臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00709號原 告 甲○○訴訟代理人 連立堅律師被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國92年12月23日92公審決字第0371號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原任行政院勞工委員會職業訓練局南區職業訓練中心（下稱南區職訓中心）副訓練師，其屆齡退休案前經被告91年5月7日部退4字第0912142759號函審定自00年0月00日生效，並按84年7月1日退撫新制施行前、後任職年資11年、7年15天，核給月退休金百分之五十五及百分之十五，另依公務人員退休法（下稱退休法）第16條之1第5項、第6項規定核給月補償金百分之二，及一次補償金3個基數在案。嗣被告以原告自45年5月至73年6月曾任臺灣機械股份有限公司（下稱臺機公司）評價機械繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師、主任教師年資，計28年6個月，業依「經濟部所屬事業人員退休撫卹資遣辦法」（下稱經濟部退撫辦法）第15條第1款領取保留年資給與及公、自提儲金，依退休法第16條之1暨其施行細則第13條規定，原告此次退休於退撫新制施行前舊制年資最高僅得再採計1年6個月，新、舊制年資合計最高僅得再採計6年6個月，因合於採計年資未達15年，無法擇領月退休金，被告前開91年5月7日函之退休核定有誤，即先以92年7月11日部退2字第0922254015號書函通知應予更正並辦理重行審定退休年資。原告不服，提起復審，被告復以92年8月29日部退2字第0922270849號函撤銷前開92年7月11日更正書函及91年5月7日退休核定函所核定之退休金種類、年資及核定給與等3部分，並請原告再補送年資採計切結書，辦理重行審定。另依公務人員保障法第44條第2項規定，以92年9月15日部退2字第0922274031號函知公務人員保障暨培訓委員會並副知原告。原告不服被告92年8月29日及同年9月15日書函，提起復審，經復審決定「有關銓敘部92年9月15日部退2字第0922274031號書函部分，復審不受理；其餘復審關駁回。」，原告對被告92年8月29日部退2字第0922270849號函撤銷前開92年7月11日更正書函及91年5月7日退休核定函所核定之退休金種類、年資及核定給與等3部分所為之處分及該部分之訴願決定（即駁回原告訴願部分之訴願決定）不服，向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或
不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」「保訓會復審決定依法得聲明不服者，復審決定書應附記如不服決定，得於決定書送達之次日起2個月內，依法向該管司法機關請求救濟。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為訴願法第1條第1項、公務人員保障法第25條第1項、第72條第1項及行政訴訟法第4條第1項分別定有明文。
⑵原告原任南區職訓中心副訓練師，係行政機關依法聘任
之人員，依公務人員保障法第102條第4款準用同法之規定，故原告得準用公務人員保障法第25條及第72條提起復審及行政訴訟。
⒉按「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前
後合併計算添但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年，本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。」「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」公務人員退休法第16條之1第1項及同法施行細則第13條第1項分別定有明文。原告依公務人員退休法第5條第1項第1款之規定屆齡退休並經被告以部退4字第0912142759號函核准退休在案，然被告嗣後以部退2字第0922270849號函「撤銷」原核定退休之授益處分，其撤銷理由僅以「依上開細則第13條規定之立法說明略以：『公務人員資遣已領取資遣給與之年資不得併計辦理退休；另按現行各種單行退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之規定，以維持年資採計之衡平。』是以公務人員退休法施行細則第13條之規定，係規範各類同由政府預算支付退離給與之年資（包括軍、公、教、政務人員、公營事業人員及工友等）於轉任公務人員重行退休時，均應將前已領取退離給與之年資，合併計算受公務人員退休年資採計最高35年之限制（舊制年資最高採計30年）」「本案王先生自45年5月至73年6月曾任台灣機械股份有限公司評價機械繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師、主任教師之年資，計28年6個月，業已依經濟部所屬事業人員退休撫卹資遣辦法第15條第1款規定領取保留年資給與及公、自提儲金。是以，其本次退休依規定舊制年資最高僅得再採計1年6個月，新、舊制年資合計最高僅得再採計6年6個月，其得採計退休之年資合計未滿15年，不得擇領月退休金」添 惟被告上述見解實為謬誤，茲說明如下：
⑴查公務人員退休法第16條之1第1項規定之意旨，依文義
解釋，應係規範公務人員退休法於84年7月修正公布施行前後均任職公務員，於修正後增加公務人員任職年資，以保障人民服公職之權利。倘公務人員未曾領取退休（職、伍）給與或資遣給與而再任或轉任其他職位之公務人員時，其年資應合併計算固無疑義，惟倘公務人員已領取退休（職、伍）給與或資遣給與而再任或轉任公務人員時，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算，否則如未區分已否領取退休或資遣給與之情形而一概併計年資，即有公務人員退休法第16條之1第1項與同法施行細則第13條第1項，母法與子法互相牴觸之疑義。
⑵依公務人員施行細則第13條之立法說明並無法推論出該
條文之規定係規範各類由政府預算支付退離給與之年資（包括軍、公、教、政務人員、公營事業人員及工友等），於轉任公務人員重行退休時，均應將前已領取退離給與之年資，合併計算受公務人員退休年資採計最高35年之限制。另依法律保留原則，行政機關對人民作成負擔處分應依法律或法律對於授權之目的、內容與範圍為具體明確之法規命令始得為之，業經司法院釋字第313號、第390號、第491號等解釋在案。惟被告未提出確實之法律或法律明確授權之命令，藉以佐證其論點，僅以施行細則第13條之立法說明，憑己意解釋認定依該施行細則之規定須合併計算公務人員領取退離給與前後之年資。惟依施行細則第13條第1項之文義解釋，皆不可能推導出如被告認定之結論，而同條第2項僅係規範退休金基數之限制，而非公務人員年資之限制，二者實屬有間。添⑶原告任職之南區職訓中心於73年7月1日由經濟部改隸為
內政部管轄，並經留用於該職訓中心，原告並依經濟部所屬事業人員退休撫恤資遣辦法領取保留年資給與及公、自提儲金，核其性質實屬資遣費，依經濟部所屬事業人員退休撫恤資遣辦法第28條之規定「退休、資遣人員再任各機構人員或公職時，無庸繳回已領之退休金、資遣費，其退休、資遣前之工作年資，於重行退休、資遣或計算撫恤金時不予計算。」⑷原告於73年7月1日領取保留年資給與及公、自提儲金後
留任內政部所屬之南區職訓中心時，其重行退休之公務人員年資無論係依公務人員退休法施行細則第13條第1項之規定或依經濟部所屬事業人員退休撫恤資遣辦法第28條之規定，皆應自73年7月1日起算。
⒊退萬步言，縱如被告撤銷處分意旨：「原告自45年5月至7
3年6月曾任台灣機械股份有限公司評價機械繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師、主任教師之年資，計28年6個月，業已依經濟部所屬事業人員退休撫卹資遣辦法第15條第1款規定領取保留年資給與及公、自提儲金。是以，其本次退休依規定舊制年資最高僅得再採計1年6個月，新、舊制年資合計最高僅得再採計6年6個月，其得採計退休之年資合計未滿15年，不得擇領月退休金」之見解為是，惟：⑴查原告係自46年5月6日起服務於台灣機械股份有限公司
擔任機電臨時繪圖工，嗣經升等考試及格後，於58年6月起擔任該公司之機械工程師，按「公職年資是否合併計算，係以退休人員是否為公務人員退休法所稱『依公務人員任用法律任用之現職人員』而定，同法施行細則第2條規定『所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者屬之』，是公務人員退休法對於所稱公務人員，以有給專任者為限，對公職定義採『狹義公務人員』定義，而非泛指所有『公職』人員」最高行政法院89年判字第3020號判決足資參照。另按「本部75年8月21日台內勞字第429276號函釋勞工改變為公務員兼具勞工身分者辦理退休之原則，仍予維持，即公營事業單位勞工改變為原事業單位『公務員兼具勞工身分』者，若該事業單位適用之退休辦法，對於『勞工』部分年資與『公務員兼具勞工身分』者之年資，有併計退休金之規定者，依其規定辦理，若無併計規定者，則於其嗣後退休時發給退休金，其標準依不同身分階段分別計算，即屬於『勞工部分』之年資，依勞動基準法規定辦理，屬於『公務員兼具勞工身分』之年資，依公務員法令規定辦理。」「茲以公務人員退休法已於84年7月修正，該法第16條之1第1項規定：『公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。』本會乃於本年4月12日台勞動3字第109171號函釋『．．．
勞工改變為公務員兼具勞工身分者，屬於公務員兼具勞工身分者之年資，依公務員法令規定辦理，不足公務員退休年資上限者，就其不足部分，再另以其曾任勞工之年資，依勞動基準法及其施行細則規定核給退休金。』該函所謂『屬於公務員兼具勞工身分者之年資』，係指公務員兼具勞工身分者於公務人員退休法修正施行前之年資，併同純勞工年資最高以30年為限，至於連同修法後之年資最高採計為35年。」內政部76年4月3日台內勞字第488243號函及行政院勞工委員會85年11月16日台勞動3字第136735號函解釋意旨，凡純任公務員或公務員兼具勞工身分者，其退休年資係依公務員法令核給退休金，倘不足公務員退休年資上限者，始就其不足部分另以其曾任勞工之年資，依勞動基準法及其施行細則規定核給退休金，該2解釋意旨實具保障兼具勞工身分之公務員之目的。
⑵原告於46年5月起至58年6月止擔任台灣機械股份有限公
司臨時繪圖工，其工作屬性與行政機關約聘僱人員及公務人員等並非相同，而係國營事業依當時技工人員短缺僱用之臨時職工，並於在職期間參加勞工保險，原告非公務人員退休法第2條規定之依公務人員任用法律任用之現職人員，從而原告自46年5月至58年6月擔任工友之年資不得計入原告於91年7月退休時之公務人員年資。
⑶原告於58年參加台灣機械股份有限公司之內部升等考試
及格後，轉任為具公務人員資格之技術室5等機械工程師，並參加公務人員保險，原告於91年7月退休之公務人員年資應自58年6日起算，如依原告所論，則其擔任公務人員之年資應自58年6月至91年6月30日，共計33年。原告退休時之公務人員年資，縱如被告撤銷處分所認自58年6月起算，至91年6月30日止，僅33年之年資，並未逾越公務人員退休法第16條之1規定於退撫新制施行前後累計最高採計35年之限制。
⑷原告雖於73年6月領取經濟部保留年資給與及公、自提
儲金後，於同年7月1日再任內政部南區職訓中心實作教師一職，另依勞動基準法第84條之2規定：「勞工工作年資自受僱之日起算，適用本法前之工作年資，其資遣費及退休金給與標準，依當時應適用之法令規定計算；當時無法令可資適用者，依各該事業單位自訂之規定或勞雇雙方之協商計算之。」按勞動基準法係於73年7月30日公布施行，而原告於73年6月30日領取資遣費時無從適用勞動基準法有關工作年資之規定，故須適用前揭經濟部所屬事業人員退休撫恤資遣辦法第28條之規定，原告重行退休時之工作年資應自再任內政部南區職訓中心實作教師時起算，核其退休年資於公務人員退撫新制施行前後與被告部退4字第0912142759號函所核定之年資並無不符，被告部退2字第0922270849號函之撤銷處分，其認事用法顯有錯誤。
⒋次按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處
分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有明文。另按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：．．．3、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者．．．」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。
」行政程序法第114條亦定有明文。本案系爭被告撤銷處分（部退2字第0922270849號函）係剝奪原告依法辦理退休、請領退休金之權利，被告按前揭規定於為行政處分前應給予原告陳述意見之機會，且被告並無同法第39條規定及第103條得不給予陳述意見機會之情形，被告亦未決定舉行聽證，故被告未先給予原告陳述意見之機會而逕行作成剝奪原告依法退休及請領退休金權利之行政處分，顯係一程序上有瑕疵而得撤銷之違法行政處分。另依前揭條文規定，應給予當事人陳述意見之機會已於訴願程序終結前給予者，違反程序規定之行政處分之瑕疵即得補正，惟被告不但事先未予原告陳述意見之機會，且於為處分後，原告復審程序（代替訴願程序）終結前；亦未事後給予陳述意見之機會，故系爭違反程序規定之行政處分，其瑕疵並未補正而仍為一違法之行政處分。
⒌末按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人
民正當合理之信賴」行政程序法第8條定有明文，故如行政機關之行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要而對其利益之損失予以補償或因人民有忍受之義務外，不得為之，此乃行政法上「誠實信用原則」及「信賴保護原則」解釋所當然。
⑴查被告依法核定原告屆齡退休案之授益行政處分係屬令
人民信賴之國家行為，亦非屬無效之行政處分，自堪認為信賴之基礎。原告因信賴被告前揭之授益處分，除按月領取月退休金外，另將所領得之退休金、公 保之養老給付等悉數存入銀行，被告將系爭處分撤銷，原告將損失退休金及公保養老給付，原告實已因信賴而展開具體之信賴行為，且此信賴表現行為與信賴基礎具有因果關係。而原告並非基於惡意詐欺、脅迫或其他不正當方法而獲得行政處分，無因故意或過失做不正確或不完全之報告而得行政處分，更無已明知或因重大過失而不知公務人員退休法及同法施行細則之規定，原告此一信賴自應予以保護。
⑵次查，被告前開核定退休之授益處分乃為合法之行政處
分，按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．5、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第123條定有明文，「公益」與「私益」之間，並非完全囿於公益優先私益之觀點，法律上所稱公益，亦非抽象屬於統治團體或其中某一群人之利益，更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會中各個成員利益之總和，而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成理想整合之狀態，公益判斷是否正確，不能任憑國家機關之主觀，而應以客觀公正避免錯誤之認知為之。被告之撤銷處分不外乎認為原告再任公務人員退休不符合公務人員退休法第6條規定：「．．．2、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：㈠一次退休金。㈡月退休金。．．．」而已，並非所稱「公共利益重於私益」。就被告於核定原告退休處分後又另「撤銷」原告之退休處分，顯然與前揭內容之公益概念根本無關。原告就其信賴保護原則之利益，則為該退休案件之具體個案，並非退休制度之通例，所以不致於破壞國家之退休制度。
⑶本案有關原告之信賴保護之利益，顯然較行政處分撤銷
或變更所欲維護之公益更值得保護，被告於無行政程序法第123條就合法授益處分得予以廢止之例外情形下，「撤銷」前已核定退休之合法授益處分，該撤銷處分係違反人民信賴保護原則之行政處分，為違法之行政行為。
⒍綜上，被告部退2字0000000000號函撤銷原核定退休之授
益處分，其認事用法有誤、且為程序上有瑕疵之處分及違反信賴保護原則，為違法之行政處分，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈查84年7月1日修正施行前之公務人員退休法第6條第2項規
定：「一次退休金，．．．任職滿5年者，給與9個基數，每增半年加給1個基數，滿15年後，另行一次加發兩個基數，但最高總數以61個基數為限，未滿半年者以半年計。」準此，新制施行前之退休年資最高僅採計30年。同法施行細則第12條第2項規定：「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」復查84年7月1日修正施行之公務人員退休法第6條規定：「（第1項）退休金之給與如左：任職5年以上未滿15年者，給與一次退休金。任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：㈠一次退休金。㈡月退休金。．．．（第2項）一次退休金，．．．每任職1年給與1個半基數，最高35年給與53個基數。．．．（第3項）月退休金，．．．每任職1年，照基數百分之二給與，最高35年，給與百分之七十為限。．．．」同法第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」同法施行細則第13條規定：「（第1項）已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。（第2項）前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1第1項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」又依上開細則第13條規定之立法說明略以：「公務人員資遣已領取資遣給與之年資不得併計辦理退休；另按現行各種單行退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之規定，以維持年資採計之衡平。
」準此，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後再任嗣又再退休者，其新制施行前之任職年資最高均僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制。亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受公務人員退休法第6條及第16條之1第1項最高標準之限制。
⒉原告自45年5月至73年6月曾任臺機公司評價十等機電繪圖
工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師及主任教師之年資（計28年2個月），前已依「經濟部所屬事業人員退休撫卹資遣辦法」第15條第1款規定領取保留年資結算給與或領取公、自提儲金。依前開規定，原告該已領取保留年資結算給與及公、自提儲金之年資，自應與本次退休年資合計受公務人員退休法第6條及第16條之1第1項所定最高年資採計標準之限制。被告92年8月29日以部退2字第0922270849號函於法並無違誤。
⒊查現行公務人員退休法第16條之1有關退休年資採計上限
之規定，係沿用68年修正公布之公務人員退休法，其間雖有再修正，惟有關公務人員退休年資之採計及其給與，均維持「退休年資（屬舊制之年資）最高採計30年」；「一次退休金，最高以61個基數為限；月退休金之給與，最高以在職同職等人員之月俸額的百分之九十為限」。至84年7月1日公務人員退撫新制施行後，有關公務人員退休年資之採計上限經修正為「最高以35年為限」；惟新制施行前之年資採計，仍應受「最高僅能採計30年」之限制。因此，現行公務人員退休法第16條之1第1項之規定，係指公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資均應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，公務人員退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意，如再任之公務人員重行退休時，得不受有關「年資採計上限」規定之限制，無異鼓勵公務人員提早退休領取退休金後，另尋求再任機會，以謀取更多利益，顯非公務人員退休法之立法本意，且對於舊制年資連續服務超過30年而未辦理退休者，亦有欠公允。又被告於68年10月9日即曾以（68）台楷特3字第34149號函釋規定略以，關於公務人員退休法施行細則第12條之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。且有關曾任行政機關技工、工友已領退職給與之年資，於轉任公務人員辦理退休時，依規定均應受前開年資採計上限之規範，是以，原告曾任公營事業機構人員並依「經濟部所屬事業人員退休撫卹資遣辦法」規定支領相當退離給與之年資，亦應受前開年資採計上限之限制。
⒋查有關公務人員退休法明文規定年資採計上限之立法意旨
，一則為落實公務人員永業化；二則為落實文官中立之人事政策；三為兼顧公務人力之新陳代謝；四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量--期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象（我國教育人員、軍職人員、公營事業人員退休法令等，均有相同設計與規定）。因此，前開公務人員退休法第16條之1第1項規定之真義應係：公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，公務人員退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意。復查司法院釋字第480號解釋理由書略以：「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。
行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．」其意旨係有關行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據法律授權（公務人員退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之）訂定之公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，且無逾越法律授權訂定之範圍。又前行政法院對於公務人員類此個案，亦曾作成「上開公務人員退休法施行細則對於限制再任人員退休年資採計之規定，與法律規定並無牴觸，且有事實需要，亦應予以適用」之判決，例如行政法院82年度判字第1252號判決、84年度判字第1196號判決等，附為敘明。
⒌查行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪
人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」同法第103條規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．5、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」茲以被告92年8月29日撤銷函係依據公務人員退休法及相關規定，以及原告任臺機公司評價十等機電繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師及主任教師之客觀情事所為之處分，依上開行政程序法規定，自得不予相對人陳述意見或舉行聽證之機會，逕為處分。
⒍查行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟
期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰1、撤銷對公益有重大危害者。2、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」同法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：1、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。2、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。3、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」依上開規定，對於違法之行政處分，於法定救濟期間經過後，除撤銷對公益有重大危害者或受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者外，原處分機關得依職權為一部或全部之撤銷。原告原退休核定函與公務人員退休法及其施行細則相關規定不符，即屬違法之行政處分，自有行政程序法有關違法行政處分撤銷之適用，又違法授益性之處分得否撤銷，依法理而言，應視其公益與信賴保護間衡量結果而定，如受益人無信賴不值得保護之情形且維持違法授益性行政處分之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，原處分機關原則不應予撤銷；反之，行政機關即得依規定撤銷。按法務部91年1月24日法律字第0910700023號函釋略以，信賴保護原則之適用通常須符合下列要件：⑴須有信賴基礎：須有足以引起當事人信賴之國家行為，例如行政處分、法規命令。⑵信賴表現：當事人因信賴該國家行為而展開具體信賴行為，且該信賴行為與信賴基礎間須有因果關係。⑶信賴值得保護：例如於授益處分當事人無行政程序法第119條所定各款情形之一。按上開信賴保護原則之第2要件「信賴表現」係指國家行政之相對人，須認識國家機關之行為外，並必須為一定之「處置行為」，這些處置行為包含信賴機關之承諾而為投資行為或其他生活之安排，或財產之運用等行為，所以信賴保護原則之主張與援用，除需主觀上存在有國家（對外）行為之認識外，人民在客觀上亦需有一定之處置行為。易言之，主張信賴保護者須有已生信賴之事實表現，始足相當，信賴基礎與客觀上表現信賴動作，兩者缺一不可，亦為司法院釋字第525號解釋所重申，按該號解釋文略以：「倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。」原告依被告91年5月7日部退4字第0912142759號退休審定函，雖具有信賴基礎，惟以月退休金之給與並非一次給與，而係屬繼續性之授益處分，且其係屆齡命令退休，退休年資採計之多寡，及是否核給月退休金，均不構成其是否退休之影響因素，且其已領之退休金，依其起訴狀所陳，係悉數存於銀行中，並未有投資等行為，自難成就信賴保護原則之要件。又按公務人員退休年資採計事涉公務人員退休法秩序及整體公務人員權益之衡平，且其新制施行前年資之退休金來源，亦由政府編列預算支付，政府預算來自於全體納稅人之稅收，應屬公共利益無虞，其所欲維護之公益自然大於維持該違法處分所維護之私益。因此，被告92年8月29日部退2字第0922270849號撤銷其退休金種類、年資及核定給與等3部分，於法並無違誤。
⒎綜上，被告92年8月29日部退2字第0922270849號函撤銷原
告原退休核定函所核定之退休金種類、年資及核定給與等3部分，於法亦無違誤，又公務人員保障暨培訓委員會92年12月23日92公審決字第0371號復審決定於法並無不合，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、本件被告代表人於訴訟繫屬中由吳容明變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
二、查84年7月1日修正施行之退休法第6條第1項規定：「退休金之給與如左：1、任職5年以上未滿15年者，給與一次退休金。2、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：⑴一次退休金。⑵月退休金。．．．。」同條第2項規定：「一次退休金，．．．每任職1年給與1個半基數，最高35年給與53個基數。．．．。」同條第3項規定：「月退休金，．．．每任職1年，照基數百分之二給與，最高35年，給與百分之七十為限。．．．。」同法第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」同法施行細則第13條第1項規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。同條第2項規定：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1第1項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」有關公務人員退休法明文規定年資採計上限之立法意旨，一則為落實公務人員永業化；二則為落實文官中立之人事政策；三為兼顧公務人力之新陳代謝；四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象。是以前開公務人員退休法第16條之1第1項規定之真義，應係公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，公務人員退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意。司法院釋字第480號解釋理由書稱：「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．。」其意旨係有關行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據公務人員退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之法律授權，所訂定之公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，並無逾越法律授權訂定之範圍自得予以適用（現改制為最高行政法院之前行政法院82年度判字第1252號判決、84年度判字第1196號判決參照）。從而，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後再任嗣又再退休者，其新制施行前之任職年資最高皆僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制，亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受退休法第6條及第16條之1第1項最高標準之限制。
三、本件原告原任南區職訓中心副訓練師，於91年7月16日屆齡退休，其退休案經被告按其申報以91年5月7日部退4字第0912142759號函，核定為新制施行前年資11年、施行後年資7年1個月。嗣被告因另案發覺，原告45年5月至73年6月任職臺機公司及經濟部南區職業訓練中心之年資，計28年2個月，業經依經濟部退撫辦法第15條第1款得予資遣規定，分別採計領取保留年資結算給與及公、自提儲金，有原告簽名蓋章之公務人員退休（職）事實表詳載附原處分卷可稽，並為原告所是認。乃依前揭規定，退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受退休法採計最高標準35年之限制，原告自45年5月至73年6月止之年資，既已依經濟部退撫辦法規定領取保留年資結算給與及公、自提儲金，則該段年資於此次退休時，即應合併計算受最高採計年資之限制。被告前於91年5月7日函對原告之退休核定，未審及原告前曾由公庫支給資遣給與之事實，與前揭退休法規定即有未合，自屬違法之行政處分。
四、查行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
1、撤銷對公益有重大危害者。2、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」同法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：⒈以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。⒉對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。⒊明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」依上開規定，對於違法之行政處分，於法定救濟期間經過後，除撤銷對公益有重大危害者或受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者外，原處分機關得依職權為一部或全部之撤銷。被告原核定原告退休案與公務人員退休法及其施行細則相關規定不符，係屬違法之行政處分，已見前述，自有行政程序法有關違法行政處分撤銷之適用。又違法授益性之處分得否撤銷，依法理而言，應視其公益與信賴保護間衡量結果而定，如受益人無信賴不值得保護之情形，且維持違法授益性行政處分之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，原處分機關原則不應予撤銷；反之，行政機關即得依規定撤銷。一般而言，信賴保護原則之適用通常須符合下列要件：⑴須有信賴基礎：須有足以引起當事人信賴之國家行為，例如行政處分、法規命令。⑵信賴表現：
當事人因信賴該國家行為而展開具體信賴行為，且該信賴行為與信賴基礎間須有因果關係。⑶信賴值得保護：例如於授益處分當事人無行政程序法第119條所定各款情形之一者（法務部91年1月24日法律字第0910700023號函釋參照）。上開信賴保護原則之第2要件「信賴表現」係指國家行政之相對人，須認識國家機關之行為外，並必須為一定之「處置行為」，這些處置行為包含信賴機關之承諾而為投資行為或其他生活之安排，或財產之運用等行為，所以信賴保護原則之主張與援用，除需主觀上存在有國家（對外）行為之認識外，人民在客觀上亦需有一定之處置行為。易言之，主張信賴保護者須有已生信賴之事實表現，始足相當，信賴基礎與客觀上表現信賴動作，兩者缺一不可。司法院釋字第525號解釋稱：「倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。」本件原告依被告91年5月7日部退4字第0912142759號退休審定函，雖具有信賴基礎，惟以月退休金之給與並非一次給與，而係屬繼續性之授益處分，且其係屆齡命令退休，退休年資採計之多寡，及是否核給月退休金，均不構成其是否退休之影響因素，且其已領之退休金，依其起訴狀所陳，係悉數存於銀行中，並未有投資等行為，自難成就信賴保護原則之要件。又按公務人員退休年資採計事涉公務人員退休法秩序及整體公務人員權益之衡平，且其新制施行前年資之退休金來源，亦由政府編列預算支付，政府預算來自於全體納稅人之稅收，自屬關係公共利益，所欲維護之公益自然大於維持該違法處分所維護之私益。從而，被告92年8月29日部退2字第0922270849號撤銷其退休金種類、年資及核定給與等3部分，於法並無違誤，原告主張其有信賴保護利益，被告不得予以撤銷云云，自屬誤解法律。
五、末查行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」同法第103條規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．5、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」本件被告92年8月29日撤銷函，係依據公務人員退休法及相關規定，以及原告任臺機公司評價十等機電繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師及主任教師之客觀情事所為之處分，依上開行政程序法規定，尚非必須予相對人陳述意見或舉行聽證，即逕為處分，原告指其為違法，亦屬無據。
六、綜上所述，本件原處分並無不法，復審決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 3 日
第七庭審判長法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 5 月 3 日
書記官 簡信滇