臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00050號原 告 甲○○被 告 教育部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 己○○
丁○○被 告 國立台灣師範大學附屬高級中學代 表 人 丙○○校長）住同訴訟代理人 戊○○上列當事人間因退休補償金事件，原告不服教育部中華民國92年11月6日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）87年間曾代理被告國立臺灣師範大學附屬高級中學（以下簡稱師大附中）退休教師楊慎修請領「公教人員退休金其他現金給與補償金」（以下簡稱系爭補償金），然因楊慎修於79年即遷居中國大陸，依「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」（以下簡稱兩岸人民關係條例）及「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」皆未明定大陸地區人民得進入臺灣地區或委託他人領取是項補償金，教育部乃以87年8月13日台（87）人（三）字第87085791號函否准。楊慎修不服，委託原告提起訴願，案經被告教育部以88年6月3日台（88）訴字第00000000訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另行適法之處分。」並於88年8月7日以台（88）人（三）字第88091145號函復楊慎修，如有兩岸人民關係條例施行細則第5條第2項之情形者，得檢具相關證明向原服務學校人事機構辦理。楊慎修乃分別於89年5月及90年3月委託訴外人劉玉珍備妥相關證件向師大附中洽辦，再由被告師大附中陳報被告教育部審核，案經教育部於90年6月6日核定同意發給，惟於教育部核准之前，楊慎修已於90年5月11日病逝中國大陸，被告師大附中即依據財團法人海峽交流基金會之證明，陳報該筆補償金由楊慎修遺族楊華祖具領，惟經教育部90年8月20日以台（90）人（三）字第90115093號函復被告師大附中，略以：「依銓敘部90年8月9日90退三字第2056327號函示，大陸地區遺族目前尚無得申請領取補償金之法源依據。」故被告師大附中據此而未發給系爭補償金，並函知楊華祖。嗣原告於92年5月5日以楊慎修之代理人要求請領系爭補償金為由，向被告師大附中提出申請，經該校於92年6月6日以92附人字第0920002244號函復原告略以：「本案故退休教師楊慎修退休之後，遷往中國大陸定居，在該期間，楊師分別先後委託台端及劉玉珍小姐代為申請補償金，俟核發該補償金之前，楊師不幸於中國大陸逝世，無法由楊師本人具領，嗣雖改由楊師在大陸地區遺族楊華祖先生具領，惟與銓敘部規定補償金尚不得由大陸地區遺族具領之規定不符」等語，否准原告所請，原告不服，提起訴願，經遭以不受理駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉准予原告依行政程序法第24條及第26條規定行使代理人權利
，領取國立臺灣師範大學附屬高級中學退休教師楊慎修之公教人員退休金其他現金給與補償金發給。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告據以請求撤銷被告師大附中92年6月6日92附人字第0920002244號函是否行政處分？又原告請求准予依行政程序法第24條規定行使代理權權利，領取系爭補償金是否有理由？
甲、原告主張之理由：
一、按行政程序法第71條前段規定：「行政程序之代理人受送達之權限未受限制者，送達應向該代理人為之。」準此，被告師大附中應通知原告前往領取而未通知，已違法在先，經原告於92年5月5日函示被告師大附中應依行政程序法辦理，通知原告前往領取系爭補償金，奈何該校仍執意引用兩岸人民關係條例，認楊華祖不得領取系爭補償金，顯然該校認事用法已完全謬誤至極。
二、就本件而言，在申領過程中，楊華祖並不適格，蓋因原告受託代理楊慎修辦理本件系爭補償金之請領事宜，在申領過程中，屬行政程序之範圍，原告均依照行政程序法第24條第4項於最初為行政程序行為時，提出委任書，且依同法第24條第3項前段規定：「代理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。」另依同法第26條前段規定：「代理權不因本人死亡或其行政程序行為能力喪失而消滅。」因此在申領及受領過程中，原告均具行政程序法賦予之完全權利，因此並無「楊華祖不得領取該筆補償金」的問題，應俟原告受領後，始生楊華祖來台繼承遺產之問題。
三、依特別法優於普通法之原則，行政程序法應優先適用於兩岸人民關係條例。因此依行政程序法之規定，被告師大附中應通知楊慎修之代理人即原告前往領取系爭補償金，且其領取與楊慎修之死亡無關。
四、教育部駁回原告之訴願，審議不受理，然事實上，原告依據行政程序法賦予之權利代理領受楊慎修之系爭補償金，被告師大附中及教育部均拒絕原告受領，原告即屬訴願法第18條規定之「．．．或其他受行政處分之相對人．．．」，原告依行政程序法之「代理人」權利遭剝奪，即屬已存在之權利與合法利益遭侵害之法律上之利害關係。
五、依訴願決定理由二說明楊慎修移居大陸逾4年，依兩岸人民關係條例應提出「不可避免之事由」及「無申請領取補償金之法源依據」云云。按楊慎修雖因年事已高在台乏人奉養而移居大陸，但是始終持有中華民國國民身分證，且其當初自師大附中退休能領取退休金，其後之「退休金其他現金給與補償」屬退休金之從權利，自有受領之權利，只因受限身體因素及兩岸關係條例不便來台，委由原告代理，實無非提「不可避免之事由」之必要，且引用「無申請領取補償金之法源依據」更屬無稽，蓋依法無禁止之事項均屬人民之權利。
六、另訴願決定書理由三要求原告將訴願人變更為楊華祖，被告教育部通知地址有誤，致延宕收受，且原告亦於92年10月26日付郵不予變更訴願人。被告教育部復以原告87年之委託書未經兩岸相關程序認證否定原告之資格；按原告所提受楊慎修託付之代理人委託書，當初已獲教育部之接受，並獲其回應，且楊慎修亦屬在台灣地區設有戶籍之台灣地區人民，楊慎修與原告之代理委託亦屬私人間之代理委託，非屬兩岸人民關係條例第7條所稱之「在『大陸地區製作之文書』．．．」，焉有代理人身分疑義之問題。
七、原告自始至終均未代理楊慎修之子楊華祖要求請領系爭補償金，始終均秉持行政程序法第24條及第26條之規定，代理楊慎修領取系爭補償金；至於本人行使代理權之後，因楊慎修死亡，則屬本人與楊華祖之間遺產繼承問題，此有兩岸人民關係條例可資規範。
乙、被告教育部主張之理由：
一、訴願法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」而所謂利害關係人，係指「法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內」且「對現已存在之權利或合法利益有影響關係而言」改制前行政法院75年判字第362號、55年判字第301號以及53年判字第30號判例著有解釋，合先敘明。
二、按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提」（最高行政法院91年判字第1070號判決參照），另行政處分之相對人或利害關係第三人，提起訴願時，須主張其權利或利益受損害。若行政處分或消極的不作為雖屬違法或不當，但與原告本身之權益無關者，自屬欠缺權利保護要件而不得提起訴願。就本案而言，原告非訴願法第18條所稱之利害關係人，難謂對其現已存在之權利或合法利益有所影響，自屬欠缺權利保護要件而不得提起訴願。原告遽提訴願，自非合法，應不予受理，訴願決定，並無違誤。又原告於92年5月5日以代理楊慎修子楊華祖要求請領楊慎修系爭補償金為由，向被告師大附中提出申請。被告教育部就原告是否具有代理人身分疑義，於92年10月3日以台訴字第09201477509號函請原告提出訴願補充書（就本件原告更正為楊華祖，原告代理人為甲○○，併請檢附代理楊華祖之委任書），惟原告未據以完成補正，併此敘明。
三、按被告教育部90年8月20日台（90）人（三）字第90115093號函轉銓敘部90年8月9日90退三字第2056327號函以：「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第26條第1項規定，軍公教及公營事業機關（構）人員，在任職（服役）期間死亡，或支領月退休（職、伍）給與人員，在支領期間死亡，而在臺灣地區無遺族或法定受益人者，其居住大陸地區之遺族或法定受益人，得於各該支領給付人死亡之日起5年內，經許可進入臺灣地區，以書面向主管關機關申請領受公務人員或軍人保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次撫慰金。但不得請領年撫卹金或月撫慰金；逾期未申請領受者，喪失其權利。茲以上開規定係採列舉方式，並未包含公教人員退休金其他現金給與補償金在內，是以，目前尚無大陸地區遺族得申請領取退休金其他現金給與補償金之法源依據。」是以，本件楊慎修於66年8月1日退休，其自79年遷往中國大陸定居至申請補償金期間，分別先後委託親友代為申請補償金，俟核發該補償金之規定規定不符。
丙、被告師大附中主張之理由：援引被告教育部主張之理由。
理 由
壹、程序方面：
一、本件原告起訴後，被告教育部之代表人由黃榮村變更為乙○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴請求確認其代理權之行使，原僅列教育部為被告，求為判決准予原告依行政程序法第24條規定行使代理人權利，領取師大附中退休教師楊慎修之系爭補償金，並確認訴願決定違法，經本院闡明後，原告表明其起訴真意並非提起確認之訴，而係原處分及訴願決定均違法，應予撤銷，乃具狀追加原處分機關師大附中為被告，並追加撤銷原處分及訴願決定之訴訟（見本院卷第57、93頁），本院認為原告之追加合法適當，且無礙訴訟之終結，核先敘明。
貳、實體方面：
一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項之規定。」為行政訴訟法第107條第1項第10款、第2項所明定。又依行政訴訟法第4條第1項之規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」亦經最高行政法院著有44年判字第18號判例可資參照。
二、次按行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：㈠駁回訴願時之原處分機關。㈡撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關」。查本件原告於起訴狀列被告為教育部，經本院闡明後，嗣原告提出行政訴訟補充訴狀書記載被告教育部、被告師大附中。查原告已列正確之被告即師大附中，惟原告仍列教育部為被告，依行政訴訟法第107條第2項之規定意旨，原告此部分之訴訟不合法，應予駁回，先予敘明。
三、本件原告所不服之原處分係被告師大附中92年6月6日92附人字第0920002244號函（參原告94年1月25日提出之行政訴訟補充訴狀書及本院94年2月15日準備程序筆錄）。經查，該函係因原告於92年5月5日函請被告教育部、師大附中請通知原告依代理人身份前往領取楊慎修之系爭補償金，經被告師大附中以92年6月6日92附人字第0920 002244號函復略以「．．．說明．．．二、查本校故退休教師楊慎修（以下稱楊師）自本校退休後，於民國79年遷居中國大陸。84年11月『公教人員退休金給與補償金發給辦法』公佈之後，楊師乃委請台端向本校登記申請楊師之公教人員退休金及其他現金與補償金（以下稱補償金），因『兩岸人民關係條例』及『大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法』皆未明定大陸地區人民得進入臺灣地區或委託他人領取補償金，因此教育部及本校均未予核發該項補償金。楊師不服，再委請台端提起訴願，案經訴願決定：『原處分撤銷，由原處分機關另行適法之處分。』。教育部於88年8月7日以台（88）人（三）字第88091145號函復楊師略以：『楊師如有台灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第5條第2項之情事，得提出因其他不可避免之事變而停留大陸之期間未逾4年之證明，得申領是項補償金』。三、楊師接獲前項教育部函示規定後，另委託楊師在臺友人劉玉珍小姐分別於民國89年5月及90年3月先後兩次將所需證明文件一一備齊後，送由本校陳報教育部審核，案經教育部於90年6月6日核定同意發給補償金。四、惟教育部核准楊師補償金之前，楊師不幸於90年5月11日病逝中國大陸，本校即依據財團法人海峽交流基金會之證明，陳報有關原核定發給補償金領受人改由楊師之遺族楊華祖先生具領，經教育部於90年8月20日以台（90）人（三）字第90115093號函復略以：「依銓敘部90年8月9日90退三字第2056327號書函規定，大陸地區遺族目前尚無申請領取補償金之法源依據」，本校接獲該函即行轉知楊華祖先生。五、本案故退休教師楊慎修退休之後，遷往中國大陸定居，在該期間楊師分別先後委託台端及劉玉珍小姐代為申請補償金，俟核發該補償金之前，楊師不幸於中國大陸逝世，無法由楊師本人具領，嗣雖改由楊師在大陸地區遺族楊華祖先生具領，惟與銓敘部規定補償金尚不得由大陸地區遺族具領之規定不符」等情，有上揭函文附卷可參。則依上揭函文可知，楊慎修前曾就系爭補償金委由原告提出申請，經被告教育部否准後，經訴願決定撤銷原處分，嗣再經楊慎修委由訴外人劉玉珍提出申請經核准在案，然因楊慎修於系爭補償金核准前業已死亡，因大陸地區遺族目前尚無得申請領取系爭補償金之法源依據，故無法由其遺族楊華祖具領之始末予以說明，則本件原告係以其為楊慎修代理人之身份請求被告師大附中准予領取被告教育部於90年6月6日核定之補償金，並非對於系爭補償金另為請求，因此被告師大附中上揭將事情經過始末函復原告之內容，並非行政主體基於職權就具體事件，所為發生公法上法律效果之行政處分。依前揭說明，本件原告請求撤銷被告師大附中92年6月6日92附人字第0920002244號函及訴願決定，為不合法，應予駁回。
四、至原告另請求准予原告依行政程序法第24條及第26條規定行使代理人權利，領取師大附中退休教師楊慎修之系爭補償金發給部分，原告係以其係楊慎修代理人之身份，請求被告准予依行政程序法第24條規定行使代理人權利領取系爭補償金，經查：
㈠依據公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第4條規
定：「（第1項）合於第2條第1款之發給對象，應於公告受理登記之日起，由本人或遺族填具核發公教人員退休金其他現金給與補償金登記表，向原服務機關學校登記請領。．．．（第4項）受理登記之機關學校應主動通知合於發給補償金之對象辦理登記請領。但無法通知者，不在此限。」第6條第1項規定：「補償金發給對象為公教人員本人者，於退休或資遣後死亡，由其遺族登記請領，遺族之領受順序依民法有關繼承之規定。」，則有關系爭補償金之請領權利，因係基於公法上原因所生之金錢給付請求權，故必須由公教人員本人或其遺族依相關規定提出申請，並經審核合於規定後始得發給。
㈡原告雖依其係楊慎修代理人之身份請求具領系爭補償金，並
認該代理權不因楊慎修本人死亡而消滅云云，並提出訴願代理人委託書附卷可按，然依該「訴願代理人」委託書之記載可知，原告所謂於87年12月間受楊慎修委任就系爭補償金之訴願、行政訴訟及請領等事宜，係因楊慎修就系爭補償金之申領遭教育部否准後而提起訴願，並委由原告任訴願代理人，經訴願機關於88年6月3日以（88）訴字第00000000訴願決定為「原處分撤銷，由原處分機關另行適法之處分。」後，楊慎修為上揭請求，復另行於89年4月8日出具授權書授權訴外人劉玉珍代為向師大附中處理系爭補償金之申領等事項，又於同年6月13日出具委託書委託劉玉珍代理登記請領及領取系爭補償金，經教育部以90年6月6日台（90）人（三）字第90069531號函核定給與在案，有上揭訴願決定書、被告師大附中所提出之該授權書及委託書影本各一紙及教育部函附卷可按，顯然楊慎修固曾於87年12月間就系爭補償金之訴願案委由原告辦理，但於訴願決定撤銷原處分後，楊慎修另行委任訴外人劉玉珍依教育部函示內容，檢具有關證明向被告師大附中洽辦系爭補償金之有關領取行為，並非委任原告辦理至明，原告就向師大附中申請領取部分事宜，並未有受委任之情形，亦未提出合法之委任狀以實其說，竟仍謂係楊慎修之代理人云云，即屬於法不合。
㈢又依行政程序法第24條第3項前段乃規定代理權之授與，及
於該行政程序有關之全部程序行為，該程序行為應指本人於程序中所得合法行使之權限而言，至於領取系爭補償金並非屬有關請領准否之行政程序行為，而屬事實行為，亦難認包括於前揭代理權授與之範圍內，況本件得以申請具領系爭補償金應係經核准發給之當事人即為申請具領之公教人員本人或其遺族，原告在實體法上並無何請求權存在，若原告欲以代理人之身份領取系爭補償費，亦需提出由得以申請領取人本人出具之委任狀，以該得申請領取人名義提出申請始可，原告竟以其本人名義申請領取系爭補償金亦有當事人不適格之情形。
㈣從而，依上所述，原告請求准予行使代理人權利領取系爭補
償金，難謂有理由。訴願決定雖認原告非訴願法第18條所稱之利害關係人，難謂對其現已存在或合法利益有所影響，自屬欠缺權利保護要件而不得提起訴願而予不受理之決定云云，然訴願決定誤以原告係不服被告機關否准楊慎修在大陸地區遺族楊華祖申領，與原告稱其係以本人基於代理人地位請求具領意旨不符，則原告以其係楊慎修代理人之身份而認其依代理權之關係，有領取系爭補償金之權利，尚難謂無法律上之利益可言，故訴願決定認原告非利害關係人而予不受理之決定即有未合，惟本件原告之請求在實體上仍無理由，已如前述，訴願決定駁回原告訴願，其理由雖有不同，結論並無二致，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘主張陳述，與本件判決結果不生影響，自毋庸一一審酌論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 24 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 3 月 25 日
書記官 呂美玲