臺北高等行政法院判決
93年度訴字第04245號原 告 葉發本即喬比資訊企業社訴訟代理人 丁○○被 告 臺北市商業管理處代 表 人 甲○○（處長）訴訟代理人 乙○○
戊○○丙○○上列當事人間因臺北市資訊休閒服務業管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國93年11月3日府訴字第09325046200號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實事實概要：
原告獨資在坐落臺北市○○區○○路2段307巷48號、50號1樓建築物（下稱系爭建物）設立喬比資訊企業社，領有臺北市政府核發民國（下同）92年8月5日北市建商商號（090）字第238919號營利事業登記證（統一編號：00000000）， 實際上設有30台個人電腦供不特定人利用電腦擷取網路資料供人遊戲娛樂，為臺北市資訊休閒服務業管理自治條例（下稱系爭自治條例）第3條規定所稱之電腦遊戲業。嗣93年8月21日14時35分，臺北市政府警察局少年警察隊於系爭建物臨檢時，查獲原告任由無父母或監護人陪同之未滿15歲之簡○○（男，00年0月0日生）正於現場從網路上擷取「世紀帝國」遊戲遊玩，有違反系爭自治條例第11條第1款規定之行為，乃以93年9月1日北市警少行字第09361081800號函移被告處理。被告因原告92年8月24日違反系爭自治條例第11條第1款規定之相同行為，為被告以92年9月23日北市商三字第09233554100號函處罰鍰新臺幣（下同）5萬元並限期改善在案，茲又違反相同規定，乃依系爭自治條例第17條第1項規定，以93年9月6日北市商三字第09332579900號函處原告10萬元罰鍰，並命令於文到5日內改善。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：
原告未於言詞辯論期日到場，其於準備程序聲明訴願決定及原處分均撤銷。
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉請重新從輕科與較輕之罰責。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈按系爭自治條例第11條第1款，電腦遊戲業者，應遵守下
列事項：「禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」依立法意旨來看：對於電腦遊戲業者應禁止未滿15歲之人進入，除非有父母陪同，所以僅規定門禁而已，對於未滿15歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需要有父母或監護人全程陪同使得進行消費或使用電腦，而原告所經營之網咖店，對於未滿15歲之人一律禁止進入，對於原處分中所指原告有未禁止15歲以下之人進入，為當時這些未滿15歲之人均有其父母陪同或同意始進入，只是其父母均先行離開，原告並無違反此項門禁條款，被告不察，未善盡舉證責任即執為處罰，顯非恰當。
⒉系爭自治條例之制定係依據地方制度法所規定屬於地方自
治事項，而該條例第11條第1款之規定又係依據修正前少年福利法（下稱少福法，此法業於92年5月28日與兒童福利法合併修正為兒童及少年福利法）第1條規定。少福法所認定之少年為18歲以下12歲以上之人，又修正前兒童福利法（下稱兒福法）所認定之兒童為12歲以下之人，為中央主管機關職掌，總括所有兒童及少年之福利與權益。而在這些法律中並沒有任何對於15歲以下之人限制進入電腦遊戲業場所之規定。而少福法第19條規定：青少年不得於深夜進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳、或其他足以妨害青少年身心健康發展之場所。而前揭之場所，依「明示其一，例外排除」之行政原則，並不見行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲業場所屬於此類，被告與臺北市政府逕行訂定違反「母法授權」之法令科處罰款，顯無道理。參照憲法第172條，行政命令與法律牴觸者行政命令無效（在法律位階上，系爭自治條例仍低於中央立法之少福法）。被告所引用之法條即非適當，其所為之行政處罰之法源依據既非適當，原處分不具正當性。
㈡被告主張之理由：
⒈相關法令：
按臺北市政府建設局91年5月3日北市建一字第09131782100號公告略以：「主旨：委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自中華民國91年4月27日起實施」；91年5月17日北市建商三字第09150270800號公告「臺北市政府建設局處理違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例統一裁罰基準」及系爭自治條例第2條、第3條、第11條第1款、第17條第1項規定。
⒉卷查被告93年9月6日北市商三字第09332579900號函所為
之處分，係依據臺北市政府警察局少年警察隊93年9月1日北市警少行字第09361081800號函所檢附之93年8月21日臨檢紀錄表辦理，該紀錄表（第二頁）具體載明：「二、警方於右記時地實施臨檢，當場於該店17號主機上查獲未滿15歲少年簡○○（男，00年0月0日生）正從網路上擷取『世紀帝國』遊戲遊玩，且無家長陪同」，並由店長丁○○於臨檢紀錄表中簽名捺指印並鈐（原答辯狀誤書為黔）蓋原告商號統一發票章確認，附卷可稽，從而原告經營之業務型態確屬資訊休閒業之業務範疇，自應受系爭自治條例之規範，原告未禁止未滿15歲之人無父母或監護人陪同進入其所營電腦遊戲業營業場所，違反系爭自治條例規定，被告依系爭自治條例第17條第1項規定處分，洵屬有據。
⒊有關原告訴稱系爭自治條例第11條第1款規定之立法意旨
，對於電腦遊戲業者應禁止未滿15歲之人進入，除非有父母陪同，所以僅規定門禁而已，對於未滿15歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需有父母親或監護人陪同使得進行消費或使用電腦，……故原處分中所指原告有未禁止15歲以下之人進入，為當時這些未滿15歲之人均有其父母陪同或同意始進入，只是其父母均先行離開，原告並無違反此項門禁條款……乙節。按系爭自治條例第11條第1款規定之意旨，乃考量15歲以下少年之身心發展尚未健全，無法判斷是非及自我管理，以致觸犯法令而不自知，沈迷而無法自拔，影響課業，造成學校及社會問題，又電腦遊戲之內容尺度不一，其為限制級者，亦不適於15歲以下之少年打玩，故明定15歲以下之人需有父母或監護人全程陪同始得進入該業營業場所打玩電腦遊戲消費；易言之，系爭自治條例第11條第1款之規定並非僅是門禁管制，乃藉由該行政義務之課予，促使電腦遊戲業者於交易對象之選擇有所限制。是以，負責人或業者及其所僱員工，對該營業場所均負有管理之責，如未遵守前揭之規定，任由未滿15歲之人進入營業場所，自應負自治條例所課予之責任。準此，原告所稱應屬遁詞，冀圖免責而已，又原告係為累犯，被告依其違反系爭自治條例之具體事證及前揭統一裁罰基準處原告10萬元罰鍰，並命令文到5日內改善，並無違誤。
⒋又原告稱：「系爭自治條例之制定係依據地方制度法所規
定屬於地方自治事項，而第11條第1款之規定又係依據少年福利法第1條規定，……被告與臺北市政府逕行訂定違反『母法授權』之法令科處罰款，顯無道理，參照憲法第172條行政命令與法律牴觸者行政命令無效。……原處分不具正當性。」云云。查地方制度法第18條第1項第7款第3目規定「直轄市工商輔導及管理」屬直轄市自治事項，依該法第28條規定: 「下列事項以自治條例定之：一、……。二『創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者』」；復查系爭自治條例為臺北市政府依地方制度法授權訂定，經臺北市議會90年11月14日審議3讀通過，報奉行政院91年4月9日院臺經字第0910012452號函准予核定修正，嗣以91年4月25日府法三字第09112037300號令公布施行，自非依兒童及少年福利法制定之子法。復按法律產生的相互關係而言，法律可分為母法與子法。母法與子法之關係來自於淵源關係及補充關係，而母法與子法之不同在於因相關技術性、細節性之法令無法一一由母法詳為制定，遂由法律授權主管機關制定該等相關技術性、細節性之法令，如兒童及少年福利法第74條規定: 「本法施行細則，由中央主管機關定之」，則兒童及少年福利法為母法，兒童及少年福利法施行細則為子法。然查系爭自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，與兒童及少年福利法間並無母法與子法之關係，從而本件處分並無違反憲法第172條之疑義。原告所訴各節顯誤解法令，實無足採。
理 由本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴
訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
原告主張：原告所經營之網咖店，對於未滿15歲之人一律禁止
進入，現場被查獲未滿15歲之人無父母陪同者，均係其父母陪同或同意始進入，只是其父母均先行離開而已，依系爭自治條例第11條第1款立法意旨來看，對於電腦遊戲業者應禁止未滿15歲之人進入，除非有父母陪同，所以僅規定門禁而已，對於未滿15歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需要有父母或監護人全程陪同使得進行消費或使用電腦，是原告並無違反此項門禁條款。又系爭自治條例第11條第1款之規定係依據少福法第1條規定，少福法所認定之少年為18歲以下12歲以上之人，另兒福法所認定之兒童為12歲以下之人，為中央主管機關職掌，總括所有兒童及少年之福利與權益，查上揭法律中並沒有任何對於15歲以下之人限制進入電腦遊戲業場所之規定。系爭自治條例訂定違反「母法授權」之法令科處罰款，參照憲法第172條規定，無效原處分不具正當性。求為判決撤銷原處分及訴願決定云云。
被告則以：被告依臺北市政府建設局91年5月3日公告委任辦理
臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項。臺北市政府警察局少年警察隊93年8月21日臨檢，當場於系爭建物17號主機上查獲無家長陪同未滿15歲少年簡○○（男，00年0月0日生）正從網路上擷取『世紀帝國』遊戲遊玩之事實，有店長丁○○於臨檢紀錄表中簽名捺指印並鈐蓋原告商號統一發票章確認，且原告係為累犯，被告依其違反系爭自治條例之具體事證及前揭統一裁罰基準處原告10萬元罰鍰，並命令文到5日內改善，並無違誤。系爭自治條例第11條第1款之規定並非僅是門禁管制，乃藉由該行政義務之課予，促使電腦遊戲業者於交易對象之選擇有所限制。有關原告主張系爭自治條例第11條第1款規定之立法意旨，對於電腦遊戲業者應禁止未滿15歲之人進入，除非有父母陪同，所以僅規定門禁而已，應屬冀圖免責遁詞。另系爭自治條例為臺北市政府依地方制度法授權訂定，經臺北市議會90年11月14日審議3讀通過，報奉行政院91年4月9日院臺經字第0910012452號函准予核定修正，嗣以91年4月25日府法三字第09112037300號令公布施行，自非依兒童及少年福利法制定之子法。原告主張系爭自治條例違反少福法條規定，參照憲法第172條行政命令與法律牴觸者行政命令無效云云，顯誤解法令，實無足採。求為判決駁回原告之訴等語。
首開事實概要欄所述之原告系爭建物設立喬比資訊企業社，設
有30台個人電腦供不特定人利用電腦擷取網路資料供人遊戲娛樂，93年8月21日14時35分，臺北市政府警察局少年警察隊於系爭建物臨檢時，查獲原告任由無父母或監護人陪同之未滿15歲之簡○○（男，00年0月0日生）正於現場從網路上擷取「世紀帝國」遊戲遊玩，及原告亦於92年8月24日違反系爭自治條例第11條第1款規定之相同行為，為被告以92年9月23日北市商三字第09233554100號函處罰鍰5萬元並限期改善等情，為兩造所不爭。且有臺北市政府92年8月5日北市建商商號（090）字第238919號營利事業登記證（統一編號：00000000）、臺北市政府警察局少年警察隊臨檢記錄表暨未滿15歲之簡○○（男，00年0月0日生）及丁○○之偵訊（調查）筆錄及93年9月1日北市警少行字第09361081800號函、台北市營利行號基本資料、被告對視聽歌唱等八種行業、電子遊戲場業及資訊休閒業管理管制卡（記載原告92年8月24日違反系爭自治條例第11條第1款規定之相同行為，為被告以92年9月23日北市商三字第09233554100號函處罰鍰5萬元並限期改善）以及原處分、訴願決定等附原處分卷可稽，為可確認之事實。
按臺北市為管理資訊休閒服務業之電腦遊戲業 (以下簡稱電腦
遊戲業)，健全產業發展、維護社會安寧、善良風俗、公共安全、衛生及市民身心健康，特制定系爭自治條例。電腦遊戲業之管理，除其他法規另有規定者外，依系爭自治條例之規定。
系爭自治條例所稱主管機關為臺北市政府建設局。主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。系爭自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。系爭自治條例第1、2、3條定有明文。查臺北市政府建設局以91年5月3日北市建一字第09131782100號公告略以：「主旨：公告委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自中華民國91年4月27日起實施。」，是被告依法受委任，得辦理臺北市電腦遊戲業之登記、管理及處罰等事項。
次按「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿十五歲
之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」「違反第十一條第一款……規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。」系爭自治條例第11條第1款、第17條第1項亦有明文。又91年5月17日北市建商三字第09150270800號公告臺北市政府建設局處理違反系爭自治條例統一裁罰基準二、項次04統一裁罰基準欄規定「1.第一次處五萬元罰鍰並限五日內改善，逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並命令其停止營業一個月。2.經前項限期改善完畢後再次違反規定被查獲者(第二次含以上)處十萬元罰鍰並限五日內改善，逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並命令其停止營業三個月。」為被告為處理違反系爭自治條例事件，依循適當原則予以有效之裁處，建立執行之公平性，減少爭議及訴願之行政成本，提升公信力，所特訂定之統一裁罰基準，核與行政程序法第159條第2項第2款規定相符，被告據以作成行政處分，依法行政，自是適法。
原處分以前述認定之事實，依據系爭自治條例第11條第1款、
第17條第1項及臺北市政府建設局處理違反系爭自治條例統一裁罰基準二、項次04統一裁罰基準欄規定，處原告10萬元罰鍰，並命令於文到5日內改善，於法有據。
雖原告主張，被查獲者簡○○有其父母陪同至現場，僅先行離
去云云。然查，簡○○之偵訊（調查）筆錄明確陳述，其進入系爭建物無家長陪同，以及店方有查驗其證件，知其未滿15歲，另丁○○之偵訊（調查）筆錄未曾有簡○○有其父母陪同至現場，僅先行離去之陳述，反而不承認簡○○為未滿15歲之人，足見原告上述之主張不實，委無可採。
又原告另主張：「系爭自治條例之制定係依據地方制度法所規
定屬於地方自治事項，而第11條第1款之規定又係依據少年福利法第1條規定，……被告與臺北市政府逕行訂定違反『母法授權』之法令科處罰款，顯無道理，參照憲法第172條行政命令與法律牴觸者行政命令無效。……原處分不具正當性。」云云。查地方制度法第18條第1項第7款第3目規定「直轄市工商輔導及管理」屬直轄市自治事項，依該法第28條規定: 「下列事項以自治條例定之：一、……。二『創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者』」；系爭自治條例為臺北市政府依地方制度法授權訂定，經臺北市議會90年11月14日審議3讀通過，報奉行政院91年4月9日院臺經字第0910012452號函准予核定修正，嗣以91年4月25日府法三字第09112037300號令公布施行，自非依兒童及少年福利法制定之子法。職是，系爭自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，與兒童及少年福利法間並無母法與子法之關係，從而本件處分並無違反憲法第172條之疑義。原告所訴顯誤解法令，實無足採。
綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分以原告違反系爭
自治條例第11條第1款及前揭統一裁罰基準規定，乃處以10萬元之罰鍰並限於文到5日內改善，認事用法，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，且請求重新從輕科與較輕之罰責為無理由，應予駁回。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 27 日
第 三 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 黃本仁法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 9 月 27 日
書記官 林玉卿