸，應屬無效。再退步言，即便被告對兒童及少年福利事項有科罰之權限，仍應依兒童及少年福利法第56條作為科罰依據，要無逕依本自治條例第25條為科罰依據之餘地。益證原處分在法律適用上之有明顯而重大之瑕疵，實難謂無違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈經查，原告台大分公司前開營業址經營電腦遊戲業，於
93年8月6日22時45分任由未滿18歲之人進入該營業場所，為警當場查獲之事實，有臺北市政府警察局少年警察隊93年8月11日北市警少行字第09360986600號函暨臨檢紀錄表及偵訊（調查）筆錄、並各由在場人即原告之員工簡翌書、未成年人黃００於前開紀錄表及偵訊（調查）筆錄簽名捺指印確認無誤附卷可稽。基此，原告違反前開自治條例第12條第1項之規定甚明；又原告前因未禁止未滿18歲之人於禁止時間內進入營業場所，經被告裁處罰鍰3萬元，並命令限期改善在案，惟未遵辦，被告乃依該自治條例第25條第1項規定及建設局處理違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例統一裁罰基準處原告6萬元罰鍰，並命令文到7日內改善，並無違誤。
⒉又查，公司法第3條第2項規定：「…所稱分公司，為受
本公司管轄之分支機構。」分公司為本公司的分支機構，本身並不具有獨立人格，不能為權利義務主體，惟在民事實務上，為求訴訟之便利起見，例外准許其在訴訟程序進行中，在分公司在業務範圍內之事項涉訟時，承認其有當事人能力 (參照最高法院40年台上字第39號判例)。而在行政訴訟上，分公司是否具有當事人能力，尚有疑義？況在行政處分階段，分公司根本不具權利義務之主體，當然不能成為行政處分之客體，其理甚明。被告以總公司即原告為行政處分之對象，自屬適法。原告對此不察，又企圖以分公司內部業務管控與總公司之分際等問題加之，證明其獨立性，顯屬錯誤。
⒊再查，「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例」係臺北
市政府依地方制度法之授權，經臺北市議會90年11月14日審議三讀通過，報奉行政院91年4月9日院臺經字第0910012452號函准予修正核定後公布施行，並非依少年福利法授權而制定，少年福利法並非該自治條例之上位法律甚明，原告認該自治條例第12條第1項規定係依少年福利法第1條規定授權訂定，且該規定牴觸少年福利法之規定而無效云云，顯有誤解。再參諸政院上開核定函主旨略謂：「……與本院重行送請立法院審議之『資訊休閒業管理條例』草案於將來完成立法程序後如確有牴觸，貴府除應立即停止適用牴觸部份，優先適用中央法律外，並儘速檢討配合修正。」亦足知目前並無上位法律，不生牴觸無效之問題。
⒋末查，91年6月26日修正公布之少年福利法第19條第1項
規定，係禁止未滿18歲之人進入屬於妨害少年身心健康之場所；而臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第12條第1項，係規定電腦遊戲業者應禁止未滿18歲之人於夜間10至翌日8時進入其營業場所，二者規範之主體及事由均有不同，亦無原告所訴「訂定違反母法授權之法令科處罰鍰」情事；第查該自治條例之內容既屬地方制度法授權，且無逾越法律範圍與立法精神，又其訂定、核定及發布均符合行政程序法之相關規定自當遵循該自治條例之相關規定，當無憲法第172條命令與憲法法律牴觸無效情事，原告所訴，容有誤解。
理 由
一、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，核先敘明。
二、按資訊休閒管理自治條例第2條規定：「本自治條例所稱主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府）建設局。主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」嗣臺北市政府建設局以91年5月3日北市建一字第09131782100號公告，將辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等權限事項，委任台北市商業管理處執行，並自中華民國91年4月27日起實施，於法尚無不合。
三、次按，「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」「電腦遊戲業者應禁止未滿18歲之人於週一至週五上午8時至下午8時或夜間10時至翌日8時或週六、例假日夜間10時至翌日8時進入其營業場所。」「違反第12條第1項規定規定者，處新臺幣三萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月至三個月停止營業之處分。」台北市資訊休閒服務業管理自治條例第3條、第12條第1項、第25條第1項分別定有明文。
四、經查，原告台大分公司於台北市○○○路○段106之1號1樓營業 (招牌：好樂台北市暗黑破壞神主題館)，經核准經營台北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，提供該場所予不特定人利用電腦上網遊戲，前因任由未滿18歲之人於上開自治條例第12條第1項規定禁止之時間內進入其營業場所，經被告處以罰鍰並命令限期改善在案。嗣台北市市政府警察局少年警察隊於93年8月6日22時45分至現場執行臨檢，查獲有一名未滿18歲之少年黃００在上開營業場所內利用電腦上網遊戲，而函請被告等權責機關處理等情，有被告92年9月23日市商三字第09233552400號函、台北市政府警察局少年警察隊93年8月11日北市警少行字第09360986600號函、原告台大分公司之現場負責人簡翌書、少年黃００簽名並按捺指印確認之臨檢紀錄表及偵訊（調查）筆錄附原處分卷可證，並為原告所不爭，堪信為真實。故被告審認原告任由未滿18歲之人於夜間10時至翌日8時進入其分公司之前開營業場所，且其曾因同一事由，業經被告裁處30,000元罰鍰並命令限期改善完畢後，再次為警查獲違反前揭規定，乃依同自治條例第25條第1項規定，以93年8月20日北市商三字第09332565400號函處原告60,000元罰鍰，並命令於文到7日內改善之處分，揆諸前揭規定，並無不合。
五、原告不服循序提起行政訴訟，雖主張：原告與其台大分公司分別領有被告核發之營利事業登記證，該分公司於其業務範圍內，依司法實務見解，應有當事人能力，原處分逕以原告為處分對象，顯有當事人不適格之違誤；又台北市政府於前開自治條例創設電腦遊戲業之類別，已逾越法律之授權，且該條例第12條第1項規定未滿18歲之人進入營業場所之時間限制，已抵觸少年及兒童福利法之規定，應屬無效云云。
六、惟查：㈠按分公司為受本公司管轄之分支機構，並無獨立之財產，
其與本公司在法律上係同一人格，仍為單一之權利主體，雖在訴訟上為謀求便利，最高法院判例從寬認分公司就其業務範圍內之事項涉訟時，有當事人能力，惟不能執此謂分公司亦有獨立之人格，而與本公司為各別之權利主體。
被告因原告之台大分公司有違反前揭自治條例第12條第1項之違章行為，乃依同條例第25條第1項規定，以原告為相對人而裁處罰鍰並命令限期改善，洵無不合。原告執稱其台大分公司於其業務範圍內涉訟既有當事人能力，即為獨立之機構，被告應以該分公司為行政處分之相對人，始為適格當事人云云，尚非有據。
㈡次按，憲法第108條第1項第3款規定：「左列事項，由中
央立法並執行，或交由省縣執行之：……商業。」地方制度法第2條規定：「本法用詞之定義如下：…自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」同法第18條規定：「下列各款為直轄市自治事項：…關於經濟服務事項如下：…直轄市工商輔導及管理。…」由上開規定可知，商業固屬由中央立法並執行，或交由省縣執行之事項，惟直轄市關於輔導及管理商業之事項，與中央間產生競合之立法權，如於中央未及為相關立法之情形下，直轄市仍得自為立法並執行，而為其自治事項。查臺北市資訊休閒服務業管理自治條例乃臺北市政府依地方制度法第25條規定，就其輔導、管理「電腦遊戲業」之自治事項而制定之自治法規，並經臺北市議會90年11月14日審議三讀通過，報奉行政院91年4月9日院臺經字第0910012452號函准予修正核定後，由臺北市政府以91年4月25日府法三字第09112037300號令令公布施行，核其性質上屬自治條例，依地方制度法第30條規定，其法位階在憲法、法律或基於法律授權之法規之下自明；又行政院所送請立法院審議之「資訊休閒管理條例」草案迄今尚未完成立法，而臺北市資訊休閒服務業管理自治條例因規定有罰則，業經被告依前揭地方制度法第26條第4項規定，報請行政院以前揭函核准修正核定在案，足見臺北市資訊休閒服務業管理自治條例並無牴觸其上位之憲法、法律或基於法律授權之法規，原告在臺北市經營電腦遊戲業，自應遵循該自治條例之規定。原告訴稱依憲法第108條規定，各商業業別及內容係專屬經濟部之職權，前開自治條例創設「電腦遊戲業」行業別及內容，已逾越憲法之授權而違法云云，顯有誤解。
㈢又查，臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第12條第1項
規定之立法意旨，係考量18歲以下之兒童、少年身心發展尚未健全、判斷力皆不足，其中部分青少年沈迷於網咖店之網路遊戲而無法自拔，嚴重影響課業、造成親子關係緊張，形成學校及社會問題，甚而出現偷竊、結黨滋事等情形，乃明文訂定未滿18歲之人於週一至週五上午8時至下午6時或夜間10時至翌日8時或週六、例假日夜間10時至翌日8時禁止進入電腦遊戲業營業場所內打玩電腦遊戲消費，而少年福利法係規範相關業者應禁止青少年進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳等其他足以妨害青少年身心健康發展之場所，二者規範之目的、內容均不同，原告徒以少年福利法並無限制未滿18歲之人於何時間不能進入電腦遊戲營業場所之規定，被告即不得處罰云云，亦無足取。
七、綜上所述，原告所陳各節均不足採。被告以原告經第二次查獲於臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第12條第1項規定禁止之時間內，任由未滿18歲之人進入其營業場所，依同條例第25條第1項規定，裁處原告罰鍰60,000元，並限期7日令其改善，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 28 日
第四庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 9 月 28 日
書記官 李淑貞