臺北高等行政法院判決
93年度訴字第573號原 告 甲○○
蘇昌禮蘇潘鏬妹乙○○丙○○丁○○○戊○○○己○○庚○○辛○○壬○○○癸○○子○○丑○○寅○○○共 同訴訟代理人 陳垚祥律師
邱琦瑛律師被 告 桃園縣政府代 表 人 卯○○（縣長）訴訟代理人 黃婷芸律師
孫千蕙律師複代理人 許嘉容律師上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國92年12月18日台內訴字第0920007631號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：桃園縣○○鄉○○段大潭小段1地號等1,834筆土地，面積328.410573公頃，經被告以民國89年11月13日89府地價字第201444號公告編定為桃園科技工業區，並於91年10月24日以府地價字第0910231219號公告調整編定面積為258.94公頃。因原告所有桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段72地號等土地位於該工業區範圍內，經被告多次召開地價協議會無法達成協議，被告乃依土地徵收條例規定，報經內政部以92年4月18日台內地字第0920006179號函核准徵收，被告並於92年4月24日以府地價字第09200855082號公告徵收，被告以92年度公告現值加倍（即10成)為地價補償標準。原告於92年5月15日向被告提出異議，請求依桃園縣地價評議委員會89年6月5日第4次會議提案三之決議，以89年公告現值加10成為補償標準，或依90年4月3日之地價協議會決議辦理解編，被告以92年5月29日府地價字第0920108031號函復原告歉難照辦。
原告仍有異議，復以書面向被告請求提請該縣地價評議委員會復議，被告乃以本工業區並未於89年度公告現值法定有效實施期間（即89年7月1日至90年6月30日間）辦理徵收，且依地價調查估計規則，公告現值係視當地土地正常交易狀況而每年隨之調整，且桃園科技工業區於92年4月24日公告徵收，並以當年度之公告土地現值為計算徵收補償費之標準，被告辦理工業區之徵收補償均符合法令規定為由，以92年7月8日府地價字第0920140367號函復原告請求復議依法未合，歉難照准。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求撤銷原訴願決定及被告92年7月8日府地價字
第0920140367號函、92年5月29日府地價字第0920108031號函及92年4月24日府地價字第09200855082號函等原處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈查原告等所有坐落桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段72等
地號土地（見94年3月18日陳報狀附件「桃園縣觀音鄉桃園科技工業區所有權人補償明細」，其中原告戊○○○所有白沙屯段下庄子小段130–26、130–27、131等3筆地號土地皆為「建」地，補償費單價為每平方公尺新臺幣（下同）9,400元，其餘原告所有土地皆為「田」、「旱」地，補償費單價為每平方公尺1,600元），於89年6月5日經「桃園縣地價評議委員會」第4次會議就「提案三」作成決議「．．．二、對於少數個案地區之公告現值與一般正常交易價格之成數較未能與其他地區達均衡一致者，則依內政部訂頒『土地徵收補償地加成補償注意事項』第6項規定予以評定不同之加成標準，本縣評定之個案地區及加成標準如附表一所列，即『觀音鄉桃園科技工業區範圍用地（觀音、大潭、白沙屯等地段），以89年公告現值加10成為補償標準』」，亦即「農地」、「甲種建地」、「丁種建地」每平方公尺之補償標準分別為2,200元、11,200元、10,000元。
⒉又被告即於89年11月13日公告○○○鄉○○段大潭小段1
地號土地1,834筆，面積328.410573公頃編定為桃園科技工業區」，且於89年12月4日召開「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會」，獲選開發單位「亞朔開發股份有限公司」（下稱亞朔開發公司）亦派代表「丘崇德」出席該會，並作成決議「一、本工業區協議補償地價，與會土地所有人要求以不低於毗鄰之大潭濱海特定工業區原徵收補償之價格為補償標準。（查大潭濱海特定工業區徵收補償價格農地為每平方公尺2,200元，建地為每平方公尺11,160元）。又本工業區土地徵收補償地價，前經本縣89年第4次地價評議委員會評定加成補償標準為『以89年度公告現值加10成為補償標準』在案。（即農地以每平方公尺為2,200元，甲種建地每平方公尺為11,200元，丁種建地每平方公尺為10,000元為補償標準）。三、本工業區土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」，且當時「丘崇德」亦未表示異議。
⒊又被告既因上揭「桃園縣地價評議委員會」89年6月5日「
89年公告現值加10成為補償標準」之決議，且於89年12月4日「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會」有不低於毗鄰之「大潭濱海特定工業區」原徵收補償之價格辦理徵收補償之決議，被告自應依上揭補償標準以價購原告等所有上揭土地；然其卻無端予以拖延。且被告若將補償標準訂為每平方公尺「1,600元」，而低於上揭補償標準，即應依90年4月3日協商會之決議而不予徵收，並辦理解編。惟被告卻以92年4月24日府地價字第0920085508號公告及90年4月24日府地價字第09200855082號函徵收，並以「桃園縣地價評議委員會」91年12月9日91年度第5次會議決議以「92年度公告現值加倍為補償標準」，即「農地」部分「每公頃1,600萬元」及「建地」部分「每公頃9,400萬元」強制徵收，致原告等因本件辦理徵收，使其「田」地、「建」地受有每平方公尺差額各600元及1,800元之損害。
⒋又原告等對被告90年4月24日府地價字第0920085508號公
告及同日府地價字第09200855082號函徵收不服而提出異議，經被告以92年7月8日府地價字第0920140367號函駁回；原告等因不服而請求復議，然被告並未依「土地徵收條例」第22條第2項規定提請「桃園縣地價評議委員會」評定，應有違法：
⑴按「行政程序法」第10條「行政機關行使裁量，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」之規定。
⑵查原告等依「土地徵收條例」第22條第1項規定，對被
告於92年4月24日就「桃園科技工業區」用地之徵收公告提出異議，主張被告應受89年6月5日「桃園縣地價評議委員會」第4次決議及89年12月4日「取得地價補償協商會」之決議之拘束，故農地徵收應以「89年公告現值加10成為補償標準」（即農地每平方公尺為2,200元、建地每平方公尺11,200元），並非「92年度公告現值加1倍為補償標準」（即農地每平方公尺1,600元，且建地為每平方公尺9,400元）。惟亞朔開發公司卻於90年4月3日提議農地補償價格為每平方公尺1,600元後，「桃園縣地價評議委員會」依被告所提出評估地價，將農地原每平方公尺公告現值1,100元，自90年7月1日起調降為800元，顯為被告應亞朔開發公司上揭要求所「量身定製」，故被告未依「平均地權條例」第46條規定，應非合法。尤其原告等既有請求復議，上揭「徵收補償標準」及「公告現值調降」之依據有無理由，自應由「桃園縣地價評議委員會」予以認定，豈可由被告越俎代庖而擅自認定「依法不合」，而將原告等所提「請求復議書」認無理由而予以駁回，而不移請「桃園縣地價評議委員會」復議之理？故被告上揭所為，應有逾越其行政裁量權，且亦不符合「土地徵收條例」第22條授權之目的，而有違反「行政程序法」第10條之規定，至為明確。
⒌被告於89年12月4日補償協商會所作成補償價格之決議，
應屬「行政程序法」第137條之「行政契約」，故屬公法上之行為；且被告於90年4月3日以後所召開多次協商會並非踐行「正當法律程序」，而有違誤：
⑴按土地徵收條例第11條「需用土地人申請徵收土地或地
上改良物前，除國防．．．外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未達協議者，始能依條例申請徵收」之規定，亦即「申請徵收前協議先行原則」。蓋土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而係一種最後不得已之手段，故土地徵收僅係在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始為合法；若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，則土地徵收即欠缺必要性，自為法所不許；且「徵收前之協議」屬土地徵收之合法要件。又「協議程序」既經法律明訂為土地徵收行政程序之其中一項，該需用土地人所踐行之「協議價購程序」至少達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違（參見臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決意旨），合先敘明。
⑵查「桃園縣地價評價委員會」於89年6月5日第4次會議
決議「觀音鄉桃園科技工業區範圍用地（觀音、大潭、白沙屯等地段），以89年公告現值加10成為補償標準」，亦即「農地」、「甲種建地」、「丁種建地」每平方公尺補償標準分別為2,200元、11,200元、10,000元，且被告於89年11月13日公告○○○鄉○○段大潭小段1地號土地1,834筆，面積328.41057公頃編號為桃園科技工業區」，並於89年12月4日召開「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會」，獲選開發單位亞朔開發公司亦派代表「丘崇德」出席該會，並作成決議「本工業區補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」，丘崇德亦未表示異議，故已係依上開法條所規定「經開會且有達成協議」之情事，自屬「行政契約」，而為「公法上之行為」，被告自應受上揭決議之拘束，豈可因事後亞朔開發公司反悔，並提出以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，而片面推翻上揭決議，並再召開取得地價補償協商會？⑶況且上揭工業區大部分用地為「台塑集團」所有，並信
託登記為「丘崇德」等人名下，故「台塑集團」日後勢必使用上揭土地，否則將血本無歸；且亞朔開發公司亦屬「台塑集團」旗下之公司，亞朔開發公司僅為降低開發成本，以期日後獲得暴利；尤其上揭用地於公告徵收時，面積既可縮編為259公頃，而非89年11月13日公告328公頃，故應無「公益」可言，且亦無「土地徵收之必要性」；然卻要求被告以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，而被告卻顯非基於公益正當理由，即單方要求原告等同意降低補償價格；且其後再以原告等無法接受為由，即認「協議價購不成」而辦理徵收，顯然被告只是為符合法律所定「經開會未達成協議」之辦理徵收之要件所為，將使上揭條文「申請徵收前協議先行原則」之規定形同具文，並置「尊重私有財產權益」於不顧。是被告於達成「協議價購」後，非基於公益之正當理由，片面要求原告等將補償價格降低並進行協議，顯非踐行「正當法律程序」，而有違反上揭條文之規定，至為明確。
⒍被告公告上揭土地自90年7月1日起，每平方公尺公告現值由1,100元調降為800元，亦有違誤：
⑴查被告並未依「平均地權條例」第46條規定，經常調查
觀音鄉地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價，亦祇係應亞朔開發公司90年4月3日提出降低補償價格每公頃1,600萬元之要求，乃將上揭用地區段地價估計為每平方公尺800元，提經「桃園縣地價評議委員會」評定；再由被告據以編製土地現值表，於90年7月1日公告，故上揭用地經被告公告自90年7月1日起，每平方公尺公告現值自1,100元調降為800元，亦屬違法。
⑵再觀之上揭用地附近○○○鄉○○段等多筆土地，於90
年交易情形，如訴外人陳成富於90年3月14日向黃玉案等2人購○○○鄉○○段1180、1182、1226、1227、123
1、1232等7筆地號土地，每坪為「95,000元」；另訴外人曾慶和亦於90年4月間亦以上揭價格向黃玉案等2人購買，非如被告所稱並無交易。益見上揭用地90年7月1日每平方公尺公告現值之調降，祇係應亞朔開發公司之要求所為，並非按上揭條文規定辦理，而有違誤。
⒎被告未依「土地徵收條例」第10條第2項規定在目的事業
主管機關許可前舉行「公聽會」或「說明會」，亦有違誤：
⑴按「土地徵收條例」第10條第2項「需用土地人於事業
計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有人及利害關係人之意見．．．」，亦即公聽會應指就計劃書內容之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等讓土地所有權人及利害關係人表示意見，避免手段與目的不合，並避免不必要之徵收。再者，公聽會係聽取土地所有權人及利害關係人之意見，應與「行政程序法」第2章第2節第102條至第109條「陳述意見」之程序相同，故需用土地人自應遵守該規定，並類推適用「行政程序法」所規定「陳述意見」之程序舉行「公聽會」，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，始謂適法（參見臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決意旨）。
⑵查被告90年12月4日既與上揭用地之土地所有權人達成
協議價購後，自應依上揭價購內容進行，然卻無端拖延，已如前述。且被告於90年4月3日再召開「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會」作成決議「若本工業區之徵收價格低於2,200萬元（農地），就不予徵收，縣府則依相關規定程序辦理解編」，其後又於90年6月27日、90年8月20日、91年11月5日、92年1月12日多次召開協商會，然上揭協商會中被告僅一味要求土地所有權人接受亞朔開發公司之要求，同意降低補償價格，並非對「桃園科技工業區計劃書」內容之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等，有使原告等土地所有權人表示意見之機會，自與上揭條文規定不符，即非合法。
⒏綜上所述，本件徵收違反「土地徵收條例」第10條第2項
、第11條、「平均地權條例」第46條、「行政程序法」第6條「平等」、第8條「誠信」與「信賴」原則。尤其被告不依「土地徵收條例」第22條第2項規定將原告等所提「請求復議書」移請「桃園縣地價評議委員」復議，而逕予駁回，亦應有違反「行政程序法」第10條之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈按促進產業升級條例第23條第2項及第25條規定：「工業
主管機關、投資開發工業區之公民營事業、土地所有權人及興辦工業人得依工業區設置方針，勘選一定地區內土地，擬具可行性規劃報告及依環境影響評估法應提送之書件，層送中央工業主管機關轉請中央區域計畫或都市計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，並經經濟部核定編定為工業區，交當地直轄市或縣（市）政府於一定期間公告；‧‧‧」；「工業主管機關為開發工業區，得依法申請徵收私有土地。」。查被告依上開條例之規定報編本工業區，並歷經行政院環保署91年3月22日環署綜字第0910019250號函同意備查本工業區第2次變更計畫環境影響差異分析報告定稿，內政部91年6月10日以台內營字第0910084234號函同意本工業區細部計畫案，經濟部91年8月29日以經授工字第091210087210號函同意被告報編之工業區調整為258.94公頃，該部另以91年10月17日經授工字第09121010440號函送本工業區範圍圖函請被告辦理公告，被告隨即於91年10月24日以府地價字第0910231219號函公告，並通知土地所有權人在案。
⒉本件徵收踐行協議價購程序未果，於經土地所有權人陳述意見，乃依法申請徵收：
⑴被告歷次召開地價補償協商會，並讓地主陳述意見，因
就價格無法達成共識，才依法徵收：依據土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」。茲所謂踐行協議價購的程序未成使得徵收，參酌鈞院見解「需用土地人應體認徵收係取得土地之『最後手段』而非『優先手段』，參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通交涉，殊不得以協議購地曠日費時，以徒具形式之開會，始得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕」（臺北高等行政法院91年訴字1642號判決參照）。查被告自89年起即邀請土地所有人召開地價補償協商會，共歷經4次協商會：89年12月4日、90年4月3日、90年6月27日、90年8月20日，並將雙方議價的過程詳實做成紀錄，此參90年4月3日地價補償協商會議記錄第六、第1點：「本工業區農地徵收價格每公頃2,200萬元是地主所確認的價格，而亞朔公司所提以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，地主均不願承受。」；甚至於90年間，因所有權人、地方人士以及區內村長等為觀音鄉長久發展與繁榮，陳請被告再次召開地價協調會，而被告乃分別於90年7月、91年12月寄發「意見調查表」予原告等人，就調降補償地價一事詢問原告等人之意見，由上述可知，被告極有誠意希望達成協議價購，協議價購程序亦非徒具形式的開會，惟就價格仍無法達成共識，才採取最後手段：
依法申請徵收。
⑵被告協議價購的價格與市價相符，已符合協議價購的精神：
①按「需用土地人因該公共設施保留地所算得之價格較
市價低，而圖以較市價為低之徵收補償費取得該土地，更有違比例原則。所以協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。」（臺台北高等行政法院91年訴字1642號判決參照）。本件地價補償協商會歷次均無法達成協議，在於原告執以「每平方公尺2,200元．．．」或「依89年公告現值加10成」為補償標準，而被告僅同意以每平方公尺1,600元為補償。
②惟查，每平方1,600元是依據中壢地政事務所調查89
年買賣土地的市價，該批土地濱海本甚少買賣；又當時該地區土地買賣市價為1,200元至1,500元，提議價購價格甚至高於市價，亦即被告或訴外人亞朔開發公司所提出的相當市價的價購金額實已符合協議價購的精神，但是因雙方就價格部分仍有歧異，因此協商沒有成立。次按，本件依法徵收時，亦係以徵收時當期公告地價加10成為補償，即以相當市價的每平方公尺1,600元為補償。據此，縱本件最後因協商未果而採用徵收的方式取得土地，其以相當市價作為徵收價格對於人民權利的侵害可謂減至最少，協議價購程序應無可議之處。
③末按，如前述數次的地價補償協商會如有與土地所有
權人任一人達成協議，即應與其或全體進行價購，無須再次進行協商會或以程序上及時間上較為繁複的「徵收」方式進行（進行徵收前的相關程序參照土地徵收條例第11及第13條）。然原告所執之89年12月4日「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會」謂雙方已達成「每平方公尺2,200元．．．」或「依89年公告現值加10成」為補償標準，實屬誤會。查其會議記錄為「第七、決議：一、本工業區協議補償地價，與會土地所有權人『要求』以不低於毗鄰之大潭濱海特定工業區原徵收補償之價格為補償標準（查大潭濱海特定工業區徵收補償價格農地為每平方公尺2,200元）．．．」，亦即此每平方公尺2,200元，為地主（原告）所要求的價格，非與被告雙方所確認的價格。
次查，截至辯論庭為止，原告尚未舉證證明有何土地所有權人與被告就上揭價格達成協議，因此，歷次地價補償協商會僅係雙方協商的過程，並未與其中一人或全體達成任何共識致為顯然。
⒊被告於徵收前已就需用土地的使用計畫、目的用途做過說
明，並已讓原告等陳述意見，已踐行公聽會或說明會之程序：
⑴按「土地徵收條例第10條第2項需用土地人於事業計畫
報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人的意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者不在此限。．．．依此意旨公聽會應指就計劃書內容之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等，讓地主及利害關係人表示意見，避免手段與目的不合，並避免不必要之徵收。．．．至於都市計劃公開展覽時所舉辦之說明會（都市計畫法第19條參照），均係對系爭土地之使用計劃、目的用途作說明，應可承認即為該土地徵收條例第10條第2項但書所規定已舉辦公聽會及說明會者，應可代替土地徵收公聽會。．．．則取代土地徵收之都市計畫公聽會或說明會，應在徵收前合理時限內所為者，方合法理。若於申請徵收5年以前所辦之公聽會，應不得認係上開法條但書規定之已舉辦公聽會。」（臺北高等行政法院91年訴字1642號判決參照）。亦即，土地徵收條例的公聽會或說明會，係以讓土地有權人了解需用土地的使用計畫、目的、用途，並使其有陳述意見的機會為已足，且該公聽會或說明會於徵收前的相當期間以前為之即符合法規範的目的。
⑵據此，被告曾於87年11月10日舉辦過公聽會；於徵收前
已召開過數次的地價補償協商會，於會議中均有說明桃園科技工業區的開發計畫及需用的原因，並且從徵收前最後一次於90年1月2日召開的地價協商會議記錄中可知，土地所有權人實際已經了解桃園科技工業區的開發計畫內容，並且表示贊成，僅係就地價補償價額有所不滿；最後被告並於91年1月下旬開始寄送「意見陳述書」與各土地所有權人使其表示意見，並已接獲多數土地所有權人回覆的意見。是以，被告上揭舉動及措施顯然已經達到土地徵收條例所規範的舉辦公聽會及說明會，並使其陳述意見的目的，且上揭舉動均在公告徵收（92年4月24日）以前完成，應認為已符合土地徵收條例第10條第2項但書之規定，毋庸再舉行公聽或說明會。
⒋解編工業區需經土地所有權人同意，雖未達預定價額仍繼
續協商，顯見原告等並不同意解編：依據促進產業升級條例第23條規定，工業區之廢止編定，應予投資開發工業區之公民營事業、土地所有權人、興辦工業人、及區內各使用人陳述意見的機會。參照90年4月3日地價補償協商會議記錄，雖有「若本工業區之徵收價格低於2,200萬元（農地）就不予徵收，縣府則依相關規定程序辦理解編」之內容。據此，被告曾就調降土地徵收地價乙事，寄出意見調查表給土地所有權人給予土地所有權人陳述意見的機會。
土地所有權人均表示對於協購的價額不滿意，亦即不同意解編，僅係爭執徵收價額的高低。由此可知，前次會議的結果，已被後來的雙方的意思所取代。也因為土地所有權人是對於協購的價額的不滿意，被告才又於90年8月20日再次召開地價補償協商會。
⒌徵收價額應不受89年協商紀錄所拘束，原告並無信賴利益可言：
⑴原告據以主張的「89年公告現值加10成為補償標準」或
「每平方公尺2,200元」為89年12月4日的協商紀錄，並非雙方同意的內容已如前述，尚不得因會議記錄中載有原告（土地所有權人）之意見，即謂協議不成立依法進行徵收時，需受協議過程中土地所有權人的意見所拘束。
⑵89年的協商，並非徵收前的最後一次協商，不代表雙方
最後的共識：歷次的地價補償協商會議內容僅為雙方協商的過程，而且歷次的會議內容更可能被下一次的會議、雙方新的意思所取代，因此無由要求被告於徵收時受某一次的協議內容所拘束，甚且，正因協議不成所以不可以未達成共識的協議內容，要求被告受其拘束。
⒍被告未送地價評議委員會復議是基於法規賦予的行政裁量，並未逾越裁量權：
⑴行政裁量除非有違法的情形，否則原則上司法應尊重其
裁量結果：按「行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面司法審查」（最高行政法院93年判字968號及92年判字1725號判決要旨參照），並且「行政機關裁量權之行使，須在法令授權範圍內始為合法，如有逾越裁量權限或濫用裁量權力而為行政處分者，不論其為積極的作為或消極的不作為，均屬違法，以此情形為限，行政法院得加以審查及撤銷，以限制行政法院之職權，並確保行政機關裁量權之合法行使」（最高行政法院92年判字1238號判決意旨參照）。據此，行政法院的司法審查僅及於行政機關裁量權的行使有違法裁量（即有逾越裁量權限或濫用裁量權力的情形）的情形時，亦即，其裁量權的行使已經逾越了法令授權範圍，此時行政法院即得以其違法裁量撤銷該行政處分。
⑵參照土地徵收條例第22條第2項規定：「被徵收土地權
利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣 (市)主管機關『得』提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」。據此，被告於接獲原告復議書時，因認為原告復議內容，均係述及歷次地價補償協商會議內容，與地價評議委員會所據以評估公告地價的「地價調查估計規則」相去甚遠，其復議內容亦非地價評議委員會所能評估的範圍，因此依據法規賦予的「得」提請與否有裁量權的授權，未將該復議內容交由地價評議委員會評估。質言之，其雖名為「復議」（對於查處情形有所不符），實則是要求以89年公告現值加10成作為徵收價額，此與地價評議委員會之職權係在評估當期土地公告現值，並無相關，因此決定不送予地價評議委員會。
⑶被告雖未將復議書送交地價評議委員會，惟仍對該復議
做成行政處分以供原告提起行政救濟，並於該函文中述及無法依據89年公告地價為補償之原因因此對於原告的救濟權利應無侵害，未送交地價評議委員會僅係行政裁量權行使的結果。
⒎地價評議委員會依據法定程序評估後公告當期地價，被告
據以加成作為徵收補償價額應於法有據：按「本件原告等所有系爭土地，經被告所授權之宜蘭地政事務所辦理89年公告土地現值作業時，依地價調查估計規則第3條第5款及第21條規定，斟酌當地土地使用分區、交通運輸、工商活動、房屋建築現況、發展趨勢及其他影響地價因素，將系爭土地劃屬礁溪鄉編號第333地價區段．．．經核系爭土地徵收補償地價既經被告按法定程序所評定之價格辦理，於法並無不合。．．．其（宜蘭地政事務所）所○○○區段地價既係參據他人實際買賣價格而來，並非憑空想像者，自屬合法有據；而原告提出以不同使用分區或編定之山多利大飯店『建地』、礁溪『溫泉觀光大樓遊憩區』及『生物科技園區』土地地價作為比較標準，與地價調查估計規則規定不合，於法自無可採。另原告泛指礁溪補償地價應較蘇澳地區為高一節，查地區地價高低，受到諸多因素影響，而其公告現值之訂定，應依法定程序為之，已如上述；本件北宜高速公路經過蘇澳地區工業區土地地價，亦係依法定程序所定，無法據為本件農地地價之比較標準．
．．另所提玉泉段84年公告地價1,700元，為何隔年縣府卻降為900元一節，經核其係早經公告確定之地價，且非本件所據以補償之89年之公告現值，不在本件審究範疇，併此敘明。本件原告請求被告應按每平方公尺6,000元辦理補償，於法無據．．．」（臺北高等行政法院90年度訴字第6219號判決內容參照）；並依據土地徵收條例第30條第1項前段及第2項規定「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」、「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之」。質言之，地價評議委員會係依據地價調查估計規則所定程序及方法進行評估土地現況後，依據公告地價加成計算土地徵收補償價額，即於法有據，殊無由土地所有權人以非屬地價調查估計規則以外之事由，恣意要求調整公告地價或徵收價額。
據此，桃園縣地價評議委員會依照法定程序所評出的90年7月1日的公告地價，被告依據此公告地價進行土地徵收補償價額，應於法有據。
理 由
一、經查，原告所有坐落桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段72地號等土地，經被告以89年11月13日89府地價字第201444號公告編定為桃園科技工業區。被告召開多次地價補償協議會，89年12月4日會議決議為「一、……本工業區土地徵收補償地價，前經本縣89年第4次地價評議委員會評定加成補償標準為『以89年度公告現值加10成為補償標準』在案。（即農地以每平方公尺為2,200元，甲種建地每平方公尺為11,200元，丁種建地每平方公尺為10,000元為補償標準）。二、本工業區土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」；90年4月3日會議決議為「1、本工業區農地徵收價格每公頃2200萬元是地主所確認的價格，而亞朔公司所提以每公頃1600萬元辦理徵收補償，地主均不願承受。
2、若本工業區之徵收價格低於2,200萬元（農地）就不予徵收，縣府則依相關規定程序辦理解編」。嗣被告認無法達成協議，遂報經內政部以92年4月18日台內地字第0920006179號函核准徵收，被告並於92年4月24日以府地價字第09200855082號公告徵收，並以92年5月27日府地價字第0920115174號函通知土地所有權人領取補償費，以92年度公告現值加倍為地價補償標準等事實，有桃園縣觀音鄉桃園科技工業區所有權人補償明細、被告89年11月13日89府地價字第201444號公告、89年12月4日及90年4月3日桃園科技工業區用地取得地價補償協商會會議紀錄、內政部92年4月18日台內地字第0920006179號函、被告92年4月24日以府地價字第09200855082號公告、92年5月27日府地價字第0920115174號函等附卷可稽（見本院卷第139-162頁、第32-36頁、第241頁及137頁），復為兩造所不爭執，堪予認定。
二、本件原告起訴主張系爭土地之補償費早經89年6月5日桃園縣地價評議委員會第4次決議，按89年公告現值加10成為補償標準，嗣後又於89年12月4日經兩造協商決議以同一標準補償，再於90年4月3日協商結果雖就價格出現歧見，惟決議如徵收價格低於2,200萬元（農地）被告就應辦理解編，詎被告非但未依協議結果履行，尚調降系爭土地92年公告現值為每平方公尺800元，並逕行辦理徵收，以每平方公尺1600元作為補償標準，經原告於92年5月15日提出異議，促其依上開89年12月4日或90年4月3日協議結果辦理，被告予以拒絕後，原告再依土地徵收條例第22條2項規定，於92年6月12日向被告表示不服，請其提請地價評議委員會復議，詎被告違法裁量拒不提請復議，為此，請求撤銷被告92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告、92年5月29日府地價字第0920108031號函復查處情形公函及92年7月8日府地價字第0920140367號函復拒不提請復議公函。被告則以：本件已踐行協議價購程序，惟未能達成合意，遂依法報經內政部核准徵收，而依法應依92年公告現值辦理補償，原告異議及請求提請復議之意旨，均係主張應依89年之公告現值辦理補償，於法不合，被告基於裁量權之合法斟酌而未提請復議，並無違法等語置辯，請求駁回原告之訴。茲就原告各項請求有無理由逐一論述如下。
三、有關原告請求撤銷被告92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告函：
㈠按「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細
徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關」；「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」；「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」；「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日」，土地徵收條例第13、14、17、18條定有明文。是依現行法制，土地徵收事件之核准機關為內政部，內政部所為核准徵收之公函，方係發生徵收效力之行政處分。至該管直轄市或縣（市）政府，僅為土地徵收之執行機關。縣市政府依土地徵收條例第18條所為之公告，僅係執行上級機關核准之徵收案予以公告周知，並通知土地所有人，並非發生徵收效力之行政處分。
㈡次按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。此所謂之行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟，此觀前行政法院（現改制為最高行政法院）40年判字第18號、62年裁字第41號判例亦明。
㈢經查原告請求撤銷之被告92年4月24日府地價字第092008550
82號公函，乃被告報經內政部以92年4月18日台內地字第0920006179號函核准徵收後，據以執行徵收處分所為之作業程序。揆諸上開說明，該公函不致使原告之請求發生准駁之法律上效果，不具行政處分應有之法效性，其非屬行政處分，至為明確。則原告起訴請求撤銷該公函，於法自有未合。
四、有關原告請求撤銷被告92年5月29日府地價字第0920108031號、92年7月8日府地價字第0920140367號函部分：
㈠原告對於被告以92年5月29日府地價字第092010803號函復，
所請以89年公告現值加10成為補償標準，或辦理解編，歉難照辦之意旨不服，請求被告提請地價評議委員會復議，被告就此請求有無裁量權？其裁量權之行使有無違法？⒈按「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，
應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟」，土地徵收條例第22條第1項、第2項定有明文。是依法律明文，被告就此情形是否提請地價評議委員會復議，即非無裁量權。所應考量者，應在其裁量權之行使有無違法而已。
⒉又「按被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，
補償其地價」、「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之」，土地徵收條例第30條第1項前段、第2項亦有明文。另土地徵收條例施行細則第30條第1項前段復規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。．．．」。是依現行法制，我國關於徵收補償費乃採取法定地價補償方式，以當期公告土地現值加給一定成數予以補償。而本件徵收案之徵收公告期間自92年4月24至5月
23 日止，依上開規定，應以公告期滿次日起算第15日當期（92年6月7日）即92年度公告土地現值，為其計算補償地價之基準。而系爭土地92年公告現值每平方公尺800元及徵收加成補償之成數為「加1倍」，均經提交於91年12月9日舉行之桃園縣91年第5次地價及標準地價評議委員會會議中作成決議，此有該次會議紀錄（見訴願卷第124頁）可憑。則系爭土地徵收補償地價以每平方公尺1600元計算，合於法律規定。
⒊至原告雖提出訴外人黃玉案等人之買賣契約（本院卷第32
5頁以下），證明附近土地仍有交易，價格為每坪95,000元，主張公告地價由89年度的每平方公尺1100元調降為每平方公尺800元，於法不合云云。惟原告亦不否認該筆其舉為證據之交易土地不在系爭土地範圍內，難以為系爭土地公告現值低於市價之佐證；況系爭土地既經公告編定為桃園科技工業區，其縱有交易，價格必然低於附近地價。
再者，現行平均地權條例，並無土地所有人於土地現值公告後得為異議之規定，是系爭土地之92年度公告現值於公告時即發生效力，非地價評議委員會得再予審究，故縱經提請復議，該公告現值也不會有所改變。又前開會議中作成補償成數為「加倍」，已高於同次會議另行決議一般徵收加5成之標準，被告審酌後後認無提交復議之必要，尚難認其裁量權之行使有何逾越權限或濫用權力之瑕疵。
㈡徵收處分之前，被告與原告等地主所為價購之協議有無成立
？如已成立，其性質為何？對本件徵收補償費有何影響？⒈兩造均不爭執89年12月4日「桃園科技工業區用地取得地
價補償協商會」，為土地徵收條例第11條所指之需用土地人申請徵收前之協議價購程序。既係「協議價購」，即係由買賣雙方基於自由意思，協商價購之內容，其標的為系爭土地，目的為所有權之移轉變動，是其性質應屬私法契約。則關於契約有無成立，即應適用民法之相關規定。
⒉按「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，
契約即為成立」；「當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立」，民法第153條第1項、第345條第2項定有明文。是關於買賣契約之成立，至少應包括買賣雙方就標的物之特定、價金、移轉時間、價金支付方式等要素為合致之意思表示時，方得謂為成立。稽之原告提出之89年12月4日「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會決議內容固載有「一、……本工業區土地徵收補償地價，前經本縣89年第4次地價評議委員會評定加成補償標準為『以89年度公告現值加10成為補償標準』在案。（即農地以每平方公尺為2,200元，甲種建地每平方公尺為11,200元，丁種建地每平方公尺為10,000元為補償標準）。二、本工業區土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」，惟出席者除被告機關之相關人員外，僅有議員代表4人，未見有包括本件原告之地主到場，此有該次會議簽到單（本院卷第34頁）可憑，是由該會議紀錄記載內容，尚難認買賣契約應具備之要素均已達成合致之意思。況該次會議結束後，非但雙方未有何履行契約之具體行為，如簽約、過戶、支付價金，或催告履行，尚且於事隔4月後於90年4月3日又有一次會議，其決議為「1、本工業區農地徵收價格每公頃2200萬元是地主所確認的價格，而亞朔公司所提以每公頃1600萬元辦理徵收補償，地主均不願承受。2、若本工業區之徵收價格低於2,200萬元（農地）就不予徵收，縣府則依相關規定程序辦理解編」（見本院卷第36頁），益徵雙方就價金之要素即有歧見。是原告主張就價購一節已達成協議，難以成立。
⒊又縱認該價購之意思表示已達於合致，協議已然成立，惟
此乃私法上之買賣契約已如前述，原告基於買賣契約取得出賣人之地位，其僅得行使債權請求權，請求被告履行契約交付價金，被告拒不履行時則應負擔債務不履行之損害賠償責任而已，究與本件基於徵收關係所產生之補償費無涉。
五、至原告主張本件未確實踐行協議先行程序，未辦理徵收前之公聽會，無徵收必要性等等，乃屬徵收處分是否違法瑕疵之問題，非屬本件審理範圍，且稽之前開說明徵收處分核准機關乃內政部，原告就徵收處分之適法性有所爭議，自應以內政部對象循行政救濟程序主張之，併予敘明。
六、綜上，被告所為92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告函非屬行政處分，原告對之提起撤銷之訴，於法未合。
另被告審酌法律規定，認為已依法辦理補償，而以92年5月29日府地價字第0920108031號函復查處情形，拒依89年公告現值辦理補償或解編，及以92年7月8日府地價字第0920140367號函復否准原告提請復議之請求，查無裁量逾越權限或濫用權力之違法，並無不當，訴願決定予以維持，亦屬合法。
原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件原告起訴一部分為不合法，一部分為無理由，爰併予本件判決中予以裁判，以符訴訟經濟，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第3項前段，判決如主文。中 華 民 國 94 年 4 月 29 日
第五庭審判長法 官 葉 百 修
法 官 劉 介 中法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 29 日
書記官 張 靜 怡