臺北高等行政法院判決
93年度訴字第544號原 告 財團法人台北行天宮代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 蔡進良律師被 告 臺北市政府民政局代 表 人 何鴻榮（局長）訴訟代理人 乙○○
丙○○丁○○兼送達代收上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服台北市政府中華民國92年12月25日府訴字第09227663000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係台北市政府以民國57年12月30日府民二字第60054號許可設立之宗教財團法人，於73年間以自有資金向臺北縣三峽鎮承購土地共計23筆，其中坐落臺北縣○○鎮○○段白雞小段7之5、9、80、122之4、122之30、128之1、129、129之
1、之2、130及131之1號等11筆土地，因屬農業用地，依當時土地法第30條規定，無法辦理所有權移轉登記予原告，致系爭11筆土地迄今仍登記為三峽鎮所有。嗣農業發展條例第17條規定於92年2月7日修正後，原告爰依農業發展條例第17條及臺北市宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名登記為寺廟教堂（會）宗教基金會所有應行注意事項規定，於92年5月19日向臺北市中山區公所申請原以三峽鎮名義登記之系爭農業用地更名為原告名義。案經該所初核後，以92年5月27日北市中民字第09231474800號函請被告審查。被告以92年6月20日北市民三字第09231366400號函復駁回，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依原告申請就坐落於台北縣○○鎮○○段白雞小段7之5號等11筆土地，核發農業用地更名證明書。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告得否依農業發展條例第17條規定，將原登記於三峽鎮所有之系爭土地，更名登記為原告所有？㈠原告主張之理由：
⒈按土地法及農業發展條例於89年1月26日修正公布後，農
業用地買受人或所有人，不以具有自耕能力者為限，且為使實質之法律關係能與形式法律關係合致，特別容許過去因法定之資格限制，形式上無法以自己名義登記為農地所有人之實質權利人，得為回復或更名登記為所有人。故89年1月26日修正之農業發展條例第17條第1項規定：「本條例修正施行前，繼承人因受原土地法第30條之1及修正前本條例第31條之限制，而以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人名下者，於本條例修正通過後1年內，得請求回復登記為所有人。回復請求權人並得請求依其持分分割。」同條第2項規定：「本條例修正施行前，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂（會），其以自有資金取得而以自然人名義登記之農業用地，得更名為該寺廟或依法成立財團法人之教堂（會）所有。」其後，農業發展條例於92年2月7日再次修正公布時，就該條例第17條第1項，因其所定請求權時效已過而予以刪除，同條第2項則列為1項，並修正其內容為：「本條例修正施行前，登記有案之寺廟、教堂、依法成立財團法人之教堂（會）、宗教基金會或農民團體，其以自有資金取得或無償取得而以自然人名義登記之農業用地，得於本條例92年1月13日修正施行後1年內，更名為該寺廟、教堂或依法成立財團法人之教堂（會）、宗教基金會或農民團體所有。」⒉內政部為執行上開法律規定（按暫且不論是否逾越法律規
定或增加法律所無對人民自由權利限制等法律保留問題），於89年間依職權訂定「宗教團體以自有資金取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名登記為寺廟、教堂（會）所有應行注意事項」，嗣經90年3月22日修正，又經92年修正並更名為「宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名為寺廟教堂（會）宗教基金會所有應行注意事項」，依此內政部農業用地更名登記注意事項之規定，合乎上開法律所定要件之各宗教團體，應依此注意事項規定檢具相關文件向「直轄市、縣（市）政府」申請核發證明書，始得向所轄地政事務所辦理更名登記。為此，台北市政府亦於89年8月28日訂定台北市宗教團體以其自有資金取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名登記為寺廟、教堂（會）所有應行注意事項，嗣經90年4月27日修正，又經92年4月4日修正並更名為台北市宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名為寺廟教堂（會）宗教基金會所有應行注意事項」，依此台北市農業用地更名登記注意事項第
4 項等之規定，合乎上開法律所定要件而在台北市轄區之宗教團體，應向被告申請核發證明書，始得向該管地政事務所辦理更名登記。
⒊原處分以原告申請農業用地更名登記證明書之核發，因該
農地之登記名義人為公法人而非自然人，不符前開農業發展條例第17條暨台北市農業用地更名登記注意事項之規定，而予以否准所請，固有所據。惟查，宗教團體不動產更名登記應先由宗教主管機關審查、核發證明書之法制度，早於85年起即已存在。其時，被告依內政部函令，於85年9月9日以台北市政府（85）府民三字第85064327號函訂定台北市宗教團體以自然人或自然人以外名義登記之不動產申請更名登記為寺廟教會所有注意事項，並經92年3月3日以台北市政府（92）府民三字第09200604400號函修正。依此台北市不動產更名登記注意事項之規定，宗教團體原以自然人或自然人以外名義登記之不動產，合乎以自有資金購買、自始供該團體使用等要件，得向區公所申請經呈轉民政局核發證明書，而後持向地政事務所申請辦理不動產更名登記。雖此台北市不動產更名登記注意事項於訂定當時（85年），因法律對農業用地取得資格設有限制，解釋上，或不適用於農業用地更名登記之核發證明書事項，即其所定不動產不包括農業用地。然而，89年土地法、農業發展條例修正之後，原則上既不再限制農業用地之取得資格，則台北市不動產更名登記注意事項所稱之不動產，於解釋上即不能當然排除農業用地。
⒋再者，因前開台北市農業用地更名登記注意事項之訂定，
遂致關於農業用地更名核發證明書事項，於客觀上形成規範並存之狀態，且依其規範內容觀之，應可合理地將兩項法規解為具有一般與特別之適用關係。因此，本事件原告申請案，即便認為不該當台北市農業用地更名登記注意事項、內政部農業用地更名登記注意事項所定申請核發證明書之要件，即農業用地之登記名義人為自然人，亦得適用台北市不動產更名登記注意事項，而認為該當於其所定以自然人以外名義登記之不動產等之要件。綜上所論，被告並未依行政程序法第9條規定，注意原告申請案，於行政機關所創設之宗教團體不動產或農業用地更名登記核發證明書之法秩序中，客觀上是否得適用上開台北市不動產更名登記注意事項，率爾否准所請，難謂無法律上之瑕疵。又訴願決定，除有相同於原處分之理由同具前述瑕疵外，尚謂原告申請之系爭農業用地自始未移轉於他人，登記名義人仍為原出賣人三峽鎮，不符農業發展條例第17條之規定。其意似指即便登記名義人為自然人，亦必須係原出賣人以外者，始足當之。若此，其見解實有差誤，蓋攸關本事件之宗教團體農業用地更名登記之核發證明書事項，農業發展條例第17條本身並未規定，亦未授權行政機關訂定相關規定，如前述，純粹係由宗教主管機關所創設之法制，故以申請核發證明書之要件，不符農業發展條例第17條之規定者，顯有誤會。即以內政部農業用地更名登記注意事項之規定而言，亦未限制其適用之案件，侷限於農業用地登記名義人為原出賣人以外之自然人始得核發證明書，此點亦早經內政部以90年9月12日台內中民自第0000000號函解釋在案。
⒌按法治國家要素或特徵之一的平等原則，我國憲法第7條
即有實證規定，其同時作為一項基本權（平等權）之規範，拘束所有國家機關所為之作用，不僅行政行為、司法行為，即立法行為亦包括在內。就行政行為而言，行政程序法第6條且定有一般性之規定，即行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，意指行政機關作成行政行為時，對行為所規制之對象，非有正當理由，不得為差別處遇。因此，首先可確認者，行政機關以行政命令或自治規則創設之規範秩序，仍應顧及平等原則。其次，所謂非有正當理由，不得為差別處遇，係指為保障人民在法律地位上之實質平等，應依事物本質之異同，而為不同或相同之處理，主管機關應斟酌具體案件事實上之差異及立法目的（或制度目的）而為合理之不同處置，有司法院釋字第211號解釋可參，否則若事物本質尚無不同，經核立法目的或制度目的，仍應為相同處理者，即不得為差別待遇，是所謂等者等之，不等者不等之。本案所涉，姑不論上開行政機關創設法律所無且未授權之核發證明書制度是否違反法律保留原則，既然依此制度及行政機關所定命令，辦理農業用地更名登記，必須取具宗教主管機關核發之證明書，則行政機關訂定相關命令及為此證明書之核發行為，依前開行政程序法第6條規定，即應考慮事物本質相同者應為相同處理之平等原則的適用，否則即有違法之處。
⒍就制度目的或立法目的而言，農業用地更名登記，須先經
宗教主管機關審查、核發證明書，始得辦理，此項制度或立法之目的，應在使宗教主管機關得以掌握宗教團體之資產動向等有關資訊，以利監督，避免個人以信眾之捐獻謀私，而更名登記制度之本質目的，則在使形式之權利關係合乎實質，以求法秩序之明確與安定。因此，依此觀點，就農業用地更名登記暨有關核發證明書之行政行為，實在找不出宗教團體以自有資金購買之農業用地登記名義人為自然人或法人乙事，有予以差別待遇之正當性、合理性。即便僅以農業用地更名登記而論，農業發展條例第17 條文義僅限以自然人名義登記者，亦僅係立法者預想之典型事件，但依其規範計畫與目的，不包含以公法人名義登記者，即呈現規範之不圓滿性，而有開放之法律漏洞。試想，在前述之制度或立法目的下，農業用地登記名義人為自然人或法人，此事物是否具有本質上之差異而得為合理之差別處遇？何況，如前述，內政部以及被告早依相關函令及台北市不動產更名登記注意事項規定，創設相關更名登記之證明書核發之法體系，若不予援用之，豈非違背所自行創建之體系正義而違反平等原則。
⒎按法治國家法官須依據法律獨立審判，惟若法律存在漏洞
，法院仍具有為填補該項漏洞以維護正義，而從事法律內法的續造之權限，此點於今學理上應無爭議。在此所謂法律漏洞，係指法律對其整體規制範圍內之特定案件類型，缺乏適當之規則，而呈現違反其規範計畫之不圓滿性。法律漏洞，若係法律本身依其規範計畫或目的，本應包含對於特定類型案件之適用規則，卻有所欠缺時，學理上稱此為公開的漏洞；反之，若法律對於某特定類型案件，具有適用規則，惟依其規範目的或計畫，本應考慮此特定類型案件之特殊性，而予以排除，卻未排除者，稱為隱藏的漏洞。前者，主要應以類推適用之方式予以填補；後者，則以目的性限縮之方式填補漏洞。如前述，89年土地法、農業發展條例等法律修正、開放農地買賣之前，宗教團體不動產更名登記暨核發證明書行政事務，已實施多年，其並未依宗教團體自有資金購買之不動產，究以自然人名義登記或法人名義登記，而為差別處遇。89年修正之農業發展條例第17條第2項（修正後今第17條），雖法條僅規定以自然人名義登記之農業用地者，得辦理更名登記，但亦未明文限制以法人名義登記之農業用地之適用，揆諸既有前開更名登記制度，是否即得以此規定反面解釋，解為以法人名義登記之農業用地，不得辦理更名登記？已非無疑。⒏再者，退步而言，縱認為現行農業發展條例第17條，於解
釋上（文義最大可能範圍），已無法含括如本案以公法人名義登記之農業用地更名登記者，亦顯現此項須予填補之法律漏洞。蓋立法者就本條立法時，僅注意通常之案型（即因先前法律對購買農地之人之限制，多以自然人名義登記者），而忽略特殊情形諸如本案於先前法制下，農業用地仍登記為公法人所有者。惟查更名登記之制度目的，以及修正後現行農業發展條例等整體法規之規範計畫，原登記名義人為自然人或法人，實非具有法價值之區別意義，核前述法理上之說明，如此，已該當於一項開放的法律漏洞，為維護法律之公平正義，自應（得）以類推適用之方式填補之。易言之，宗教團體以自有資金購買之農地，現仍登記為公法人者，仍得類推適用農業發展條例第17條規定，辦理更名登記，並得依行政先例或前揭現行台北市不動產更名登記注意事項規定，向宗教主管機關申請核發證明書。
㈡被告主張之理由：
⒈92年2月7日修正通過之農業發展條例於第17條規定，其立
法意旨係在解決條例修正施行前，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人教堂（會），因受原土地法第30條規定，產權無法登記所衍生之問題。依該法律明文規定，需以自然人名義登記之農業用地始得辦理更名登記，惟原告92年5月16日檢卷向台北市中山區公所轉被告申請其以自有資金於73年起陸續向三峽鎮購買之土地辦理農業用地更名登記證明書之核發，經被告審核發現該案所涉11筆土地所有權係以「三峽鎮」（公法人）名義登記，尚無法依該條例及臺北市宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名登記為寺廟教堂（會）宗教基金會所有應行注意事項」辦理更名。另被告且為求審慎，並於92年6月2日以北市民三字第09231366410號函請示內政部該案是否得依農業發展條例第17條規定辦理更名登記，且經內政部於92年6月11日內授中民字第09200005264號函復核與該條例第17條規定不符在案，故被告始於92年6月20日以北市民三字第09231366400號函依法全案駁回原告申請。
⒉有關農業用地更名之法源依據係農業發展條例第17條，甚
為明確。原告主張即便被告認原告申請更名案件不該當依農業發展條例訂定之農業用地更名規定所定申請核發證明書之要件，仍應依行政程序法第9條規定改依台北市宗教團體以自然人及自然人以外名義登記之不動產申請更名登記為寺廟教會所有注意事項規定發給更名證明書乙節，係對於法律適用之誤解。查台北市政府於85年9月9日依內政部84年8月10日台內民字義0000000號函訂定之台北市宗教團體以自然人或自然人以外名義登記之不動產申請更名登記為寺廟教堂所有注意事項，業經台北市政府93年3月16日府民三字第09304690100號令依內政部93年2月4日內授中民字第0930721339號令修正為「臺北市宗教團體以自然人或自然人以外名義登記之不動產辦理更名登記為寺廟教堂（會）所有應行注意事項」，其係為宗教團體以自有資金取得而以自然人或自然人以外名義登記之不動產，得以更名登記方式移轉土地（免徵契稅及土地增值稅）。惟其規定除不得牴觸農業發展條例之規定外，亦排除仍登記為原業主名義之案件（除前開注意事項中作業程序規定外，另有內政部83年1月11日台內民字第8208024號函為據），縱使原告申請案件依不動產更名規定審查，仍因土地登記於原業主「三峽鎮」名下而未符規定。
⒊有關訴願決定略以：「訴願人於73年間以自有資金向臺北
縣三峽鎮承購之11筆土地，雖經訴願人承買，惟因迄未辦理所有權移轉登記，而仍登記於原所有權人『三峽鎮』名下，自不符合農業發展條例第17條所規定」，其重點係「三峽鎮」非農業發展條例第17條規定之自然人，而未符規定。原告辯稱訴願決定將農業用地登記名義人侷限為原出賣人以外之自然人始得核發，係屬誤解。
⒋原告以自有資金取得之11筆農業用地，既經審核因所有權
人登記名義人為「三峽鎮」（公法人）而與農業發展條例第17條明文規定，需以自然人名義登記之農業用地始得辦理更名登記不符，故被告將該案駁回係依法行政。原告所稱即使該案農業用地登記名義人為公法人而非自然人，應類推適用更名規定始符平等原則暨填補法律漏洞乙節，係為法律拘束力及依法行政概念之誤解，且已非被告職權範圍所掌事項，原告主張，核不可採。
⒌依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟之要件，須針對中央或
地方機關違法之行政處分為之，被告審認案件事實、作成處分之程序及認事方法皆依照相關法令規定依法行政，並無違法情事，本案原告提起撤銷訴訟依法不合，應予駁回。
理 由
甲、程序方面：原告起訴時，被告代表人為吳秀光，嗣於93年7月29日變更為何鴻榮，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。
乙、實體方面：
一、按農業發展條例第17條規定：「本條例修正施行前，登記有案之寺廟、教堂、依法成立財團法人之教堂（會）、宗教基金會或農民團體，其以自有資金取得或無償取得而以自然人名義登記之農業用地，得於本條例中華民國92年1月13日修正施行後1年內，更名為該寺廟、教堂或依法成立財團法人之教堂（會）、宗教基金會或農民團體所有。」「農業發展條例第17條規定：…其立法意旨係在解決本條例修正施行前，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂（會），因受原土地法第30條規定，產權無法登記所衍生之問題。依該條規定，需以『自然人』名義登記之農業用地始得辦理更名登記，惟本案係以公法人名義登記，核與農業發展條例第27條之規定不合。」亦有內政部92年6月11日內授中民字第09200005264號函釋可資參佐。
二、經查，原告於73年間以自有資金向臺北縣○○鎮○○○○○段白雞小段7之5、9、80、122之4、122之30、128之1、129、129之1、之2、130及131之1號等11筆土地，因屬農業用地，依當時土地法第30條規定，無法辦理所有權移轉登記予原告，致系爭11筆土地迄今仍登記為「三峽鎮」所有，此有臺北縣三峽鎮公所73年9月25日北縣峽財字第13284號、76年8月19日北縣峽財字第11884號及78年7月20日北縣峽財字第10164號函、臺北縣三峽鎮公所核發之系爭土地產權移轉證明書及系爭土地登記謄本等影本附卷可稽。因此，上開本件系爭土地雖經原告購承買，惟因迄未辦理不動產所有權移轉登記，而仍登記於原所有權人即公法人「三峽鎮」名下，自不符合前開農業發展條例第17條所規定，以自有資金取得或無償「取得」而以「自然人」名義登記之農業用地之要件。原告雖主張89年修正之農業發展條例第17條第2項僅規定以自然人名義登記之農業用地者，得辦理更名登記，但亦未明文限制以法人名義登記之農業用地之適用，依原有更名登記制度，是否即得以此規定反面解釋，解為以法人名義登記之農業用地，不得辦理更名登記？已非無疑。縱認為現行農業發展條例第17條，解釋上無法含括如本案以公法人名義登記之農業用地更名登記者，亦顯現此項須予填補之法律漏洞，依更名登記之制度目的，以及修正後現行農業發展條例等整體法規之規範計畫，原登記名義人為自然人或法人，實非具有法價值之區別意義，為維護法律之公平正義，自應以類推適用之方式填補之等等。
三、經查，依前開農業發展條第17條之立法理由，其係在解決該條例修正施行前，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂 (會)，因受土地法第30條規定，產權無法登記所衍生之問題。因此，該條例立法目的既係為解決過去自耕農始得承受耕地限制下，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂 (會)，因受土地法第30條規定而以自然人名義登記其所有之農業用地，而無法移轉為該團體所有，致衍生產權管理諸多困擾之問題。而既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂 (會)，就其向「公法人」購買之農業用地因受前揭土地法第30條規定之限制，而無法為所有權移轉登記，並不在前開農業發展條第17條第2項規範之範圍，與該條項所指因受土地法第30條規定而以「自然人」名義登記其所有之農業用地，而產生無法登記之情形，並不相同。且依立法理由之意旨，前揭農業發展條第17條第2項之規範內容顯未包括既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂(會)，因受土地法第30條規定限制將農業用地登記在法人名義之情形。就過去自耕農始得承受耕地限制下，法人取得之農業用地以自然人名義登記所有，是否改採更名登記方式解決法人之產權問題，核屬立法政策問題，尚非原告所指法律公開之漏洞。該部分立法意旨既已僅限於以自然人名義登記之農業用地，始得依前開農業發展條例於一定期限內為更名登記，法院尚無從擴大解釋，將其類推適用於因受土地法第30條規定將農業用地登記在法人名義之情形。原告主張為維護法律之公平正義，法院應法律續造，以類推適用之方式填補法律漏洞部分，尚非可採。又上述將農業用地得以更名方式登記為既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂 ( 會)者，僅於自然人名義登記其所有之農業用地之情形，而不及於以法人名義登記之情形，既屬立法政策裁量之結果，亦不能指被告否准原告所請有違平等原則。從而，原告主張依農業發展條例第17條暨臺北市宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名登記為寺廟教堂（會）宗教基金會所有應行注意事項規定辦理更名登記，被告予以否准，於法並無不合。
四、又台北市政府於85年9月9日依內政部84年8月10日台內民字義0000000號函訂定之台北市宗教團體以自然人或自然人以外名義登記之不動產申請更名登記為寺廟教堂所有注意事項（業經台北市政府93年3月16日府民三字第09304690100號令依內政部93年2月4日內授中民字第0930721339號令修正為「臺北市宗教團體以自然人或自然人以外名義登記之不動產辦理更名登記為寺廟教堂（會）所有應行注意事項」），係為宗教團體以自有資金取得而以自然人或自然人以外名義登記之不動產，得以更名登記方式移轉土地（免徵契稅及土地增值稅）。惟其規定並不適用於迄未辦理移轉登記自然人所有，而仍以原業主名義登記之情形（內政部83年1月11日台內民字第8208024號函參照）。且此限制並不因農業發展條例第17條放寬得就既有寺廟、教堂、依法成立財團法人之教堂（會）、宗教基金會或農民團體，其以自有資金取得或無償取得而以自然人名義登記之農業用地，得於一定期間內，更名為該寺廟、教堂或依法成立財團法人之教堂（會）、宗教基金會或農民團體所有之規定，而有不同。因此，原告就本件之情形援引上開注意事項之規定，主張其於農業發展條例第17條放寬以自然人名義登記之農業用地者，得辦理更名登記後，故得依台北市不動產更名登記注意事項之規定辦理不動產更名登記一節，亦非有據。
五、從而原告主張依農業發展條例第17條、臺北市宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名登記為寺廟教堂（會）宗教基金會所有應行注意事項，或臺北市宗教團體以自然人或自然人以外名義登記之不動產申請更名登記為寺廟教堂（會）所有注意事項規定，申請原以三峽鎮名義登記之系爭農業用地更名為原告名義，被告予以否准，於法並無不合。訴願決定予以維持，核無違誤。原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告應依原告申請就坐落於台北縣○○鎮○○段白雞小段7之5號等11筆土地，核發農業用地更名證明書，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 2 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 陳國成上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 6 日
書記官 王英傑