臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00439號原 告 甲0000000訴訟代理人 丁○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）住同上訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國92年12月11日院臺訴字第0920093175號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告經人檢舉於國內爆發嚴重急性呼吸道症候群（下稱SARS）疫情期間，不當哄抬口罩之價格，經臺北縣政府消費者保護官於民國（下同）92年5月9日上午10時許至臺北縣新莊市○○街○○號原告經營現場調查後移送被告，經被告查明原告確於SARS疫情期間，利用消費者對口罩等相關醫療用品之需求大增、市場機能失靈供需失衡及消費者之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，不當調漲N95口罩商品（下稱系爭商品）之銷售價格為每只新臺幣（下同）140元，顯逾市場經驗之正常價格，其獲利程度已超過系爭商品之合理利潤，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，經審酌其違法程度、對社會之不良示範作用及危害公共利益等情狀，乃依同法第41條前段規定，以92年6月9日公處字第0920 91號處分書（下稱原處分），命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰5萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈據被告之新聞稿指出，其於93年4月1日邀集口罩相關業務
溝通口罩市況情形，當時表示市面上所販售之口罩及價格如下：拋棄式口罩（5至10元間）、一般棉質印花口罩（25至35元間）、一般活性炭口罩（25至35元間）、醫療級活性炭口罩（75至100元間），而當時一般零售商之進價成本約為拋棄式口罩（1至2元間）、一般棉質印花口罩（10至15元間）、一般活性炭口罩（10至15元間）、醫療級活性炭口罩（50至65元間），故被告完全知悉當時一般零售商販售口罩之成本及利潤，然當時並未公布及明訂合理利潤之標準或過當利潤之行為為何，且亦未有任何口罩製造商、批發商、零售商遭受被告之糾正或罰款，顯見被告對於當時口罩販售業者所訂定之價格並未認為不合理。
⒉92年4月中旬之後口罩進價日漸提高，原告所販售之系爭
商品進價成本為95元，售價為140元，有進價成本單據、口罩來源等資料可考，並業於臺北縣政府消費者保護官92年5月間至原告藥局訪察時，將上開資料出示予臺北縣政府消費者保護官查驗完畢，並經臺北縣政府消費者保護官認定販售價格在合理正常範圍內，無哄抬、調漲之情事，而不需停止販售及下架，亦未開立勸導單或罰款通知單。基於行政一體原則，執法不應有雙重標準，故被告依相同之訪查結果卻認原告違反公平交易法而處以罰鍰，實違行政程序之原則，且未依行政程序法第9條之規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」，對於臺北縣政府消費者保護官曾經認原告之售價合理之事實為必要之調查。
⒊按行政程序第6條之規定「行政行為，非有正當理由，不
得為差別待遇」。經查，SARS期間，經濟部也曾委託中油與台塑代售平面口罩，採購平均價格為6元，但販售時單價訂為10元，則其成本相抵，利潤達到66%，相較原告口罩進貨價是95元，售價為140元，利潤不到50%，依被告執法標準更應受罰，然卻未遭到處罰，足見被告顯為差別待遇。
⒋公平交易法雖須維持市場秩序，使業者不得任意哄抬價格
，但亦不可破壞市場機能，影響業者合理利潤。在SARS期間，因醫療機關及經濟部等相關單位對口罩之進口及製造控管失調，海關倉庫屯積大量口罩，市面卻缺貨，致市場供需失衡，故原告進貨價格亦節節升高，原告當時係本著服務大眾的心理，才購買系爭商品，售價亦係依單價之3成利潤調整而來，且須自行承擔口罩破損及配合政府政策降價之風險，故結算下來，原告進貨之成本遠超過每只95元，相對利潤又較被告所述更低。且衡諸當時之市場狀況及相關口罩市場行情，原告所售價格並未高於一般市價，亦無哄抬物價之事，而依當時原告自網站取得被告公布之違法業者彙整表，更有業者已賣到2百多元者，原處分僅依原告販賣口罩一只140元即認定原告哄抬物價，而就進貨成本、市場供需及合理利潤等因素全未考量，自有疏漏。
㈡被告主張之理由：
⒈按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業
亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」利用市場機能失靈供需失調之際時，事業提供替代性低之民生必需品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為；或資訊未透明化所造成之顯失公平行為，當受本條之規範。
⒉本案緣於國內SARS疫情期間，口罩等相關醫療用品市場需
求大增，被告旋於92年3月29日起針對口罩市場有無價格哄抬、聯合漲價及不當積存等情事速接洽業者進行瞭解，並依公平交易法第26條，對於危害公共利益之情事者，依職權調查處理，經彙整被告92年6月5日第604次委員會議之違法業者資料後，得出之取締標準為：以加成的方式計算價格，利潤在售價的3成至4成間就不處罰，若超過4成就處罰鍰，此有被告92年6月5日第604次委員會議之違法業者彙整表及會議內容附卷可稽。復為有效防治SARS疫情，維護人民健康，92年5月2日總統華總一義字第09200081120號令公布嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例之緊急命令，其立意即以SARS防疫工作於疫情蔓延期間具有緊急性、必要性，全國與防疫有關之事業均應共體時艱，以為因應。是故，口罩業者若因SARS疫情期間，口罩市場需求明顯增加時，不當調漲或聯合哄抬口罩價格，致售價明顯超越市場經驗正常價格，而無法合理舉證及揭露系爭商品之進貨來源、進貨成本等資訊，且調漲幅度達相當顯著程度而超過合理利潤者，顯有藉供需失調情勢不當調漲或哄抬口罩產品價格，致影響交易秩序之顯失公平行為者，即屬於違反公平交易法第24條規定之行為，被告將依具體個案予以嚴處。本案經臺北縣消費者保護官於92年5月期間赴原告營業所實地調查口罩價格，發現原告所販售系爭商品之銷售價格每只140元，減去成本95元為45元，以45除以95計算為47.365%，其利潤即超過4成，顯逾商品合理利潤，而有藉勢調漲或哄抬口罩產品價格之情事，故其因國內SARS疫情，口罩市場供需失衡之際，利用買受人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，核其所為，違反公平交易法第24條「對交易相對人為顯失公平行為」之規定，被告據以處分並無違誤。⒊臺北縣政府消費者保護官倘於現場認定未違法，亦僅係針
對其所執掌消費者保護法所為之認定，而被告為公平交易法之執法機關，故原告是否違反公平交易法，自應由被告認定，二者並無杆格。復按公平交易法具經濟法特質，不同於民事法律僅以私益衡平為取向，尚負有積極規整與維護競爭秩序之公益政策任務，故被告依職權對於案件發動調查程序及依公平交易法第24條於個案之認定適用，均係維護公共利益而為之。而本案因刻值SARS疫情升溫之際，衡諸口罩市場秩序已紊亂，造成社會不安，供需嚴重失調，已非自由市場價格機制得以妥適處理，致一般民眾居於相對弱勢地位，而有顯失公平之情形，故關於口罩利潤要求，自應與平時自由市場價格機制下之利潤有所區隔，而由被告依公平交易法第24條規定介入處罰，以避免危及國家安全及全民利益，故原告訴稱行政機關具有雙重標準云云，顯有誤會。
⒋至原告主張其當時曾至網站上取得被告發布之違法業者彙
整表，有的都已經賣到2百多元，而未受處罰，且據當時報社報導，政府委託中油及台塑販售口罩之顯逾4成亦未受罰，故被告執法顯有差別待遇云云；查原告所提供之資料為92年5月9日第1梯被處罰的業者，然原告為第3、4梯被處罰的業者，且被告係依業者進貨成本來比較計算，而非逕依售價處罰，故自不得混為一談；又政府當時為處理口罩問題，經濟部商業司曾找6大超商體系，希望由中央信託局進口口罩，再透過6大超商販售，而中央信託局和超商都僅賺取人事管理費用而已，被告不知後來如何交由中油、台塑銷售口罩，然中央信託局及超商之獲利應該僅有1、2成，且原告所提出之資料僅為新聞報導，並無確證，自不足採信。
理 由
一、原告主張：以92年4月中旬後口罩進價日漸提高，系爭商品進價成本每只95元，售價140元，其為平衡支出，調整售價係在合理利潤範圍內，已提供進價成本及口罩來源資料，並對買受人解釋口罩功能及使用地點，無不當調漲及利用買受人資訊不對等之情事，92年5月間臺北縣消費者保護官至藥局訪查時並未開立勸導單或罰款通知單，何以有雙重執法標準據此，依行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。被告則以：原告確於SARS疫情期間，利用消費者對口罩等相關醫療用品之需求大增、市場機能失靈供需失衡及消費者之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，不當調漲系爭商品之銷售價格為每只140元，顯逾市場經驗之正常價格，其獲利程度已超過系爭商品之合理利潤，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，原處分並無違誤，求為判決駁回原告之訴等語。
二、按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；…」所謂「除本法另有規定者外」，係指事業之不公平競爭行為，無法依公平交易法其他條文規範者。而所謂「對交易相對人為顯失公平之行為」，可分為不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為、以不符合社會倫理手段從事交易之行為、濫用市場相對優勢，從事不公平交易行為等常見之「顯失公平」行為類型。職是，利用市場機能失靈供需失調之際時，事業提供替代性低之民生必需品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為；或資訊未透明化所造成之顯失公平行為，當受本條之規範。準此，因92年4、5月間國內爆發SARS疫情，全民及各事業應共體時艱，配合政府因應措施，充分供應民間物資，不得有不當藉機積存、或哄抬價格之情事。倘事業利用產品市場供需失調及緊急情勢之際，為不當之銷售行為，致影響國民之生活安定，並阻礙全體社會之經濟福祉者，即顯然有悖於公平交易法第1條所定「為維護交易秩序與消費者利益」及「促進經濟之安定與繁榮」之立法目的與宗旨，即應受本法規範。
三、原告經人檢舉於國內爆發SARS疫情期間，不當哄抬口罩之價格，經臺北縣政府消費者保護官於92年5月9日上午10時許至臺北縣新莊市○○街○○號原告營業現場調查後移送被告，經被告查明原告確於SARS疫情期間，就進價為每只95元之系爭商品調漲銷售價格為每只140元等情，為兩造所不爭，並有檢舉書、臺北縣政府消費者保護官調查案件紀錄書、進貨憑證影本附原處分卷可稽，堪認屬實。
四、本件之爭執，在於原告就系爭商品之銷售價格是否構成公平交易法第24條所謂足以影響交易秩序之顯失公平行為？經查：
㈠為有效防治SARS疫情，維護人民健康，總統以緊急命令（92
年5月2日總統華總一義字第09200081120號令）公布嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例，其立意即以SARS防疫工作於疫情蔓延期間具有緊急性、必要性，全國與防疫有關之事業均應共體時艱，以為因應。因此，口罩業者若因SARS疫情期間，口罩市場需求明顯增加時，不當調漲或聯合哄抬口罩價格，致售價明顯超越市場經驗正常價格，而無法合理舉證及揭露口罩之進貨來源、進貨成本等資訊，且調漲幅度達相當顯著程度而超過合理利潤者，顯有藉供需失調情勢不當調漲或哄抬口罩產品價格，致影響交易秩序之顯失公平行為者，即屬於違反公平交易法第24條規定之行為。
㈡本件經臺北縣消費者保護官於92年5月9日上午10時許赴原告
營業所實地調查口罩價格，發現原告所販售系爭商品之銷售價格每只140元，減去成本95元為45元，以45除以95計算為
47.365%，其利潤即超過4成，顯逾商品合理利潤，而有藉勢調漲或哄抬口罩產品價格之情事。復按公平交易法具經濟法特質，不同於民事法律僅以私益衡平為取向，尚負有積極規整與維護競爭秩序之公益政策任務，故被告依職權對於案件發動調查程序及依公平交易法第24條於個案之認定適用，均係維護公共利益而為之。而本件因刻值SARS疫情升溫之際，衡諸口罩市場秩序已紊亂，造成社會不安，供需嚴重失調，已非自由市場價格機制得以妥適處理，致一般民眾居於相對弱勢地位，而有顯失公平之情形，故關於口罩利潤要求，自應與平時自由市場價格機制下之利潤有所區隔，而由被告依公平交易法第24條規定介入處罰，以避免危及國家安全及全民利益，是原告主張行政機關具有雙重標準云云，尚有誤會而不足採。
㈢有關原告主張臺北縣政府消費者保護官於調查現場未認定違
法云云。查臺北縣政府消費者保護官倘於現場認定未違法，亦僅係針對其所執掌消費者保護法所為之認定，而被告為公平交易法之執法機關，原告是否違反公平交易法，自應由被告認定，二者不同，原告此部分主張自不足採。
㈣至原告主張其當時曾至網站上取得被告發布之違法業者彙整
表，有的都已經賣到2百多元，而未受處罰，故被告執法顯有差別待遇云云。姑不論原告所提出之資料僅為新聞報導，並無確證，已不足採；且被告係依業者進貨成本來比較計算，而非逕依售價處罰，自不得混為一談。再者，國內SARS疫情期間，口罩等相關醫療用品市場需求大增，被告於92年3月29日起針對口罩市場有無價格哄抬、聯合漲價及不當積存等情事速接洽業者進行瞭解，並依公平交易法第26條，對於危害公共利益之情事者，依職權調查處理，經彙整被告92年6月5日第604次委員會議之違法業者資料後，做出之取締標準為：以加成之方式計算價格，利潤在售價之3成至4成間並不處罰，若超過4成即處以罰鍰，此有被告92年6月5日第604次委員會議之違法業者彙整表及會議內容附卷可稽。此為被告基於主管機關之職權，對於認定是否構成公平交易法第24條所謂足以影響交易秩序之顯失公平行為，以上開決議界定其認定標準，經核並未逾越法定之裁量範圍，且與法規授權之目的並無違背。按行政法院審查行政裁量決定有無依行政機關自行訂定之裁量基準，乃係基於平等原則之要求，易言之，行政法院係在審查該行政機關有無不依裁量當時之裁量基準而為差別待遇，自應以裁量決定時即原處分作成時之時點為判斷基準時點，是被告依上開決議所界定之認定標準對於原告加以取締及裁處，難謂與平等原則有違，此部分原告之主張亦不足採。
五、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分以原告本件銷售價格顯逾市場經驗之正常價格，其獲利程度已超過系爭商品之合理利潤，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，經審酌其違法程度、對社會之不良示範作用及危害公共利益等情狀，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰5萬元之最低罰鍰，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 6 日
第三庭審判長法 官 王立杰
法 官 王碧芳法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 6 日
書記官 陳幸潔