臺北高等行政法院判決
93年度訴字第04221號原 告 甲○○訴訟代理人 陳為祥律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因有關技術人員證照事務事件，原告不服行政院衛生署中華民國93年11月4日衛署訴字第0930027121號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決所示之法律見解，另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告分別領有行政院衛生署核發之醫事放射士證書及醫事檢驗生證書，並於民國（下同）90年4月30日領有被告核發之醫事放射士執業執照（執照字號：宜府衛放士執字第Z000000000號），復於90年6月21日領有被告核發之醫事放射所開業執照（執照字號：醫事放射字第9434021636號；醫事放射所名稱：台灣醫事放射所；醫事放射所地址：宜蘭縣○○鎮○○路○○○號），其後於91年12月25日向被告申請醫事檢驗生執業，前經被告所屬衛生局以92年1月2日衛醫字第0910022061號函否准所請，原告不服，於92年1月16日向行政院衛生署陳情，經該署以92年2月7日衛署醫字第0928900038號書函答復原告應擇一資格辦理，原告仍不服，訴經行政院92年9月18日院臺訴字第0920086028號訴願決定，以原告所為陳情，有不服原處分之意思表示，應認已有訴願之提起，該署逕以92年2月7日衛署醫字第0928900038號書函復原告，未作成訴願決定，尚難謂妥，爰將該署92年2月7日書函撤銷，責由該署另為適法之決定。嗣行政院衛生署以92年12月2日衛署訴字第0921600129號函移被告辦理，經被告所屬衛生局以93年1月12日衛醫字第0920018162號函自行撤銷其92年1月2日衛醫字第0910022061號函，另經被告以93年1月13日府授衛醫字第0933030022號函復原告，略以：「有關台端再申請醫事檢驗生執業乙案，依據行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函（如附件）規定：『醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理．．』」依前揭旨意，所請歉難同意。」等語。原告猶未甘服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、先位聲明：求為判決
１、訴願決定及被告93年1月13日府授衛醫字第0933030022號函之處分均撤銷。
２、被告應作成准予發給原告醫事檢驗生執業執照之處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、備位聲明：求為判決
１、訴願決定及被告93年1月13日府授衛醫字第0933030022號函之處分均撤銷。
２、被告應准原告於原告任負責人、址設宜蘭縣○○鎮○○路○○○號之「台灣醫事放射所」執行醫事檢驗生業務。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、人民之工作權應予保障，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之；關於人民之權利、義務者，應以法律定之，憲法第15條、第23條及中央法規標準法第5條第2款定有明文。多重醫事人員資格者僅能擇一資格執業，核屬對人民工作權之限制，除應符合為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益之要件外，並應以法律定之，且不得逾越比例原則，否則即屬違憲違法。被告援引之行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函釋規定，限制多重醫事人員僅能擇一執業，欠缺法律授權依據，明顯違反法律保留原則。
２、按「醫事檢驗師執業，應向所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」、「醫事檢驗生執行前條業務，準用本章醫事檢驗師執業規定。」醫事檢驗師法第7條第1項及第18條定有明文，原告參加考試院辦理91年度醫事檢驗生考試及格，經行政院衛生署發給91年11月6日檢生字第001233號醫事檢驗生證書，原告旋即依上開規定，向被告申請於原告既有設於宜蘭縣○○鎮○○路○○○號之「台灣醫事放射所」執行醫事檢驗生之業務，至於被告係於原告既有之「醫事放射所開業執照」之業務項目下增列「醫事檢驗」，或以其他任何方式核准原告所請，為被告行政作業之權限行使，原告無特別意見，僅須能依法於「台灣醫事放射所」執行醫事檢驗生之業務，原告均能接受。
３、依醫事檢驗師法第7條規定，僅須醫事檢驗師（生）執業前應先申請執業登記，並未限制具他類醫事人員資格者，不得申請執業登記，且執業登記及執業執照既為醫事檢驗師（生）執業之充分必要條件，僅須符合規定，主管機關即有發照之義務，被告及訴願決定機關執醫事檢驗師法第7條規定否准原告所請，難謂無誤。次按「多重醫事人員資格者執業，應以擇一資格辦理執業登記為之。」固經多重醫事人員資格者執業管理辦法第3條所明定，惟：
⑴依上開辦法第1條規定：「本辦法依醫師法第4條之2規定訂
定之。」，足證該辦法係依醫師法第4條之2所授權訂定之行政命令，依中央法規標準法第11條規定，不能超越母法即醫師法第4條之2規定之授權範圍，而依醫師法第4條之2規定：
「具有醫師、中醫師、牙醫師等多重醫事人員資格者，其執業辦法，由中央主管機關定之。」，是其適用對象顯然僅限於醫師、中醫師、牙醫師，而醫事放射士及醫事檢驗生既不在該辦法所規範之範圍內，本案應無該辦法之適用。
⑵被告雖引用醫療法第10條第1項規定，而認醫事人員含括醫事檢驗生及醫事放射士云云，惟：
①本項爭點在於上開管理辦法之法源依據為何、其規範範圍
是否及於醫事檢驗生及醫事放射士，與醫事人員之範圍為何？自不能以醫事人員含括醫事檢驗生及醫事放射士，遽而推論該管理辦法之規範範圍及於醫事檢驗生及醫事放射士。
②依醫療法第10條第2項規定：「本法所稱醫師，係指醫師
法所稱之醫師、中醫師及牙醫師。」，與同法第1項之「醫事人員」係分項規定，證明醫事人員與醫師分屬不同法律概念，為不同之職業分類，上開管理辦法之法源依據既然僅出自醫師法，益證其適用對象僅限於醫師，行政機關無權自行擴張適用於醫事人員。
⑶依上開辦法第4條規定：「具有醫師、中醫師、牙醫師等多
重醫事人員資格者，依前條規定辦理執業登記，得在同一執業處所執行他類資格之業務．．」，明文容許具多重醫事人員資格者得在同一執業處所執行他類資格之業務，準此，同辦法第3條應擇一資格辦理執業登記之規定，至多僅能解為具多重醫事人員資格者在同一執業處所執行他類資格之業務時，僅須擇一資格辦理執業登記即可，應屬行政便利之措施，被告將之曲解為具多重醫事人員資格者僅能擇一執業，要難謂為無誤。退步言，醫師法第4條之2規定僅授權主管機關就具多重醫事人員資格者之執業事項為規範，並未限制具多重醫事人員資格者僅能擇一執業，上開辦法第3條規定逕自限制僅能擇一執業，核已剝奪具多重醫事人員資格者之工作權，且增加法律所無之限制，顯然逾越母法而屬無效之規定，故上開辦法並無拘束鈞院之效力。
⑷依憲法第15條、第23條及中央法規標準法第5條第2款規定，
對多重醫事人員資格者執行他類資格之業務為限制，既係對工作權之限制，應以法律定之，且不得逾越比例原則，上開辦法未區分各種具多重醫事人員資格者執行他類資格之業務之不同情況，一律予以禁止，復未說明其理由，違反比例原則及必要性原則，自屬違法違憲。再退萬步言，該辦法係行政院衛生署93年4月16日所訂定之行政命令，原告係91年11月6日經考試院醫事檢驗生考試及格而取得醫事檢驗生證書，並於同年12月25日申請醫事檢驗生執業登記，均為上開辦法93年4月16日訂定前發生之事實，依中央法規標準法第18條規定法律不溯既往原則，該辦法於本案並無適用。
４、法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，司法院釋字第216號著有解釋。行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號、77年9月29日（原告誤載為9月8日）衛署醫字第749704號、86年10月15日衛署醫字第86028710號（實際並無此號函，詳如後述）等函釋，並未限制具多重醫事人員資格者多重執業之權利，否則即屬限制人民之工作權，是其既無法律之授權，依上開解釋意旨，並無拘束鈞院之效力，無須予以斟酌，故原處分及訴願決定均有違誤。
５、參照被告發給原告之醫事放射士執業執照影本，原告係先取得醫事放射士證書，再填具「宜蘭縣醫事機構（醫事人員）開、執業申請書」向被告申請開、執業登記，而由被告同步發給執業執照及開業執照。有關被告最初否准原告之請求，依被告於原告91年12月25日之「宜蘭縣醫事機構（醫事人員）開、執業申請書」上之簽呈說明三，其理由係以「行政院衛生署86年10月15日衛署醫字第86028710號函」，惟被告未提出上開函釋，原告無從知悉是否真有該函存在，而被告所屬衛生局92年1月2日衛醫字第0910022061號函說明三雖稱：
「依據行政院衛生署衛署醫字第86028710號函（如附件一）說明二略以：『有關醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理』．．」，惟：
⑴該函說明三雖稱「依據行政院衛生署衛署醫字第86028710號
函」，惟其附件一所附函文字號為「86年10月15日健保醫字第86028710號」，一為「衛署醫字」、一為「健保醫字」，發文字號顯不相同，證明2者非一，且由後者字號為「健保醫」及主旨載稱「貴診所函請本局同意．．」等字觀之，其應係中央健康保險局之函釋，非行政院衛生署所為，況原告查遍相關法令資料及行政院衛生署所屬網站，均查無「衛署醫字第86028710號」乙函，因而質疑被告為阻止原告依法執行醫事檢驗業務，虛構公函，故意曲解函令，被告應提出「行政院衛生署衛署醫字第86028710號函」，以正其說，詎被告不僅無法提出，復無任何解釋，反以上開92年1月2日衛醫字第0910022061號函已經撤銷而塘塞，益見其自大與視法令為無物之心態。
⑵再者，參照上開86年10月15日健保醫字第86028710號函說明
二全文為：「有關『醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理。』及『醫師兼具物理治療師資格，而以醫師資格登記執業，且其執業場所係依法得提供物理治療師業務或為醫療機構者，該醫師得執行物理治療師業務。』雖經行政院衛生署函釋在案．．。」可見行政院衛生署確曾函釋「醫師兼具物理治療師資格，而以醫師資格登記執業，且其執業場所係依法得提供物理治療師業務或為醫療機構者，該醫師得執行物理治療師業務」。準此，醫師兼具物理治療師資格者（即所謂雙重醫事人員資格者），僅須以醫師資格登記執業，即可在同一場所執行物理治療師業務，故所謂「有關醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理」，係指醫師兼具物理治療師資格而得在同一場所執行醫師及物理治療師業務者，其申請開業或執業，僅須擇一資格辦理即可，無需二者均辦理，並非其僅能擇一資格執業，否則何以解釋容許醫師兼具物理治療師資格者得在同一場所執行醫師及物理治療師業務？顯見被告斷章取義，曲解法令。⑶上開86年10月15日健保醫字第86028710號函應係中央健康保
險局之函釋，惟該局並非醫事人員或醫療業務之主管機關，且由該函主旨載稱：「貴診所函請本局同意李武波醫師得報為貴診所物理治療師，以為申報物理治療人次之依據，復如說明．．」，足證該函係該局立於健保主管機關之立場就健保投保單位所屬醫師能否申報為物理治療師此一攸關健保給付事項所作之行政解釋，至於醫師能否執行物理治療師則屬醫事管理事務，非屬該局之權責，更非上開函釋之解釋範圍，況由該函內容，顯示申請單位所屬醫師實際上係同時執行物理治療師業務，故而有請求申報為物理治療師之舉，益證同時具醫師及物理治療師之雙重醫事人員資格者，依法確實可以同時執行醫師及物理治療師之業務。
⑷參照行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函釋：「
醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理。」，僅係就開業或執業之「申請」程序為規定，並未限制具雙重以上醫事人員專門職業資格者不得多重執業，尤其對照行政院衛生署嗣後所制頒多重醫事人員資格者執業管理辦法第3條規定雖要求多重醫事人員資格者執業，應以擇一資格辦理執業登記為之，然同辦法第4條卻又規定具有醫師、中醫師、牙醫師等多重醫事人員資格者，僅須依同辦法第3條規定辦理執業登記，即得在同一執業處所執行他類資格之業務，明文容許具多重醫事人員資格者得在同一執業處所執行他類資格之業務，益證所謂擇一資格辦理執業登記，應屬行政便民之措施，非用以限制具多重醫事人員資格者多重執業之權利。
⑸被告援引之行政院衛生署77年9月29日衛署醫字第749704號
函釋僅稱「宜予限制擇一資格開業或執業」，至多僅屬建議性質，並無強制意涵，被告枉自將屬建議性質之「宜予」更改為具強制意思之「應於」，再硬指為行政院衛生署之指示，與其自行杜撰「行政院衛生署86年10月15日『衛署醫』字第86028710號函」並予斷章取義，如出一轍。又被告雖於鈞院審理時主張係依行為時醫療法第17條規定否准原告之請求，惟上開規定係有關醫療機構之開業及開業執照之規定，與本案係申請執業登記及執業執照無涉，況上開規定並未限制具多重醫事人員資格者僅能擇一申請執業執照，故被告所稱尚待斟酌。
６、據桃園縣政府所發91年9月4日桃縣衛檢字第9432010224號醫事檢驗所開業執照，明載「負責醫事檢驗師：黃進財」，得為「東方醫事檢驗所」執行「臨床生化檢驗、臨床血清檢驗、臨床微生物檢驗、臨床生理檢驗、臨床血液檢驗、臨床顯微鏡檢驗、一般放射之診斷業務。」，所指「臨床生化檢驗、臨床血清檢驗、臨床微生物檢驗、臨床生理檢驗、臨床血液檢驗、臨床顯微鏡檢驗」屬「醫事檢驗師」之業務範圍，而「一般放射之診斷業務」則屬「醫事放射師」之業務範圍，證明桃園縣政府准許具「醫事檢驗師」及「醫事放射師」之雙重醫事人員資格者，在同一場所執行「醫事檢驗師」及「醫事放射師」之業務，與上開行政院衛生署函釋「醫師兼具物理治療師資格，而以醫師資格登記執業，且其執業場所係依法得提供物理治療師業務或為醫療機構者，該醫師得執行物理治療師業務」之意旨相符，益證被告所為法律見解錯誤。
７、承上，被告為此特別行文桃園縣政府衛生局，經該局94年5月12日桃衛醫字第0940019509號函復略以：「黃進財具90年桃衛檢字第J000630號醫事檢驗師執業執照，89年放字第002025醫事放射師證書。」，證明桃園縣政府就具醫事檢驗師證書及醫事放射師證書之雙重醫事人員資格者，係採擇一資格辦理執業登記即可在同一場所執行「醫事檢驗師」及「醫事放射師」之業務，被告無視桃園縣政府同意黃進財在同一場所執行2種醫事行為之事實，竟以桃園縣政府未核發黃進財「醫事檢驗師」及「醫事放射師」之雙重醫事人員執業執照，作為否准原告在同一場所執行「醫事檢驗」及「醫事放射」2種業務之理由。惟原告僅求能如黃進財在同一場所執行「醫事檢驗」及「醫事放射」2種業務，至於被告究係採桃園縣政府之作法，於原告既有之「醫事放射所開業執照」之業務項目下增列「醫事檢驗」，或以其他任何方式核准原告所請，原告並無特別意見。又被告似乎贊同桃園縣政府之作法，亦即具雙重醫事人員資格者，僅須擇一資格辦理執業執照之核發，再於同一執照之業務項目內加註另一資格之業務，即可在同一場所執行「醫事檢驗」及「醫事放射」2種業務，為此原告特別電詢被告承辦人員，詎被告承辦人員竟堅持原告僅能在「醫事檢驗生」及「醫事放射士」2種業務中擇一執業，亦不同意比照桃園縣政府之方式辦理，難令人甘服。
８、行政院衛生署86年9月1日衛署醫字第86038729號函就「藥師兼具營養師或醫事檢驗師資格者，其執業項目應如何決定乙案」，曾作成解釋：「按『醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理。』，前經本署77年7月8日衛署醫字第732739號函釋在案。至於本案藥師如兼具營養師或醫事檢驗師資格，而以藥師資格登記執業，且其執業場所依法得提供營養師業務或為醫療機構者，該藥師得執行營養師或醫檢師業務。」，以及該署86年9月23日衛署醫字第86049400號函就「藥師兼具物理治療師資格者，其執業項目應如何決定乙案」，亦曾作成解釋：「按『醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理。』，前經本署77年7月8日衛署醫字第732739號函釋在案。至於本案藥師如兼具物理治療師資格，而以藥師資格登記執業，且其執業場所依法得提供物理治療師業務或醫療機構者，該醫師（按應係藥師之誤）得執行物理治療師業務。」，均同意具雙重醫事人員資格者擇一資格登證執業後，即可在同一場所執行2種以上之醫事業務，與上開桃園縣政府之作法相同，益證被告不准原告在同一場所執行「醫事檢驗生」及「醫事放射士」2種業務，確有違法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、原告擔任負責人之「台灣醫事放射所」領有被告核發之醫事放射所開業執照，亦領有醫事放射士執業執照，嗣因原告取得醫事檢驗生資格，方向被告申請在上開放射所執行醫事檢驗生業務，惟因申請要件不符合醫事檢驗師法第18條準用第7條規定：「醫事檢驗師執業，應向所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。前項申請執業登記之資格、條件、應檢附文件、執業執照發給、換發、補發與其他應遵行事項之辦法，由中央衛生主管機關定之。」及行政院衛生署86年10月15日健保醫字第86028710號函釋：「有關醫事人員具有雙重以上醫事人員專門執業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理。」之意旨，故經被告所屬衛生局以92年1月2日衛醫字第0910022061號及被告93年1月13日府授衛醫字第0933030022號函復否准所請。
２、原告雖具放射士資格及醫事檢驗生資格，然其已於90年4月30日領有被告核發之開業執照及放射士執業執照，並為「台灣醫事放射所」負責人，原告於91年12月25日向被告所屬衛生局申請醫事檢驗生執業登記，該局依行政院衛生署86年10月15日健保醫字第86028710號函釋說明二之意旨，以92年1月2日衛醫字第0910022061號函復否准。原告不服，於92年1月16日向行政院衛生署提出陳情，經該署以92年2月7日衛署醫字第0928900038號書函復原告，略以為確立醫事人員之身分及業務上之責任義務，強化其專業精神，藉以提高醫療服務品質，維護國民健康，醫事人員具有雙重以上醫事人員資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理等語。原告仍不服，向行政院提起訴願，經行政院92年9月18日院臺訴字第0920086028號決定，以原告所為陳情有不服原處分之意思表示，應認已有訴願之提起，該署未依法作成訴願決定，逕以上開92年2月7日書函復原告，尚難謂妥，爰將該署上開92年2月7日書函撤銷。
３、嗣行政院衛生署依上開決定意旨，於92年12月2日以衛署訴字第0921600129號函，認定原告係不服被告所屬衛生局之核定，依訴願法第4條第2款規定，以其無權審議本案為由，將全案移請被告審議。案經被告所屬衛生局依訴願法第58條規定，重新審查，以93年1月12日衛醫字第0920018162號函撤銷其92年1月2日衛醫字第091022061號函所為之核定，並經被告作成93年3月12日府訴字第0920153216號訴願不受理之決定。又經被告依醫事檢驗師法及上開行政院衛生署函釋規定，以93年1月13日府授衛醫字第0933030022號函否准原告於91年12月25日申請在「台灣醫事放射所」擔任醫事檢驗生之執業，依法並無不合。
４、參照醫事放射師法第7條、醫師法第8條等各類醫事人員之法律，以及多重醫事人員資格者執業管理辦法第3條規定：「多重醫事人員資格者執業，應以擇一資格辦理執業登記為之。」，並參照行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函釋：「醫事人員具有雙重以上醫事人員專門執業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理。」、77年9月29日衛署醫字第749704號函釋：「按醫事人員專門職業法規之立法目的，旨在確立醫事人員之身分及業務上之責任義務，強化其專業精神，藉以提高醫療服務品質，維護國民健康。因此，醫事人員於從事某種特定資格業務時，自應投注全部工作時間及心力，其若分割部分時間從事他種資格業務，則有悖醫事人員專業法規之精神，應於限制擇一資格開業或執業，確保病人權益。」之意旨，有關具有雙重以上醫事人員專門執業資格者，應擇一資格辦理開執業之法令規定至為明確。又93年4月16日公布之多重醫事人員資格者執業管理辦法第3條規定亦同其旨（本件並不適用該管理辦法規定）。
５、有關「醫事人員」之範疇，依醫療法第10條規定：「本法所稱醫事人員，係指領有中央主管機關核發之醫師、藥師、護理師、物理治療師、職能治療師、醫事檢驗師、醫事放射師、營養師、藥劑生、護士、助產士、物理治療生、職能治療生、醫事檢驗生、醫事放射士及其他醫事專門職業證書之人員。」，所謂醫事人員含括醫事檢驗生及醫事放射士。原告稱多重醫事人員資格者執業管理辦法之法源依據為醫師法所規範之範圍，本案應無該辦法之適用云云，顯係誤解法律。原告分別領有醫事檢驗生、醫事放射士證書，並於90年4月30日領有醫事放射士開、執業執照，復申請醫事檢驗生執業執照，違反上開函釋規定，被告據以駁回所請，依法並無違誤。
６、原告以放射生資格而領有執照，自不得再申請醫事檢驗生之執業登記，上開法令及釋示已明確規定，按醫事檢驗師法第19條第1項規定：「醫事檢驗所之設立，應以醫事檢驗師或醫事檢驗生為申請人，向所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關申請核准登記，發給開業執照，始得為之。」原告如未申請醫事檢驗生執業登記，僅執行醫事檢驗生業務者，亦應於被告所屬衛生局核准開業之醫事檢驗機構執行業務，其開設之「台灣醫事放射所」非合法登記之醫事檢驗所，原告亦不得執行醫事檢驗生之業務。
７、有關原告援引被告所屬衛生局92年1月2日衛醫字第0910022061號函之部分，被告所屬衛生局業依訴願法第58條規定，重新審查原處分，並以93年1月12日衛醫字第0920018162號函撤銷上開92年1月2日函所為之核定，另以被告名義，就原告所請，依行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函釋規定，以93年1月13日府授衛醫字第0933030022號函復否准，參照行政法院（現改制為最高行政法院）47年判字第60號判例：「按提起訴願及行政訴訟，為對官署處分聲明不服之方法。．．若原處分已不復存在，則訴願及行政訴訟之標的已失，自無許其提起訴願及行政訴訟之餘地。．．」意旨，被告所屬衛生局92年1月2日衛醫字第0910022061號函之處分已經撤銷，原告之訴訟標的已失。又行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號、77年9月29日衛署醫字第749704號函釋均限制有關具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，應擇一資格辦理之政策，自始並無改變或矛盾之處。被告所屬衛生局依上開函釋意旨，無法同意原告申請辦理醫事檢驗生執業，依法並無不合。
８、有關原告援引行政院86年9月1日衛署醫字第86038729號及86年9月23日衛署醫字第86049400號函釋：「．．本案藥師如兼具營養師或醫事檢驗師（物理治療師）資格，而以藥師資格登記執業，且其執業場所依法得提供營養師（物理治療師）業務或為醫療機構者，該藥師得執行營養師或醫檢師（物理治療師）業務。」，所稱其執業場所依法得提供營養師（物理治療師）業務或為醫療機構者，係指其執業場所須符合醫療機構設置標準，而可以提供多重醫事人員執業之場所，始足當之。原告擔任負責人之「台灣醫事放射所」，僅領有醫事放射所開業執照，自不得作為其執行醫事檢驗生業務之執業場所。
９、至於原告援引訴外人黃進財案例之部分，係桃園縣政府衛生局於91年9月4日核發桃縣衛檢字第943204447號東方醫事檢驗所負責醫事檢驗師黃進財開業執照，以及90年桃衛檢字第J000630號醫事檢驗師執業執照，另參照該局於94年5月12日以桃衛醫字第0940019509號函復：「黃進財具90年桃衛檢字第J000630號醫事檢驗師執業執照，89年放字第002025號醫事放射師證書。」，依該局函復意旨，該局仍擇一資格辦理黃進財90年桃衛檢字第J000630號醫事檢驗師執業執照之核發，並未准予核發黃進財醫事檢驗師及醫事放射師之雙重醫事人員執業執照，原告所稱顯係誤解開執業執照核發之相關規定。
、參照醫事檢驗師法第9條規定：「醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。」，因此原告欲申請執行醫事檢驗生業務，必須要先有一個合法的醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可須聘請醫事檢驗師之機構供其執行業務，被告才會發給其執業執照。本件原告係申請在醫事檢驗所執行業務，而非申請在醫療機構（如醫院、診所）或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構（如特殊獨立檢驗機構）執行業務，因此應依據醫事檢驗師法第19條規定設立醫事檢驗所，亦即須以在醫療機構或醫事檢驗所執行業務2年以上之醫事檢驗師或執行業務5年以上之醫事檢驗生為申請人，向所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關申請核准登記，發給開業執照，始得為之。至於申請設立醫事檢驗所，應依醫事檢驗師法施行細則第5條規定之程序辦理，另參照醫事放射所設置標準第2條第2項規定：「醫事放射所並設置醫事檢驗部門者，其設置並應符合醫事檢驗所設置標準之規定。」，而醫事檢驗所設置標準區分為2項，一為負責人資格，須符合醫事檢驗師法第19條規定之資格，一為設施，須符合醫事檢驗所設置標準第3條之規定。經查本件原告擔任負責人之「台灣醫事放射所」，並非醫事檢驗師法第9條規定可供執行醫事檢驗生業務之處所，亦不符醫事檢驗所設置標準，不得供原告執行醫事檢驗生業務，除非該放射所聘有1位符合醫事檢驗師法第19條規定資格者擔任醫事檢驗師或醫事檢驗生，且其設施符合醫事檢驗所設置標準，原告始得在該放射所執行醫事檢驗生業務。
理 由
壹、程序方面：按訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更及追加，應予准許，為行政訴訟法第111條第3項第2款所規定。換言之，倘若請求之基礎不變者，訴之變更及追加無庸得被告之同意。查本件原告原訴請：「１、原處分及訴願決定均撤銷。２、被告應准原告於原告任負責人、址設宜蘭縣○○鎮○○路○○○號之『台灣醫事放射所』執行醫事檢驗生業務。３、訴訟費用由被告負擔。」（見原告94年8月10日行政訴訟準備⑵狀），嗣於本院94年8月31日行準備程序時，變更訴之聲明為：「１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應作成准予發給原告醫事檢驗生執業執照之處分。
３、訴訟費用由被告負擔。」（見94年8月31日準備程序筆錄第2頁所載），其後再於本院94年9月29日行言詞辯論程序時，將上開聲明為先、備位之聲明，揆諸前揭規定及說明，並無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、本件原告分別領有行政院衛生署核發之醫事放射士證書及醫事檢驗生證書，並於90年4月30日領有被告核發之醫事放射士執業執照（執照字號：宜府衛放士執字第Z000000000號），復於90年6月21日領有被告核發之醫事放射所開業執照（執照字號：醫事放射字第9434021636號；醫事放射所名稱：
台灣醫事放射所；醫事放射所地址：宜蘭縣○○鎮○○路○○○號），其後於91年12月25日向被告申請醫事檢驗生執業，前經被告所屬衛生局以92年1月2日衛醫字第0910022061號函否准所請，原告不服，於92年1月16日向行政院衛生署陳情，經該署以92年2月7日衛署醫字第0928900038號書函答復原告應擇一資格辦理，原告仍不服，訴經行政院92年9月18日院臺訴字第0920086028號訴願決定，以原告所為陳情，有不服原處分之意思表示，應認已有訴願之提起，該署逕以92年2月7日衛署醫字第0928900038號書函復原告，未作成訴願決定，尚難謂妥，爰將該署92年2月7日書函撤銷，責由該署另為適法之決定。嗣行政院衛生署以92年12月2日衛署訴字第0921600129號函移被告辦理，經被告所屬衛生局以93年1月12日衛醫字第0920018162號函自行撤銷其92年1月2日衛醫字第0910022061號函，另經被告以93年1月13日府授衛醫字第0933030022號函復原告，略以：「有關台端再申請醫事檢驗生執業乙案，依據行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函（如附件）規定：『醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理．．．』」依前揭旨意，所請歉難同意。」等語。原告猶未甘服，提起訴願遭駁回等情，為兩造所不爭，並有上開證書、執照、申請書、函文、陳情書、處分書及訴願決定書等影本在卷可稽，堪認為實。
二、基於上開確認之事實，本院認：
１、系爭被告93年1月13日府授衛醫字第0933030022號函之處分，係依行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函釋規定：「醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理」，作成拒絕原告申請醫事檢驗生執業之依據，則本院自應依被告作成該否准處分之法令上依據為審查，至兩造於本件訴訟所提其他法令依據，或因不屬原處分之處分依據，或因非原處分作成時有效之法令【例如「多重醫事人員資格者執業管理辦法」係行政院衛生署93年4月16日所訂定發布，依中央法規標準法第18條規定，該辦法於本案並無適用餘地】，本院毋庸加以審究，合先敘明。
２、按醫事檢驗師法第7條第1項、第2項及第18條分別規定：「醫事檢驗師執業，應向所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」、「前項申請執業登記之資格、條件、應檢附文件、執業執照發給、換發、補發與其他應遵行事項之辦法，由中央衛生主管機關定之。」、「醫事檢驗生執行前條業務，準用本章醫事檢驗師執業規定。」。次按，行政院衛生署依醫事檢驗師法第7條第2項及第4項規定之授權，於89年7月11日訂定發布，嗣於90年11月7日修正發布「醫事檢驗師申請執業登記接受繼續教育及更新執業執照辦法」，以作為審查是否發給醫事檢驗師（生）執業執照之依據【至於行政院衛生署93年4月16日訂定發布之「多重醫事人員資格者執業管理辦法」，則係依醫師法第4條之2規定之授權，並非依醫事檢驗師法第7條第2項及第4項規定之授權訂定發布】。
３、本件依原告申請醫事檢驗生執業時之90年11月7日修正發布之「醫事檢驗師申請執業登記接受繼續教育及更新執業執照辦法」第9條、第10條及第11條規定：「直轄市、縣（市）衛生主管機關經審查申請人所檢具之文件，如核符規定，應即發給或更新執業執照。但必要時得予查證，並俟查明屬實之後，再發給或更新執業執照。前項文件，如經查有虛偽造假情事，觸犯刑事法律者，並由負責審查之衛生主管機關移送司法機關辦理。」、「醫事檢驗生申請執業登記，應符合下列各款之資格條件：一、領有醫事檢驗生證書。二、接受本辦法所規定之繼續教育，其積分4年內達60點以上。領有醫事檢驗生證書後首次申請執業登記及歇業後重行申請執業登記者，前項繼續教育積分，依下列規定辦理：一、領有醫事檢驗生證書後首次申請執業登記者，得免繼續教育積分。
二、歇業後重行申請執業登記，其重行申請之日期與首次申請執業之日期或與依第8條第2項於本辦法施行後1年內辦理執業執照更新之日期相距未滿1年者，得免繼續教育積分；未滿2年者，得以15點計；未滿3年者，得以30點計；未滿4年者，得以45點計。．．．」、「醫事檢驗生執業之執業登記、繼續教育及執業執照更新，除執業登記之資格條件依前條規定外，均準用本辦法之規定。」，可知被告於審核醫事檢驗生申請執業登記事件時，僅得依上開資格條件審查是否發給執業執照，要非得以法律所未授權訂定之其他資格條件限制發給執業執照。
４、又人民之工作權應予保障，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第15條、第23條定有明文。又關於人民之權利、義務者或其他重要事項之應以法律定之者，應以法律定之，此更為中央法規標準法第5條第2款及第4款所明定。
是人民受憲法保障之自由及權利，依憲法第23條之規定，僅得以法律限制之。而涉及如剝奪或限制人民生命、身體以外之自由權利等重大事項，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則，司法院釋字第443號關於層級化法律保留著有明釋，此乃法律保留原則之基本要求（按法律保留原則係基於法治原則以及民主原則要求，就某些重要的事項，尤其侵害人民基本權利或與基本權實現密切相關的事項，立法機關必須自行決定或者授權由行政機關訂定法規命令規範之。然而立法機關不得一般、概括、任意的授權行政機關委任立法，立法機關授權發布法規命令之法律，應就其授權之內容、目的、範圍作明確之指示，司法院釋字第488號解釋亦資參照，此即授權明確性原則內涵）。本件被告依行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函釋：「醫事人員具有雙重以上醫事人員專門職業資格者，其申請開業或執業，應擇一資格辦理」，作成否准原告申請醫事檢驗生執業之處分，而此處分足以剝奪或限制多重醫事人員資格者之工作權，即係對人民憲法上工作權之基本權利有重要之影響。是依憲法層次之法律保留原則及前揭中央法規標準法第5條規定，就此關於人民權利之重要事項應以法律定之。然查，行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函，既非法律，亦非法規命令，其顯然違反法律保留原則及中央法規標準法第5條之規定，本院不受其拘束，而不予適用，則被告依該函釋對原告所為之處分，自屬違法之行政處分。
三、綜上所述，被告援引行政院衛生署77年7月8日衛署醫字第732739號函釋，作成否准原告申請醫事檢驗生執業之處分，於法已有未合，訴願決定未予糾正，亦有疏略，原告執此指摘，為有理由，均應予以撤銷。再按，行政法院對於人民依據行政訴訟法第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作決定，行政訴訟法第200條第4款定有明文。本件原告申請醫事檢驗生執業，是否合於上開「醫事檢驗師申請執業登記接受繼續教育及更新執業執照辦法」第9條、第10條及第11條規定之要件，尚待被告完成審查後為適法處分，故本件原告所提起之課予義務訴訟，先位請求被告作成准予發給原告醫事檢驗生執業執照之處分，及備位請求被告准原告於原告任負責人、址設宜蘭縣○○鎮○○路○○○號之「台灣醫事放射所」執行醫事檢驗生業務部分，均尚未達全部有理由之程度，爰依上開之規定，判命被告應依本判決所示之法律見解，另為適法之處分，其餘部分，不應准許，應予駁回。
叁、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為部分有理由，部分無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
書記官 方偉皓