臺北高等行政法院判決
93年度訴字第627號原 告 甲○○被 告 中華郵政股份有限公司代 表 人 乙○○（董事長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因離職加發給與事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國92年10月28日92公審決字第0239號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告現任職台北市建成地政事務所（以下簡稱建成地政所）書記，原任職前交通部郵政總局（於92年1月1日改制為被告）所轄板橋郵局政風室佐理員，前依行政院核定之原交通部郵政總局及其所屬機構現職人員優惠退休資遣辦法（以下簡稱優惠退休資遣辦法）規定，申請自92年1月16日起優惠退休，經板橋郵局以92年2月13日板人字第0920100073號函通知原告，自92年1月16日起退休及核發一次退休金，並依上開辦法之規定核給1個月預告工資新台幣（下同）64,968元及6個月薪給總額389,808元之加發給與金共計454,776元。惟原告自92年1月16日退休之日起即再任現職，板橋郵局遂依據優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款第3目規定，以92年4月3日板人字第0920100186號函請建成地政所協助收回原告離職時領取之加發給與454,776元，建成地政所以92年4月24日北市建地人字第09230623000號函復被告謂原告表示對該規定存疑，目前正在請釋中而拒絕繳納等語。被告為確保債權，乃依民法第334條第1項規定，於92年5月19日以總字第0920200743號函（以下簡稱被告92年5月19日函）通知原告其於被告所轄臺北郵局開立之第0000000號存簿儲金帳戶內對被告之34,311元存款債權，應與其須返還被告之加發給與債務454,776元中同額部分相互抵銷等語。
嗣被告所屬板橋郵局復於92年6月9日以板人字0000000000號函（以下簡稱板橋郵局92年6月9日函）通知原告其91年度考成存分獎金計36,318元，應與其需返還被告之加發給與債務中同額部分相互扺銷，抵銷後之差額384,147元，仍請原告儘速清償等語。其間被告並於92年5月20日，依民事訴訟法第508條規定，向臺灣板橋地方法院（以下簡稱板橋地院）聲請就前揭債權依督促程序，對原告核發支付命令，促其清償，經板橋地院於92年6月2日核發92年度促字第43819號支付命令，原告乃於同年6月13日以郵政劃撥方式繳回抵銷後之差額384,147元，其所具領之加發給與454,776元業已全部繳回板橋郵局歸帳。原告不服，提起復審，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈92年5月19日板人字第0920200743號函之廢止處分、92年6
月9日板人字第0920100338號函之廢止處分及復審決定均撤銷。
⒉被告應給付原告新台幣454,776元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否有請求被告返還公法上之不當得利（即
454,776元）之請求權？又若認系爭加發給與454,776元係屬授益處分，是否因原告先前出具之切結書而屬附解除條件，嗣因條件成就致失其效力，而應予繳回？㈠原告主張之理由：
⒈按「本條例施行前之交通部郵政總局及其所屬機構現職人
員，均轉調本公司。但亦得於改制之日起6個月內，以優惠條件給與退休或資遣；其辦法由交通部擬訂，報請行政院核定。前項人員轉調本公司後，除自願離職外，不因郵政總局改制而予以裁員。第1項轉調本公司人員，其服務年資、薪資、退休、資遣、撫恤、其他福利及勞動條件等，應予維持。」，為交通部依據中華郵政股份有限公司設置條例（以下簡稱設置條例）第11條第1項所明定。次按「2.加發給與 (1)現職人員於改制中華郵政公司之日起6個月內自請優惠退休、資遣，最高得1次加發1個月之預告工資及6個月薪給總額，並自改制之日起，每延後1個月退休或資遣者，減發1個月薪給總額。但屆齡退休者，前述加發之薪給總額，依提前退休月數發給之，未滿1個月者，不計。．．． (3)領取加發給與之人員，於退休、資遣後6個月內再至其他公務機關（構）任職時，應由再認機關（構）收繳扣除離職（退休、資遣）月數之加發給與並繳回中華郵政公司。(4)領取加發給與時，應附具切結書，載明前目規定事項。」，優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款定有明文。又「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性事項以施行細則定之，惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。」，為司法院大法官會議釋字第367號解釋理由所明示。再按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」、「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」，「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」、「法規命令有下列情形之一者，無效：1.牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。2.無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。3.其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」，復分別為行政程序法第93條第1項、第94條、第150條第2項、第158條第1項所明定。
⒉查交通部依據設置條例第11條第1項規定制定優惠退休資
遣辦法，可知優惠退休資遣辦法乃交通部基於設置條例之授權所訂定之法規命令，惟設置條例並未限制領取加發給與人員於退休後6個月內不得再至其他公務機關任職，優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款第3目及第4目規定卻增加上述限制，並要求領取加發給與人員簽具切結書，參照行政程序法第150條第2項、第158條第1項規定及司法院大法官會議釋字第367號解釋意旨，顯已逾越母法規定之限度，違反法律保留原則，自屬無效。
⒊次查設置條例第11條第1項規定，原告於被告改制起6個月
內自請退休，被告即應以優惠條件准予退休，故離職加發給與處分性質上係屬羈束處分。而依行政程序法第93條規定，羈束處分以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為附款。系爭切結書保證之事項既非法律所明文規定，亦非為確保離職加發給與處分法定要件之履行，自因違反行政程序法第93條之規定而無效。退步言，縱認離職加發給與處分係裁量處分，惟因離職加發給與之目的係為因應郵政機關組織變革，以優惠退休金為手段鼓勵符合條件之員工提前退休，系爭切結書保證事項卻違反前開目的，並與該處分之目的無正當合理之關聯，有違行政程序法第94條不當連結禁止原則之規定，故優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款第3目及第4目規定自應無效。
⒋又原告領取之1個月預告工資與勞動基準法第16條預定期
間之工資具有相同性質，依勞動基準法第16條規定，預告期間之工資性質上係雇主得選擇未依規定期限預告而終止勞動契約時加發，並無勞工不得另謀他就之要求，亦不因勞工獲得其他工作機會，即須返還加發之預告期間工資，故被告無理由要求原告返還領取之1個月預告工資。綜上所述，被告自始無法律上受領原因，原告自有公法上不當得利請求權請求被告返還系爭離職加發給與454,776元，被告依優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款第3目及切結書所為之廢止處分，應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「本條例施行前之交通部郵政總局及其所屬機構現職人
員，均轉調本公司。但亦得於改制之日起6個月內以優惠條件給予退休或資遣；其辦法，由交通部擬訂，報請行政院核定。」、「領取加發給與之人員，於退休、資遣後6個月內再至其他公務機關（構）任職時，應由再任機關（構）收繳扣除離職（退休、資遣）月數之加發給與並繳回中華郵政公司。」、「領取加發給與時，應附具切結書，載明前目規定事項。」，設置條例第11條第1項、優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款第3目及第4目分別定有明文。次按「二人互負債務，而其給付種類相同，並均屆清償期者，各得以其債務，與他方之債務，互為抵銷。但依債之性質不能抵銷或依當事人之特約不得抵銷者，不在此限」，民法第334條第1項定有明文。
⒉經查被告改制前之交通部郵政總局91年8月28日人通第
7537號函略以配合郵政即將改制公司，已研擬優惠退休資遣辦法（草案）函報交通部參考擬訂，報請行政院核定；實施優惠退休、資遣之期間擬定為92年1月1日至92年6月30日止等語，明確告知該局依據設置條例第11條第1項規定，已研擬優惠退休資遣辦法（草案）函報交通部參考擬訂，報請行政院核定，故原告生涯規劃時即知有該優惠退休資遣辦法（草案）待行政院核定。次查交通部郵政總局於91年12月26日以人通第7704號函檢發優惠退休資遣辦法（核定本），其中第6條規定略以自請資遣者，其給與除依據郵政機構辦理員工資遣實施要點之資遣給與外，並發給加發給與。加發給與之定義略以：(1)現職人員於改制之日起6個月內自請優惠退休、資遣者，最高得1次加發1個月之預告工資及6個月薪給總額，並自改制之日起，每延後1個月退休或資遣者，減發1個月薪給總額。(2)加發之預告工資，按其退休或資遣前6個月平均工資計算；加發之薪給總額，如依交通部所屬郵電事業人員退休規則支領月退休金者，按其資位待遇及職務待遇合計數計算；如選擇依勞動基準法規定之退休金標準支領或其資遣依郵政機構辦理員工資遣實施要點辦理者，按其退休或資遣前6個月平均工資計算。(3)領取加發給與之人員，於退休、資遣後6個月內再至其他公務機關（構）任職時，應由再任機關（構）收繳扣除離職（退休、資遣）月數之加發給與並繳回。(4)領取加發給與時，應附具切結書，載明前目規定事項等語，故原告於92年1月9日填具優惠退休資遣申請書時，應已詳知前開優惠退休資遣辦法之規定。且依原告所提證據4.工會會刊亦載明「4.結語：優惠退休資遣辦法草案郵政總局已於7月29日函報交通部轉呈行政院核定，是否全部條文均如案通過，目前尚未可知；惟本會將持續密注意其進展」云云，顯見原告確知其退休權益須以行政院核定之優惠退休資遣辦法辦理，合先敘明。
⒊本件原告依據優惠退休資遣辦法規定，申請自92年1月16
日退休，經板橋郵局核發基本給與2,763,602元及加發給與共454,776元（含1個月預告工資64,968元及6個月薪給總額389,808元），原告並依優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款第3目、第4目規定，於92年1月9日填具切結書在案。嗣因原告於92年1月16日任職建成事務所，板橋郵局乃依據上述辦法規定，向原告收繳離職時領取加發給與之1個月預告工資及6個月薪給總額454,776元。因原告於被告所轄台北郵局開立之存款帳戶係原告與被告間之消費寄託關係，與原告拒絕繳回離職時領取加發給與之1個月預告工資及6個月薪給總額454,776元同為金錢債務，且均屆清償期，被告為確保債權，乃依法主張抵銷，並依民事訴訟法第508條規定，聲請板橋地院就前揭債權依督促程序對原告發支付命令，促其清償，故被告抵銷之意思表示及支付命令之聲請，於法均屬有據，是原告主張其對被告有公法上不當得利請求權，顯不足採。
⒋茲原告主張優惠退休資遣辦法違反法律保留原則，應屬無
效，且系爭切結書違反行政程序法第93條、第94條之規定，亦應無效等語，資為爭議。經查法律保留原則係指法律授權行政機關以命令為補充之規定者，其授權之目的、範圍及內容必須具體明確，設置條例第11條第1項既已授權退休資遣優惠條件由交通部以命令為補充，報請行政院核定後施行，則優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款第3目就退休或資遣優優惠條件範圍予以補充規定，尚未逾越母法之授權，符合法律保留原則。又被告主張抵銷之意思表示，係依民法第334條主張權利，並未就公法上之具體事件作出決定，故被告92年5月19日函及板橋郵局92年6月9日函僅為單純之意思表示，並非行政處分。況行政處分之附款係行政機關對行政處分主要內容所為之補充或限制，系爭切結書既為優惠退休資遣辦法所規定，屬附解除條件之給與，與學理上所謂準負擔或處分外負擔不同，自非行政處分之附款，故未違反行政程序法第93條及第94條之規定，原告所訴顯屬謬誤。另優惠退休資遣辦法之法源與規範目的均與勞動基準法無關，故二法所稱之預告工資性質不同，無從比較、援引，併予陳明。
理 由
一、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟，行政法院（現改制為最高行政法院）44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。再按「二人互負債務，而其給付種類相同，並均屆清償期者，各得以其債務，與他方之債務，互為抵銷。但依債之性質不能抵銷或依當事人之特約不得抵銷者，不在此限」，為民法第334條第1項所明定。另抵銷應以意思表示向他方為之，其性質為形成權之一種，為抵銷時既不須相對人之協助，亦無經法院裁判之必要；且抵銷為消滅債務之單獨行為，只須與民法第334條所定之要件相符，一經向他方為此意思表示即生消滅債務之效果，原不待對方之表示同意，亦經最高法院分別著有47年台上字第355號、50年台上字第291號判例可資參照。本件原告起訴請求撤銷被告92年5月19日函及板橋郵局92年6月9日函暨復審決定，惟查被告92年5月19日函及板橋郵局92年6月9日函，究其等內容均屬抵銷之意思表示，依上開民法規定及最高法院判例意旨，乃消滅債務之單獨行為，一經為之即生消滅債務之效果，原不待原告之表示同意，尚不對外發生准駁之法律上效果，並非被告及板橋郵局就渠等執掌範圍具體事項所為發生公法上法律效果之單方行政行為，即難謂屬行政處分性質，原告本不得提起行政爭訟或行政訴訟，其逕向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，自屬於法有違，復審決定不察亦予以受理，而為實體上之駁回，固有違誤，然結論並無二致，原告復提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
二、本件原告訴之聲明第2項義務訴訟部分，原應因其訴之聲明第1項（即請求撤銷被告92年5月19日函及板橋郵局92年6月9日函暨復審決定）之駁回而失所附麗，本應併予駁回，然查原告於本件行政訴訟審理時，於經審判長曉諭應予變更訴之聲明為給付訴訟之請求後雖仍維持原訴之聲明，惟該部分之請求係屬公法上不當得利返還請求權，亦經原告於本院行準備程序時陳述再三，基於原告當事人之利益，自應視該部分之請求為給付訴訟之請求，茲分述如下：
㈠按「本條例施行前之交通部郵政總局及其所屬機構現職人員
，均轉調本公司。但亦得於改制之日起6個月內以優惠條件給予退休或資遣；其辦法，由交通部擬訂，報請行政院核定。」、「領取加發給與之人員，於退休、資遣後6個月內再至其他公務機關（構）任職時，應由再任機關（構）收繳扣除離職（退休、資遣）月數之加發給與並繳回中華郵政公司。」、「領取加發給與時，應附具切結書，載明前目規定事項。」，設置條例第11條第1項、優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款第3目及第4目分別定有明文。又按公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而嗣後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。另附解除條件之法律行為，於條件成就時，失其效力，為民法第99條第2項所明定。是以契約附有解除條件者，乃於條件成就時，向後失其效力。此與契約經解除，一切權利義務回復原狀，溯及訂約時失其效力者不同。此觀最高法院88年度台上字第2033號判決即明。
㈡本件原告主張優惠退休資遣辦法違反法律保留原則，應屬無
效，而其前所書具之切結書亦因違反行政程序法第93條、第94條之規定而無效等語。惟查優惠退休資遣辦法係設置條例第11條授權交通部訂定，該辦法第6條第1項第2款第3目係就退休或資遣優惠條件及範圍等為補充，並未逾越母法之授權，自符法律保留原則；且切結書乃優惠退休資遣辦法明定應予附具，核其性質係屬附解除條件之給與，與學理上所謂準負擔或處分外負擔不同，並非行政處分之附款，自無違行政程序法第93條及第94條之規定；至原告所領取之1個月預告工資部分，因優惠退休資遣辦法與勞動基準法之法源與規範目的及性質皆有不同，自無類比援引適用之餘地，原告所稱殊有誤解。則被告以原告於92年1月9日填具切結書在先，嗣於92年1月16日退休之日再任建成地政所書記，已達優惠退休資遣辦法第6條第1項第2款第3目所規定應收繳加發給與之要件，而為抵銷之意思表示及依民事督促程序催討，經核於法要無不合。故被告就其與板橋郵局因行使抵銷之意思表示，及原告依據板橋地院支付命令而以郵政劃撥繳回抵銷後之差額，所共實際受領之454,776元即非無法律上之原因而受利益，堪以確定。從而原告自不得逕以上開抵銷之意思表示為被告之單方行為，進而主張被告所受領之金額為不當得利而請求返還，殆無疑義。退步言，縱認原告所稱板橋郵局92年2月13日板人字第0920100073號函中之加發給與454,776元係屬授益處分，尚未經廢止或撤銷，自仍屬有效存在一節為真，然查系爭加發給與因原告出具切結書而屬附解除條件之給與，已如上述，而附有解除條件之法律行為，依民法第99條第2項規定及前揭最高法院判決意旨，於條件成就時當然失其效力，無待於撤銷之意思表示，是系爭加發給與因原告先前業已出具切結書預為拋棄權利，則原告於退休日再任他職既屬解除條件之成就，該加發給與即當然失效，故被告按法定程序收繳，自非無憑，所為抵銷之意思表示及聲請核發支付命令等行為，於法並無不合，即難謂被告有不當得利之情形。從而原告起訴請求被告返還所謂不當受領金額，即有未合，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 15 日
第二庭審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 15 日
書 記 官 林惠堉