臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00815號原 告 國立臺灣師範大學代 表 人 甲○（代理校長）訴訟代理人 郭嵩山律師
陳溫紫律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 蔡進良律師上列當事人間因文化資產保存事件，原告不服內政部中華民國93年1月8日台內訴字第0920008557號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告所有坐落臺北市○○區○○段3小段305地號等12筆土地，於民國（下同）91年11月1日領有被告所屬工務局核發之樂智樓新建工程建造執照。嗣被告所屬文化局於92年3月接獲財團法人樂山文教基金會等陳情，希儘速指定原告所有前開土地上之行政大樓、文薈廳、普字樓為市定古蹟，被告受理申請後，於92年3月26日組成專案小組，辦理「國立師範大學行政大樓、文薈廳、普字樓建築物保存價值鑑定暨周邊樹木資源會勘」，會勘結果認上開建築物具古蹟保存價值。被告所屬文化局分別於92年4月2日及6月5日召開公聽會，並於同年7月9日提送臺北市古蹟暨歷史建築物審查委員會第6次會議審議，決議認具保存價值，同意指定為市定古蹟，指定理由為：「１、國立臺灣師範大學原係『臺北高等學校』，培育不少臺灣菁英，具教育意義。２、國立臺灣師範大學建築群（行政大樓、文薈廳、普字樓）屬日治時代西洋建築，其建築式樣及施工細部深具藝術性，堪為典範，不易再現。
就建築史的工法、風格與校園佈局各方面而言，皆臺灣罕見。３、文薈廳係昔日『臺北高等學校』創校時最早之建築物，為『生徒控室』，乃學生休息、閒暇之活動場所，有歷史的意義。４、文薈廳仿文藝復興式建築體及仿哥德式飛扶壁穿廊，與行政大樓、普字樓均係折衷主義建築；建築特色為19世紀日本移植西歐歷史主義建築樣式，表現西方學院的學術氛圍與校園的浪漫想像。
」。並經被告92年7月29日市政會議決議通過指定原告所有行政大樓、文薈廳、普字樓為臺北市市定古蹟，古蹟名稱為「臺灣師範大學原高等學校校舍（講堂、行政大樓、文薈廳、普字樓）」，被告乃以92年8月12日府文化二字第09200513500號公告指定「臺灣師範大學原高等學校校舍（講堂、行政大樓、文薈廳、普字樓）」為臺北市市定古蹟，並以92年8月29日府文化二字第09200514300號函知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：求為判決
一、訴願決定及原處分（被告92年8月12日府文化二字第09200513500號公告）均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、被告92年8月29日府文化二字第09200514300號函文僅為通知性質，便於救濟期間起算，非行政處分，原告聲明請求撤銷之原處分僅為被告92年8月12日府文化二字第09200513500號公告，不包含上開函文。另被告辯稱原告已無提起本件訴訟實益云云，惟：
１、原告重新修改原設計規劃方案尚未確定，新方案是否可行仍屬未知數：
⑴本案樂智樓興建工程在被告所屬工務局核發建照後，被告所
屬文化局始將本件建築物指定為古蹟，造成原告被迫終止與訴外人戚雅各建築師事務所間之工程合約，原告因此面臨被追償之窘境，經戚雅各建築師事務所向臺北市議會提出陳情案後，臺北市議會於92年8月8日所召開之陳情案會議結論為「戚雅各建築師事務所應就其損失向原告求償，原告就其損失一併向被告所屬文化局提出求償」（原告與戚雅各建築師事務所間現已達成仲裁結果，確定原告應對戚雅各建築師事務所之賠償金額高達新台幣500萬元以上）。
⑵原告因本件建築物嗣後被指定為市定古蹟所造成之最大難處
即為須面臨建築師之求償，而原告、被告與建築師三方既於臺北市議會之陳情案會議中達成上開結論，則原告若繼續執著於原樂智樓興建工程案即無意義，故退而求其次，重新修改原設計規劃，欲將本件建築物原地保存利用。姑不論被告迄今對於賠償問題仍置之不理，毫無解決誠意，原告雖然重新修改原設計規劃，欲將本件建築物原地保存利用，然新方案尚未確定。亦即，規劃藍圖雖已出爐，惟基地內有一珍奇老樹尚待被告所屬文化局查證是否為列管之保護樹木，待該珍奇老樹之問題解決之後，上開新規劃設計方案方有定案之可能，否則新方案亦為紙上談兵，故新方案是否可行，仍屬未知數。
２、本案與行政程序法第8條規定誠信原則、禁反言原則無關。原告雖承諾修改設計規劃案，將本件建築物原地保存利用，然原告之所以為該承諾，係基於被告將賠償原告損失之期待下為之，然迄今賠償問題仍未解決，且新設計規劃方案是否可行仍屬未知數。若本件指定古蹟之處分確係違法而遭撤銷，則本件建築物如何處置，原告將衡量校內利益為之，如衡量結果認以拆除（或移置等）本件建築物為適當，亦不得謂原告違反誠信原則、禁反言原則，蓋原告所為之決定乃基於校內利益為之，並無損及任何人之權益，何來違反誠信原則、禁反言原則之可言？是以，本件撤銷訴訟之提起，其實體判決要件皆具備，且若指定古蹟之處分因違法而遭撤銷，原告基於校內利益之考量而自由處置本件建築物亦無違反誠信原則、禁反言原則，故被告質疑本案已無訴訟實益云云，尚待斟酌。
二、被告所屬文化局於原告樂智樓新建工程案之都市設計審議案幹事會議審查時，對於該工址上之舊有建築物文薈廳未能本於職權積極調查其是否具保存價值，俟被告所屬工務局核發91建字第0328號建造執照後，始公告指定文薈廳等建築物為古蹟，其行政程序實有嚴重疏失：
１、依文化資產保存法第34條規定：「政府機關策定重大營建工程計畫時，應先調查工程地區有無古蹟。」，原告於85年即開始籌備樂智大樓改建工程，而被告所屬民政局於86年11月19日主辦之古蹟鑑定審查會，其審查結果僅將原告校區禮堂列入市定古蹟，故原告於87年5月開始進行樂智樓整建計畫書之製作，該樂智樓整建計畫於89年4月經教育部審查通過，並在89年5月辦理競圖，該計畫於91年3月辦理都市設計審議，且於幹事會審查時，被告所屬文化局提書面審查意見，表示文薈廳非屬歷史建築（既然文薈廳非屬歷史建築，當然非屬標準更高之古蹟），被告所屬工務局並據以於91年11月核發樂智大樓之建築許可（包含建造執照及拆除執照）。然俟後被告所屬文化局又將該建築物指定為古蹟，其審查標準莫衷一是，審查程序顯有重大疏失。蓋被告所屬文化局於92年3月即在被告所屬工務局核發建築許可予原告後，竟再對領有拆照之建築物「文薈廳」重新調查，其審查程序與建築法第35條「建築審查機關應將不合條款之處詳為列舉，1次通知起造人，令其改正」之規定不符，是被告所屬文化局於事後再將原告已領有拆照之建築物文薈廳指定為古蹟，其行為前後矛盾，審查程序顯有重大疏失。
２、被告所屬文化局事後將原告已領有拆照之建築物文薈廳指定為古蹟，其行為有違信賴保護原則。依建築法之精神，建築許可應由建築主管機關整合各單位之意見，1次審定，核發許可後不應再重新審查，而原告申請樂智大樓之建照程序皆合於文化資產保存法及建築法，取得之建築許可應受法律保障。依行政程序法第8條規定，被告所屬文化局事後將原告已領有拆照之建築物文薈廳指定為古蹟，該行政行為明顯違反信賴保護、禁反言原則，實有重大瑕疵。又86年11月19日之古蹟鑑定審查會之審查結果，並未將文薈廳列為古蹟，即已排除文薈廳為古蹟之事實，然被告所屬文化局俟後將之列為古蹟，其行為亦違反一事不再理原則。
３、被告所屬工務局既已核發樂智大樓之建築許可（包含建造執照及拆除執照），該建築執照即對被告本身發生拘束效力，被告不應再為與上開建築執照相矛盾之指定古蹟處分，被告所為前後兩個相矛盾之處分，不僅令人民（原告）無所適從，更違反依法行政原則：
⑴行政處分一經宣示（送達或公告）即發生實質存續力，所謂
實質存續力係指行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力。被告所屬工務局既已於91年11月核發原告樂智大樓之建築許可執照，該處分即對被告本身發生拘束之效力，故被告所屬文化局不應再對已領有建築執照之建築物文薈廳為指定古蹟之處分（況被告所屬文化局曾表示文薈廳非歷史建物），被告所為前後兩個相矛盾之行政處分，其行政程序顯有重大瑕疵。
⑵被告所屬工務局核發建築執照在前，而該處分並無違法情事
，則被告所屬文化局嗣後又為相矛盾之指定古蹟處分，造成兩個處分係以對立方式存在，姑不論被告是否得對已核發建照之建物再為相矛盾之指定古蹟處分（被告本身左手打右手之行為已有可議），試問為何本件指定古蹟處分之效力竟大於核發建照處分？⑶被告所為前後兩個相矛盾之行政處分，不僅令原告無所適從
（指定古蹟處分導致原告樂智大樓新建計畫無法實行，原告必須變更原建築藍圖），且其行政程序實有重大瑕疵，明顯違反依法行政原則。原告原本期望被告將文薈廳指定為歷史建物，則原告得將文薈廳以「拖底搬運」之方式移至他處，樂智大樓新建計畫即可繼續進行而不受影響，是原告稱歷史建物與古蹟認定之標準多處相似且含混不清，原因在此。
三、因原告管理之文薈廳等建築物之原貌不復存在，已非屬歷史建物，並無指定為古蹟之價值，被告所屬文化局不得將原告管理之文薈廳等建築物指定為古蹟：
１、原告校內之早期建築業已於86年11月由被告派員會同專家（李乾朗、閻亞寧、米復國、黃富三、薛琴、吳光庭教授）至原告處會勘審查，經古蹟鑑定審查會討論並作成結論：「經與會專家學者審查評估結果：較具古蹟保存價值有．．臺灣師範大學禮堂建議列為市定古蹟並可層報內政部列為國定古蹟，古蹟名稱定為『臺灣師範大學原高等學校講堂』，．．」等語（參照86年11月19日臺北市大安、大同區等10處古蹟鑑定審查會會議紀錄）。嗣由被告以87年3月25日府民三字第8701538600號函共指定12建築物為古蹟，而原告校內僅有禮堂（原高等學校講堂）經鑑定後列為古蹟，可知原告所有行政大樓、文薈廳、普字樓等並無指定為古蹟之價值，即不符合古蹟之指定要件。
２、參照被告於86年11月19日所召開之古蹟鑑定審查會會議紀錄，原告於該次會議上表示：「師大禮堂如要列入古蹟保存，校方沒有意見，但師大其他建物則不希望再列入，校方可能有改建計畫。」，可知該次會勘範圍乃包含原告校內所有之早期建築，而非僅限於禮堂，倘該次會勘範圍僅限於禮堂而不包含文薈廳，則原告僅須在審查會議上表示「無意見」即可，為何原告竟畫蛇添足表示「．．但師大其他建物則不希望再列入．．」？是被告於86年11月派員會同學者專家至原告校內會勘審查者，乃原告校內所有之早期建築，包含文薈廳甚明。
３、原告校內建築物文薈廳因曾遭大火祝融，其結構型態已不穩定，並無指定為古蹟之價值，其最佳之保留方式應以林安泰古厝之處理方式，將文薈廳配合新大樓之設計重新構築於樂智大樓之中，兼顧結構安全、空間使用與精神長存。本次樂智大樓興建所擬拆除重建之文薈廳，因曾遭大火祝融，屋瓦及木架屋頂被焚毀，後來以鋼架及鐵皮屋頂修復，結構型態已不穩定，曾作為倉庫福利社等多種用途。文薈廳既遭祝融之災而有使用上之危險性，顯見該廳已非原貌而不復供認定為原貌之文薈廳，當不復為古蹟。且於86年11月19日之古蹟鑑定審查會中，雖未將文薈廳列為古蹟，但原告以保護重要歷史性建築之精神，要求設計工作審慎處理。原告以林安泰古厝之處理方式將文薈廳拆除後配合新大樓之設計重新構築於樂智大樓之中，努力將文薈廳之情境及精神保留下來，給原告學校師生更好生活環境與教學空間，該等保留方式兼顧結構安全、空間使用與精神長存，應為較佳之保留方式。被告所屬文化局俟後再將文薈廳指定為古蹟之行為，顯違文化資產保存法施行細則第3條及第38條第6款規定，蓋文薈廳之重要部分已不完整，不符該法規定「重要部分完整」之法定要件，且文薈廳已無原有木造屋頂堪供保存，依該款「保存之情況」規定，不足評定為古蹟。
四、被告所屬文化局受理民間團體申請原告校內文薈廳等古蹟指定案，不符文化資產保存法施行細則第39條之2規定，其行政程序明顯有欠完備，且其審查過程之相關行政作為粗糙，對監察院之調查亦顯輕忽，實為嚴重失當：
１、按文化資產保存法施行細則第39條2規定：「各級地方政府辦理．．古蹟調查時，應填具古蹟調查表，載明下列事項，並附詳圖及有關照片：一、古蹟之名稱、位置、種類、所定著土地地號、面積、所有權屬。二、古蹟所有人、管理人或占有人之姓名、出生年月日、住（居）所、國民身分證統一編號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所、管理人或代表人之姓名、出生年月日、住（居）所、國民身分證統一編號。三、古蹟之創建年代、歷史沿革。四、古蹟之現狀、構造、材料建築面積、特徵。五、現行土地使用分區或編定使用類別、附近景觀及使用狀況。六、所有人意願。七、建議及其他事項。．．個人或團體申請古蹟指定，應依第1項規定填具古蹟調查表，並附詳圖及有關照片，向各級主管機關提出申請。」，惟被告所屬文化局未依上開規定函請古蹟指定申請人「填具古蹟調查表，並附詳圖及有關照片」，即受理原告校內文薈廳等申請古蹟指定案，核與上開程序規定不符。
２、本件係由戚雅各建築師事務所取得原告校內樂智樓新建工程之設計監造權，經其向監察院陳訴關於本件指定古蹟之相關行政程序顯有疏失後，監察院即開始進行調查，其調查報告顯示，被告所屬文化局審查過程之相關行政作為顯屬粗糙。除上開被告違反文化資產保存法施行細則第39條之2規定外，監察院就本件指定古蹟事件之相關行政作為之調查報告亦指出：「市府文化局於92年4月2日、5月21日及7月9日召開『臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會』第4次至第6次會議，其中第5次審查委員會竟查無審查委員會簽到紀錄，且本院（即監察院）要求檢送各次會議錄音帶時，所檢送之第6次會議錄音帶竟為空白帶，經詢該局承辦人員，據復稱：應是會議當時錄音設備故障所致，揆之該審查過程之相關行政作為顯屬粗糙，對本院之調查，亦顯輕忽。」是以，被告所屬文化局就原告校內文薈廳等申請古蹟指定案，其相關行政程序實屬粗糙草率，顯有重大疏失，該處分實有瑕疵。
３、被告所召開之古蹟審查會議，其程序並不符合「古蹟指定審查處理要點」，蓋古蹟審查會議並無實際參與勘查學者專家三分之二以上出席，且第6次古蹟審查會議並無錄音紀錄，該次審查會係通過將文薈廳指定為古蹟之重要會議，而是否應指定為古蹟有法定可決人數，惟被告所提出之第6次會議紀錄僅單純記載決議通過將文薈廳列為古蹟，該次會議表決情形為何實無從得知，是本件指定古蹟處分之審查程序，顯有重大瑕疵：
⑴按文化資產保存法笫5條及第8條規定，古蹟、民俗及有關文
物之中央主管機關為內政部，各級地方政府依中央主管機關之授權，負責執行各該地區內文化資產之保存及管理工作，故被告為指定古蹟之處分時，除須適用文化資產保存法外，亦須適用文化資產保存法施行細則、古蹟指定審查處理要點及臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點等規定。
⑵惟被告於本件古蹟處分之作成程序，其實際參與勘察之學者
專家及出席古蹟審查會議者，違反古蹟指定審查處理要點之相關規定，該處分自屬違法。按古蹟指定審查處理要點第5點規定：「審查會議應由各該古蹟主管機關召集實際參與勘察之學者專家及有關機關，並應有實際參與勘察學者專家三分之二以上出席，始得開會。」，被告所屬文化局將文薈廳指定為古蹟之前，於92年3月26日派員會同學者專家至現場會勘，當時實際參與會勘之學者專家為夏鑄九、李乾朗、胡寶林、莊永明、張崑振、賴明洲、蔡厚男教授等人，依上開古蹟指定審查處理要點第5點規定，古蹟審查會議須有上開實際參與會勘之學者專家三分之二以上出席始得開會，然觀諸本件第4、5、6次古蹟審查會議紀錄，出席人員中有實際參與會勘之學者專家僅有李乾朗、胡寶林、夏鑄九委員等3人，並未達古蹟指定審查處理要點所規定之出席開會人數，本案古蹟審查會議，違反古蹟指定審查處理要點之相關規定，該指定古蹟處分自屬違法。
⑶本案第6次古蹟審查會議並無錄音紀錄，該次審查會係通過
將文薈廳指定為古蹟之重要會議，而依臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點第9點規定：「古蹟指定審查會議，應有委員二分之一以上出席始得開會，並有出席委員過半數之同意，始得決議為市定古蹟．．」，亦即審查會議是否通過指定古蹟之決議，有法定可決人數，惟被告所提出之第6次會議紀錄僅單純記載決議通過將文薈廳列為古蹟，該次會議實際情形為何實無從得知。又古蹟指定處分事涉建物、土地所有權人權益甚鉅，自應慎重並嚴格遵守古蹟指定之程序，上開古蹟審查會議既違反古蹟指定審查處理要點之相關規定，且由被告所提資料無從得知審查會議之實際經過（無錄音紀錄），該處分自有重大瑕疵。
五、依臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點之規定，古蹟與歷史建築之認定，其標準多處相似且含混不清，依文化資產保存法施行細則第3條規定古建築物之定義：「指年代長久之建築物，其重要部分仍完整者。」，是若建築物現況已多處毀損不全，是否仍符合古蹟認定之要件及定義，不無疑義，本件建築物應不合乎古蹟或歷史建築之標準。臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會設置要點所定之委員資格，諸多與古蹟之鑑定及價值評定未有直接且相對必要之關係者，如博物館空間規劃及經營管理、法律、相關公會、基金會、公益團體、社會公正人士等，其是否具有足夠之專業知識？而所謂公益團體之公正性更令人質疑，且審查委員之任用緣由應公告以示公正，又依規定委員任期1年，得連任1次，是如審查委員更換，再由新任委員依所謂之專業學養綜合評定，則可能會有不同之結論，歸總其評定之標準及方式無法公正統一。矧台大醫學院藥學系及保安街11、13 號均列為歷史建築仍可施移、改建，為何獨限制本件原告之建築？故被告所為處分違反相關行政程序，屬有瑕疵之違法行政處分，其又滋生賠償等爭議，尤以教育部補助預算之取消，勢將嚴重影響原告校務之發展。
六、依古蹟指定審查處理要點第1點規定，本件指定古蹟處分亦有適用該處理要點之餘地，因指定古蹟處分事涉人民權益甚鉅，故該處理要點並非僅有單純之內部效力，指定古蹟處分若違反該處理要點之規定，自得作為違法審查之對象。又所謂地方自治應以保護人民權益為目的，被告以地方自治權限為由，認其不受中央主管機關所訂定之古蹟指定審查處理要點之拘束云云，尚待斟酌：
１、按古蹟指定審查處理要點第1點規定：「為古蹟主管機關辦理國定、省（市）定、縣（市）定古蹟之指定審查，特訂定本要點。」，該古蹟指定審查處理要點之內容，並未有牴觸上位規範而無效之情形，故被告所轄古蹟之指定審查程序，應有上開處理要點之適用。
２、古蹟指定審查處理要點雖屬行政規則，但其內容涉及人民權利義務事項，已發生間接外部效力（因其係古蹟處分作成之前提程序要件），依通說見解，行政規則之違背，若影響到人民權利義務事項，則不僅有內部效力而已，尚發生間接對外效力，其據以作成之行政處分便有違法或不當之原因。學者吳庚認為：「．．行政規則僅有間接對外生效之作用，故屬內部法性質，惟一旦行政處分或法院裁判引為依據，自亦得作為違法或違憲審查之對象。」，是被告依行政程序法第159條規定，將古蹟指定審查處理要點、臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點，歸類為作業性行政規則，主張僅有內部效力，若違反之，僅生公務員懲戒原因，而不生行政處分違法之問題云云，恐有以詞害義之嫌，蓋被告忽略該行政規則涉及人民權利義務事項，已發生間接對外效力，故本件指定古蹟處分自有違法之問題。
３、被告稱內政部雖得基於行政監督之職權，訂定古蹟審查處理要點，惟尚不得侵奪被告之自治權限云云，惟：
⑴內政部為古蹟文物之中央主管機關，並訂有古蹟指定審查處
理要點，依該要點第1點規定，雖然被告就市定古蹟之指定程序，訂有臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點，然被告除適用臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點之外，尚須遵守古蹟指定審查處理要點。
⑵觀諸古蹟指定審查處理要點第1點規定，可知臺北市市定古
蹟之審查程序本應有該處理要點之適用餘地。古蹟指定處分事涉建物、土地所有權人權益甚鉅，自應慎重並嚴格古蹟指定之程序，上開古蹟指定審查處理要點之法律位階係屬中央法規，而臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點，其位階係屬地方自治規章，地方自治規章所未規定之事項，本即應回歸中央法規之規範，基於保障人民權益之目的，被告即應適用古蹟指定審查處理要點，不得以其已履踐臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點之規定為已足。是以，臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點既未就古蹟審查會議開會之出席人員加以規範，被告即應遵守中央主管機關訂頒之古蹟指定審查處理要點之規定，方得以確保原告之權益。
⑶地方自治之目的不在於侵害人民權益，被告進行指定古蹟之
審查程序時，應以保護人民之面向為出發點，雖臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點之規定內容，較古蹟指定審查處理要點為豐富，然對於人民權益之保護尚非十分完足，故被告除適用臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點之規定外，仍應遵守古蹟指定審查處理要點之規定。被告認古蹟指定審查處理要點侵奪其自治權限云云，顯有以地方自治為名，行侵害人民權利之實之嫌，故本件指定古蹟處分既違反古蹟指定審查處理要點第5點規定，自屬違法處分。
七、姑不論被告所屬文化局所為指定古蹟之處分是否違法而遭到撤銷，被告所為前後兩個相矛盾之行政處分，已使原告受有重大損失，被告自應加以彌補：
１、原告主張本件指定古蹟之行政處分違法，應予撤銷，而因被告所為之本件指定古蹟處分，影響原告之樂智樓興建工程之進行，造成原告受有損害，被告應予賠償。
２、退萬步言，若鈞院認本件指定古蹟處分並不違法，然本件應有信賴保護原則之適用，雖然本件應以指定古蹟處分所欲維護之公益為優先而予維持，惟原告因信賴被告之行政行為所受之損失，被告亦予以補償：
⑴被告所屬文化局於91年3月27日樂智樓新建工程之都市設計
審議案幹事會議中，表示文薈廳非屬歷史建築，故被告所屬工務局方據以核發樂智大樓之建築許可（包含建造執照及拆除執照），而原告相信被告所屬文化局所表示之意見（文薈廳非歷史建築），信賴文薈廳不會被指定為古蹟，並據被告所屬工務局核發之建照，而為經濟活動之適當安排（進行樂智樓興建計畫），依據信賴保護原則，此人民因信賴所形成之利益即應受法律之保護。
⑵被告稱其所屬文化局於91年3月27日樂智樓新建工程之都市
設計審議案幹事會議中，表示文薈廳非屬歷史建物，乃僅就當時法律事實狀態為陳述，並不具任何法規範效力云云，企圖規避其應負之責。蓋被告所屬文化局表示文薈廳非屬歷史建物（此為文化局職權範圍內之事項），乃被告所屬工務局據以核發建築執照之重要基礎，被告實無從否認之。
⑶依行政程序法第8條規定之誠實信用及信賴保護原則。信賴
保護原則乃公法上誠實信用原則之下位概念。參照司法院釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照）．．」、解釋理由：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。」據此，上開具有憲法位階及制定法效力之信賴保護原則，非僅在授益行政處分之撤銷或廢止有其適用，在其他行政機關公權力行使之領域，亦有信賴保護原則之適用。是信賴保護原則在法理上，其適用對象不僅限於授益處分之撤銷，一切之行政處分、行政契約及行政事實行為，甚至行政法規與行政計畫之發布均包含在內。
⑷即便被告所屬文化局表示文薈廳非屬歷史建物，乃僅就當時
法律事實狀態為陳述，然因行政事實行為亦有信賴保護原則之適用，原告相信被告所屬文化局所表示之意見（文薈廳非歷史建築），信賴文薈廳不會被指定為古蹟，原告因信賴所形成之利益即應受到法律保護。被告所屬工務局所核發之建築執照為一授益處分，本即有信賴保護原則之適用，而須特別注意者為，被告所屬文化局於91年3月27日樂智樓新建工程之都市設計審議案幹事會議中，表示文薈廳非屬歷史建物，亦有信賴保護原則之適用。亦即，本件原告相信被告所屬文化局所表示之意見（文薈廳非歷史建築），信賴文薈廳不會被指定為古蹟，並據被告所屬工務局核發之建築執照，而為經濟活動之適當安排（進行樂智樓興建計畫），依據信賴保護原則，此一人民因信賴所形成的利益即應受法律保護。⑸被告所屬文化局表示文薈廳非歷史建築在先，被告所屬工務
局並據以核發建築執照在後，原告因信賴被告之行政行為而為經濟活動之適當安排（進行樂智樓興建工程）即應受保護。被告所屬文化局俟後又將文薈廳指定為古蹟，即便該指定古蹟處分並未違法，且經公益（指定古蹟處分所欲維護之公益）與私益（原告之信賴利益）衡量結果，認以維持指定古蹟處分為適當者，則原告因此所受之損失，被告亦應加以補償。是因本件指定古蹟處分，造成原告樂智大樓興建工程受影響，原告因而受有損失，被告應予原告損害賠償（因尚有部分法律問題待研究，故暫不作追加聲明）。
八、餘參原告92年11月26日所提訴願補充理由狀理由第2點所載。
乙、被告方面：
壹、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、原告有無提起本件訴訟之實益，非無商榷餘地：
１、參照原告校本部區之建築物示意圖，被告係指定原告校本部區內之行政大樓（編號1）、普字大樓（編號2）及文薈廳（編號9）等建物為古蹟，其中樂智大樓（編號8）擬重新拆除改建，此舉將會對緊鄰之文薈廳造成影響，而須拆除文薈廳部分建物，惟因文薈廳業經被告指定為古蹟，對於樂智大樓之改建案產生影響，原告始提起本件行政訴訟。
２、原告於本案起訴後，已與被告協調並承諾修改原建築設計案，保留本案建築物，且已呈報教育部進行解約等後續程序，若原告履踐其新計畫與承諾，本案建築物將被保存，則本案是否具有訴訟實益，即非無疑。原告起訴後，因原告代表人變更及政策易換，於93年9月8日指派代表與被告所屬文化局協議，會中原告即明確表明將報經教育部與原設計本建築案之建築師解約，重新修改原設計規劃，保留文薈廳（即本件指定古蹟之1），新建物以不超過10樓為原則，並與行政大樓（亦屬本件指定古蹟之1）間之道路預留8至10公尺之寬度等語。又於同年9月10日續行會議中，再度明確表示「已放棄原興建案」並已函知教育部，且擬與原設計建築師解約，欲重新規劃設計，將古蹟（文薈廳）原地保存利用等語。事後，原告確實經教育部同意而與原設計監造建築師解約（終止契約），決定重新規劃設計。是若原告依上開會議之承諾或表示，循此新計畫進行，則本案建築物將被保存，故原告提起本案撤銷訴訟是否仍具訴之實益，要非無疑。
３、或許原告認為縱使其改變原興建計畫而保存本案建築物，亦具有本案訴訟之實益（權利保護必要）。蓋若獲得本案勝訴判決撤銷原處分確定，則系爭建築物之物的屬性即非古蹟，得不受文化資產保存法等法規對古蹟之管理維護規定之限制，將來仍得自由處分。惟查前開原告於93年9月8日、9月10日會議之表示，將來新建築物之規劃設計，將配合文薈廳、行政大樓（均為本案指定為古蹟之建物）及禮堂（已於他案指定為古蹟確定）等建築物，構思動線與整體校園建築之美。即便本件建築物古蹟指定公告處分經訴訟判決撤銷確定，基於誠信原則（行政程序法第8條前段參照）、禁反言原則，原告仍有妥善維護保存本件建築物之法義務，仍不得自由處分本件建築物，故原告有無提起本件訴訟之實益（權利保護必要），即非無商榷餘地。
二、原處分於程序上合法：
１、86年11月間被告所屬民政局舉辦之大安區、大同區等10處古蹟鑑定審查會及其後古蹟指定程序，與原告樂智大樓之拆除、新建所進行之行政程序（含都市設計審議程序），及本案系爭古蹟指定處分所進行之程序，3者於行政程序上，非屬同一事件程序，不能混為一談：
⑴86、87年間古蹟指定處分之效力，不及於本件建築物，被告
所為古蹟指定，不受當年被告之古蹟指定處分所拘束，亦無所謂違反一事不再理問題。原告籌劃樂智大樓改建案期間，原告校本部內固然僅有師大禮堂（原日據時代「臺北高等學校講堂」）於86年11月19日為被告所屬民政局古蹟鑑定委員會決議列為古蹟（嗣於87年3月25日為被告公告市定古蹟），此係因當時該古蹟指定行政事件之審查範圍所限，不代表被告不得另依法定程序審查後，再對原告校本部其他建築物，公告指定為古蹟。亦即，上開86、87年間之古蹟指定行政程序，其程序標的－行政處分（對物一般處分）之效力（如拘束力等），無論對原告或被告而言，均僅及於師大禮堂（原日據時代「臺北高等學校講堂」），至於其他校內建物，既不在該古蹟指定程序標的範圍內，自不受該處分所拘束。是原告初始籌劃樂智大樓改建期間，基地上樂智大樓旁之文薈廳，固然非屬古蹟，但其後被告依一定之法定程序，仍得對此為古蹟指定。
⑵古蹟與歷史建築有別，被告所屬文化局於非屬古蹟指定程序
之都市設計審議程序中表示本件建築物非歷史建築，係僅就當時法律事實狀態所為陳述，對於其後之古蹟指定程序而言，並非重新調查已有拆除執照之文薈廳是否為古蹟，亦無所謂審查程序違反建築法相關規定之問題：
①依文化資產保存法第3條第2款及第6款規定，古蹟與歷史
建築兩者指涉之事物並不相同，古蹟係指「依該法指定、公告之古建築物、傳統聚落、古市街，考古遺址及其他歷史文化遺蹟」（同條第2款規定參照）；歷史建築則指「未被指定為古蹟，但具有歷史、文化價值之古建築物、傳統聚落、古市街及其他歷史文化遺蹟」（同條第6款規定參照），且依89年2月9日修正發布之同法第27條之1第1項至第3項規定，歷史建築應經主管機關依法定程序審查後，進行登錄。
②文化局在都市發展局為原告樂智大樓拆除、新建所進行之
行政程序（91年3月間都市設計審議程序）中，雖以書面表示意見謂：「．．另樂智樓及旁文薈廳，目前雖非歷史建築，建請設計規畫上酌以保留其建築特色。」，惟此並不生直接對外之法規範效力。蓋被告所屬文化局如上表示，係因當時文薈廳既未依上開法律規定被登錄為歷史建築，亦仍未依法定程序被指定為古蹟，故被告所屬文化局之上開書面意見，僅就此等法律事實狀態為陳述，對文薈廳等建築物不發生任何法律上或事實上之變動效果。
③原告以被告所屬文化局在不同主管機關（都市計畫機關）
所為都市設計審議程序之前開書面意見為據，而論被告在其後所為不同於前者程序之古蹟指定程序，重新調查、指定文薈廳為古蹟，違反建築法第35條關於1次通知改正之建築審查程序之規定云云，殊有誤會。蓋不同行政程序（前者為都計、都設及建管程序，後者為古蹟指定程序）及不同行為性質（前者書面意見為事實行為，後者古蹟指定為行政處分），無所謂重新調查之問題，原告對上開兩項程序及行為，混為一談。何況，建築法第35條規範主體為直轄市主管建築機關即工務局（同法第2條規定參照），而非古蹟指定之主管機關－直轄市政府（文化資產保存法第5條第1項規定參照）即被告本身，該條建築法規定對於本件顯不適用。
⑶因86年11月間被告審查古蹟指定事件，不及於文薈廳，其與
本件古蹟指定事件，非屬一事，故原告稱被告86年審查結果，未將文薈廳列為古蹟，已排除其為古蹟之事實，今又列為古蹟，違反一事不再理云云，顯有誤會。何況於法理上，行政程序與司法訴訟程序不同，並無所謂一事不再理之問題。
２、古蹟之審查指定程序，固得因個人或團體之申請而發動，惟其程序之開始，原則上仍由行政機關依職權為之，個人或團體之申請，僅係促使行政機關發動其職權而已，且啟動程序後，主管機關仍應依職權探知法律構成事實關係，被告就此程序並無違法：
⑴依行政程序法第34條規定，行政程序之開始，於我國法制係
採所謂職權主義，蓋因行政程序攸關公益。另依同法第36條規定，行政程序有關法律構成事實及證據之主張，係採所謂職權探知主義（或稱職權調查主義）。又依文化資產保存法第27條第1項規定：「古蹟依其主管機關，區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，分別由內政部、直轄市政府及縣（市）政府審查指定及公告之，並報內政部備查。」、第3項規定：「各級主管機關得接受個人與團體之古蹟指定申請，並經法定程序審查指定之。」，可知古蹟之審查指定程序亦採職權主義，故主管機關對於個人或團體之古蹟指定申請，是否開啟審查程序，依上開文化資產保存法規定，仍賦予主管機關裁量權，且啟動審查程序後，有關古蹟指定之法律構成事實及證據之主張，即應依行政程序法第36條規定，由主管機關本於職權調查、探知。
⑵原告前引文化資產保存法施行細則第39條之2第3項規定，係
課予申請古蹟指定之個人或團體，提出法定文件如古蹟調查表之義務，而相當之義務內容規定在同條第1項規定，方為課予主管機關義務者。職是，若個人或團體申請古蹟指定，而主管機關認為有啟動審查程序之必要，依上開行政程序法第43條等規定及法理，主管機關啟動程序後，本即應依上開文化資產保存法等法規所定之程序而為職權調查、審認，且僅須合乎該等程序規定，即無程序違法可言，即便申請人未履踐文化資產保存法施行細則第39條之2第3項規定之義務，亦然。是以，文化資產保存法施行細則第39條之2第3項規定，解釋上僅係在促使主管機關發動古蹟指定之審查程序而已，被告已依文化資產保存法施行細則第39條之2第1項等有關規定，履踐相關程序要件，程序自屬合法，原告所稱，顯對上開相關程序法規及法理有所誤會。
３、原告稱監察院調查報告謂本件於「臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會」開會曾有1次無審查委員簽到紀錄，及另1次會議錄音不完備，又臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會設置要點關於審查委員資格是否專業、公正，以及委員任期1年，對評定難期公正統一云云。惟原告所稱，或為其主觀評斷，或為技術性瑕疵而無損審查本身之真正或構成審查委員會最後決議之程序瑕疵：
⑴有關本案古蹟指定之程序規定，參照91年6月12日修正公布
之文化資產保存法第27條第1項、同法施行細則（90年12月19日修正公布）第37條規定：「古蹟主管機關依本法第27條第1項規定辦理古蹟之指定，應邀集有關機關、學者、專家實地勘察，經審查指定後公告之。前項勘察及審查，得邀請古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士到場說明。」、同細則第40條之1及第40條之2規定報內政部備查應檢附之文件及應記載之事項、內政部於87年7月3日訂定發布之古蹟指定審查處理要點、被告於91年10月22日訂定發布之臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點（原告所提乃93年12月29日修正之新要點，惟原處分依其作成時所適用者係91年10月22日訂定發布之舊要點，原告適用法令有所錯誤）。
⑵上開「古蹟指定審查處理要點」及「臺北市市定古蹟指定暨
歷史建築登錄作業要點」，均屬內政部及被告依職權（文化資產保存法及其施行細則並無相關之授權）自行訂定發布之不直接對外發生效力之作業性行政規則（行政程序法第159條第2項第1款參照）。依通說之見解，違反作業性行政規則，至多僅構成公務員之懲戒原因；並不發生對外行為（如本案處分）違法之問題。是以，判斷原處分於程序上是否合法，端視有無符合文化資產保存法及其施行細則之規定即足，而與「古蹟指定審查處理要點」及「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」無關。被告指定古蹟僅須有踐行文化資產保存法及其施行細則所定之「邀集有關機關、學者、專家實地勘察」「審查指定」「公告」及「報內政部備查」之程序（至於勘察及審查時，是否邀請相關人士到場說明，並無強制），其程序上即為合法，故本件被告均有履踐上開程序，即不影響原處分於程序上之合法性。
⑶本案處分（即被告92年8月12日府文化二字第09200513500號
公告）關於原告所屬「行政大樓、文薈廳及普字樓」被指定為市定古蹟部分，均已符合上開文化資產保存法及其施行細則第37條規定，以及「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」有關之程序規定，此有92年3月26日勘察（會勘）紀錄、同年4月2日初次公聽會紀錄、同年4月9日臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第4次會議紀錄、同年5月21日第5次會議紀錄、同年6月5日再次擴大公聽會紀錄、同年7月9日臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第6次（最終通過本案）會議紀錄，以及同年7月29日市政會議（通過本案）會議紀錄附於原處分卷可稽。
⑷退步言，依地方制度法第18條第4款第4目規定，直轄市文化
資產保存屬直轄市自治事項，被告得就市定古蹟之指定程序，訂定自治規則（地方制度法第25條參照）－「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」。內政部雖得基於行政監督之職權，訂定「古蹟指定審查處理要點」供被告參考，惟尚不得侵奪被告之自治權限。何況，「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」要求鑑定會勘時應邀集申請人、建物及土地所有人或管理人、政府相關單位列席（該要點第5點參照）；審查會議召開前應辦理公聽會，並應邀集參與會勘之專案小組成員及前開人員出席，必要時亦得邀請當地里鄰長、里民及一般民眾自由參加（該要點第6點參照），此等程序規定，與文化資產保存法、同法施行細則及「古蹟指定審查處理要點」相較，均可謂有過之而無不及，而更加重視原告在本案之程序參與權益。是被告既然實際上已依「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」之規定，進行本案之古蹟指定程序，原處分於程序上之合法性並無疑義。
⑸亦即，內政部雖訂有「古蹟指定審查處理要點」，依該要點
第5點規定，審查會議應有實際參與勘察學者專家三分之二以上出席，始得開會，惟其僅屬內政部依職權自行訂定之命令，既未經法律授權，其性質為行政規則（參照行政程序法第159條規定），且直轄市文化資產保存屬直轄市自治事項（參照地方制度法第18條第4款第4目規定），被告就此尚訂有對人民程序保障更為周延之「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」資為規範（此性質為自治規則），故被告審查市定古蹟自不受上開內政部訂定之處理要點之拘束（參照地方制度法第30條第2項與第3項，自治規則之規範位階並不劣後於中央之行政規則），是原告持上開內政部訂定之處理要點之規定，主張被告所為處分違反該項程序規定云云，容有誤解，亦有鈞院93年度訴字第1209號判決可資參照。
⑹此外，有關第6次古蹟審查會議因錄音設備故障而無錄音紀
錄之部分，因相關法令均無強制錄音之規定，此點並不影響原處分程序上之合法性，至於該次會議紀錄僅單純記載決議通過而無有關表決情形之記載亦同，相關法令並無規定表決情形為會議紀錄之應記載事項，亦不影響原處分之合法性（事實上，第6次古蹟審查會議之會議紀錄已載明「決議通過」，即表示該次會議已有委員二分之一以上之出席，並有出席委員過半數之同意）。從而，原處分之作成既已符合文化資產保存法及同法施行細則有關程序之規定，其於程序上即為合法，況被告係依程序規定更為嚴謹之「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」進行本件古蹟之指定，其合法性更無疑義。原告稱被告違反「古蹟指定審查處理要點」之規定，且第6次古蹟審查會議無錄音、表決情形等紀錄云云，均不影響原處分於程序上之合法性。
三、原處分於實體上合法：
１、就本件古蹟之指定而言，被告未曾創設足以使原告產生該等建築物不會被指定為古蹟之信賴基礎，故不違反信賴保護原則：
⑴按信賴保護原則之適用，必須滿足以下要件，包括①信賴之
基礎；②信賴之表現；③信賴值得保護；④信賴利益與公益衡量【按此要件係決定保障之方式，亦即須信賴利益顯然大於公益，才得存續保障，否則僅能予以財產保障（損失補償），參照行政程序法第117條但書第2款、第120條規定；按一說主張須公益顯然大於信賴利益，方能變動已使他人信賴之法秩序，而予財產保障，參照行政法院（現改制為最高行政法院）83年度判字第151號判例）】。
⑵本件撤銷訴訟程序標的，係被告所為古蹟指定之處分，而非
被告所屬工務局所為建照核發（許可）處分，故就古蹟指定之事件而言，被告未曾創設足以使原告產生該等建築物不會指定為古蹟之信賴基礎。上開86、87年間所為古蹟審查指定，非如原告所稱已將本案建築物文薈廳排除列為古蹟，而係文薈廳根本不在該次審查範圍內【參照監察院92年12月10日調查意見三（第5頁至第7頁）亦如是認為】。另外，被告所屬文化局雖曾於都市設計審議程序中以書面意見表示文薈廳非屬歷史建築，惟參照被告所屬文化局出具之書面意見全文：「請貴局於師範大學原高等學校講堂（市定古蹟）之週邊景觀設計，與古蹟原有風貌能協調配合，另樂智樓及旁文薈廳，目前雖非歷史建築，建請設計規劃上酌以保留其建築特色。」可見僅就相關建築物當時之事實及法律狀態表示意見，既未對上開建築物文薈廳未來之屬性預測或承諾，如何僅以被告所屬文化局此項表示，解為已創設足以使原告信賴文薈廳不會被指定為古蹟之信賴基礎？如何進而適用信賴保護原則？況是否為文化資產保存法上之歷史建築或古蹟，均須經法定程序，由委員會審查認定後方能確定，無法僅憑被告所屬文化局一紙書面意見為論，原告就此所為主張，未免過於牽強。
⑶原告稱其就樂智大樓已獲建築主管機關之建築許可，此項處
分固可作為信賴基礎，惟亦須待建築主管機關（被告所屬工務局）撤銷該建築許可時，針對此撤銷建築許可處分之合法性，而為主張信賴保護，要非於本件古蹟指定行政程序或撤銷訴訟中對被告作此主張。亦即，被告所屬工務局核發樂智樓新建建造執照，固已創設原告信賴得以依原設計（不顧文薈廳）興建該大樓之信賴基礎，若被告所屬工務局事後廢止該授益處分（建照核發），或有信賴保護及基於信賴保護而生之補償問題，惟因其與本案主管機關不同（依建築法第2條規定，主管建築機關在直轄市為工務局，非直轄市政府），被告機關應不相同，且無關本案撤銷訴訟，自屬另一事，不能混為一談。
２、文薈廳是否無指定為古蹟之價值，事涉構成要件不確定法律概念於事實涵攝時行政機關之判斷餘地，司法機關應予尊重，僅能有限審查。古蹟（按本件所涉為古建築物）之認定，固然文化資產保存法第3條第2款及其施行細則第3條規定，分別對「古蹟」及作為古蹟1種之「古建築物」設有界定性涵義之規定，同施行細則第38條就古蹟之審查指定應綜合評定之因素，並設有例示規定，惟事涉高度專業性、技術性之判斷，於具體案例事實涵攝時，其是否該當，本不易獲致何者方係唯一正解之確認，是被告訂定「臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會設置要點」，並依此組織審查委員會，以合議制方式，集思廣益從事此等事務之審查。此種事項正係學理上所承認之行政判斷餘地領域內之事項，意指行政機關就此判斷之結果，司法機關應予尊重，不能擅自以自己之判斷，取代行政機關之判斷，是司法審查僅能例外地就行政機關是否遵守法定程序、有無違反一般價值判斷之標準、有無基於無關因素考慮在內等事項為之，此有司法院釋字第462號解釋、最高行政法院91年度判字第1601號判決可參。原告復稱文薈廳曾遭祝融，已非原貌，又重要部分不完整，以保存之情況，並無指定為古蹟之價值云云，惟流於個人主觀之認定，且未具體表明本件建築物有何重要部分不完整情事，鈞院就此部分審查時，請謹守上開判斷餘地得予例外審查之事項範圍。
３、原告以其於86年11月19日召開之古蹟鑑定審查會中單方面所表示「師大禮堂如要列入古蹟保存，校方沒有意見，但師大其他建物則不希望再列入，校方可能有改建計畫」之意見，主張被告於86年10月進行會勘之範圍，乃原告校內所有早期建築（包含文薈廳），而後既僅有校內禮堂被指定為古蹟，即表示文薈廳不符合古蹟要件云云，純屬無稽。蓋被告86年10月辦理會勘，本即係就排定會勘名單建築物進行之，當時僅有師大禮堂在會勘名單內，並無涉及校內其他建築物，且當時審查會議結論亦僅有就師大禮堂部分陳述，並未對原告其他建築物則不希望再列入古蹟之表示回應，可見當時僅有師大禮堂在會勘及審查範圍內，文薈廳並不與焉，故原告上開表示充其量僅係其當時片面之期待，並經監察院調查確認在案，不容原告一再任意主張。是被告既從未確認文薈廳非為古蹟，如今指定其為古蹟，何來違反誠信原則及禁反言原則之有？
４、建築許可程序與古蹟指定程序，本即係不同之行政程序，兩者不可混為一談。況依文化資產保存法第33條規定：「公私工程施工中發見古蹟時，應即停止工程之進行，並依前條之規定辦理。主管機關認為有必要時得繼續發掘古蹟，惟對於工程延誤或其他損失應酌予補償。」及建築法第102條規定：「直轄市、縣 (市)政府對左列各款建築物，應分別規定其建築限制︰一、風景區、古蹟保存區及特定區內之建築物。．．」可知立法者已認為古蹟保存之法益價值優先於建築工程進行之法益價值。是基於體系解釋，縱然被告所屬工務局核發樂智大樓之建築許可在先，被告仍得基於古蹟保存之必要，作出古蹟指定之處分於後，以實踐古蹟保存之優先價值，故本件並無違反依法行政原則之疑慮。
５、原告提及重新規劃藍圖基地內尚有1珍奇老樹尚待被告所屬文化局查證是否為列管之保護樹木云云，此係涉及自然文化景觀認定問題，在文化資產保存法設有專章規定，與本案古蹟之認定並無關涉。另92年3月26日召開之「國立師範大學行政大樓、文薈廳、普字樓建築物保存價值鑑定暨周邊樹木資源會勘」，其實際參與會勘者有部分係樹木專家，非古蹟審查委員會之委員，不應納入計算。又原告提出臺北市議會92年8月8日召開之市民服務中心協調戚雅各建築師事務所之陳情案件會議記錄，表示其將就損失向被告所屬文化局求償，惟參照原告所提上開內容，可知被告從未承諾賠償原告，併予敘明。
理 由
一、原告代表人原為簡茂發，嗣變更為黃光彩，其後由甲○代理學校校長，茲由渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件乃原告就被告92年8月12日府文化二字第09200513500號公告指定原告所有行政大樓、文薈廳、普字樓為臺北市市定古蹟之行政處分不服，經依訴願法提起訴願而不服其決定，遂向本院提起撤銷訴訟。核上開行政處分係就原告之財產權為限制，為除去此一不利狀態，原告提起本件撤銷訴訟自有訴訟實益，被告所稱原告提起本件訴訟並無訴訟實益一節，尚非可採。
三、按「本法所稱之文化資產，指具有歷史、文化、藝術價值之左列資產：．．二、古蹟：指依本法指定、公告之古建築物、傳統聚落、古市街，考古遺址及其他歷史文化遺蹟。．．」、「古蹟、民俗及有關文物之主管機關：在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣 (市)為縣 (市)政府。」、「古蹟依其主管機關，區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，分別由內政部、直轄市政府及縣（市）政府審查指定及公告之，並報內政部備查。．．各級主管機關得接受個人與團體之古蹟指定申請，並經法定程序審查指定之。」分別為行為時文化資產保存法第3條第2款、第5條第1項、第27條第1項及第3項所規定。次按「本法第3條第2款及第6款所稱古建築物，指年代長久之建築物，其重要部分仍完整者，包括城郭、關塞、宮殿、衙署、書院、宅第、寺塔、祠廟、牌坊、陵墓、堤閘、橋樑及其他具有歷史、文化、藝術價值之建築物。」、「古蹟主管機關依本法第27條第1項規定辦理古蹟之指定，應邀集有關機關、學者、專家實地勘察，經審查指定後公告之。前項勘察及審查，得邀請古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士到場說明。」、「古蹟之審查指定，依下列各款綜合評定之：一、所具歷史、文化、藝術價值。二、時代之遠近。三、與重要歷史事件或人物之關係。四、表現各時代之特色、技術、流派或地方之特色。五、數量之多寡。六、保存之情況。七、規模之大小。八、附近之環境。九、其他有關事項。」、「各級地方政府辦理前2條古蹟調查時，應填具古蹟調查表，載明下列事項，並附詳圖及有關照片：一、古蹟之名稱、位置、種類、所定著土地地號、面積、所有權屬。二、古蹟所有人、管理人或占有人之姓名、出生年月日、住（居）所、國民身分證統一編號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所、管理人或代表人之姓名、出生年月日、住（居）所、國民身分證統一編號。三、古蹟之創建年代、歷史沿革。四、古蹟之現狀、構造、材料、建築面積、特徵。五、現行土地使用分區或編定使用類別、附近景觀及使用狀況。
六、所有人意願。七、建議及其他事項。前項調查，得委託學者、專家或學術機構為之。個人或團體申請古蹟指定，應依第1項規定填具古蹟調查表，並附詳圖及有關照片，向各級主管機關提出申請。」同法施行細則第3條、第37條、第38條及第39條之2復定有明文。又行為時「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」第1點、第3點、第4點、第5點、第6點、第7點、第8點及第9點分別規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為辦理文化資產保存法第27條及第27條之1古蹟指定暨歷史建築登錄，特訂定本要點。」、「市定古蹟指定作業程序如下：（一）現場鑑定會勘。（二）召開古蹟指定公聽會。（三）召開古蹟指定審查會議。（四）提送市政會議討論並經市長核定。（五）公告並通知。（六）函報中央主管機關備查。」、「現場鑑定會勘，應由臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會（以下簡稱委員會）主任委員指定委員組成專案小組辦理之。」、「現場鑑定會勘時，應邀集申請人、建物及土地所有人或管理人、政府相關單位列席。」、「現場鑑定會勘後，如專案小組認為具有保存價值時，應於審查會議召開前，辦理古蹟指定公聽會。前項公聽會應邀集參與會勘之專案小組成員及第5點所列人員出席，必要時亦得邀請當地里鄰長、里民及一般民眾自由參加。」、「古蹟指定審查會議進行方式如下：（一）專案小組報告。（二）列席人員說明。（三）委員討論。（四）決議。」、「古蹟指定審查，應依下列標準為之：（一）具有歷史、文化、藝術、科學、紀念或其他學術價值。（二）歷經一定年代。（三）與重要歷史事件或人物有關。（四）表現各時代之特色、技術、流派或地方之特色。（五）數量之多寡。（六）保存之情形。（七）規模之大小。（八）附近之環境。」、「古蹟指定審查會議，應有委員二分之一以上之出席始得開會，並有出席委員過半數之同意，始得決議為市定古蹟；可否同數時，取決於主席。」。
四、本件原告所有坐落臺北市○○區○○段3小段305地號等12筆土地上之行政大樓、文薈廳、普字樓等建築物，經被告依行為時文化資產保存法第27條及「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」規定，於92年8月12日以府文化二字第09200513500號公告指定為臺北市市定古蹟【古蹟名稱：臺灣師範大學原高等學校校舍（講堂、行政大樓、文薈廳、普字樓）】，並於92年8月29日以府文化二字第09200514300號函知原告之事實，有被告前開公告及通知函附原處分卷可稽，自堪信為真實。
五、原告就被告指定前開行政大樓、文薈廳、普字樓等建築物為臺北市市定古蹟之處分不服，循序提起本件行政訴訟，並以事實欄所示各節，資為爭議。惟查：
１、行政程序法第34條、第36條及第43條分別規定：「行政程序之開始，由行政機關依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開始行政程序之義務，或當事人已依法規之規定提出申請者，不在此限。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」。由行為時文化資產保存法第27條第1項及第3項規定，足知古蹟指定審查程序之開始，可由主管機關本於職權主動為之，亦得因個人或團體之申請而發動，且個人或團體之申請，僅係促使行政機關發動其職權而已，一經發動行政程序後，主管機關仍應依職權探知法律構成要件事實關係。查文化資產保存法施行細則第39條之2第3項規定，雖課予申請古蹟指定之個人或團體提出古蹟調查表等義務，而相當之義務內容則規定在同條第1項，屬主管機關之義務者。因此，若個人或團體申請古蹟指定，而主管機關認為有發動審查程序之必要，依前揭行政程序法之規定，主管機關一經發動行政程序後，本即應依上開文化資產保存法等法規所定之程序而為職權調查決定，即便申請人未踐行文化資產保存法施行細則第39條之2第3項規定之義務，亦然。是文化資產保存法施行細則第39條之2第3項規定，解釋上僅係促使主管機關發動古蹟指定審查程序而已，本件被告既已依文化資產保存法施行細則第39條之2第1項等有關規定，履踐相關程序，其程序自難謂為違法。
２、有關古蹟之指定及公告，依行為時文化資產保存法第27條第1項規定，古蹟區分為國定、直轄市定及縣（市）定3類，直轄市定古蹟係由直轄市政府審查指定及公告之，並報內政部備查；又同法施行細則第37條第1項前段亦僅規定：「古蹟主管機關辦理古蹟之指定，應邀集有關機關、學者、專家實地勘察，經審查指定後公告之。」並未明定應到場實地勘察之學者專家人數及其成員，亦未明定實地勘察之機關、學者、專家是否應全部參與指定審查程序，且未授權古蹟之中央主管機關內政部訂定有關辦理國定、直轄市定及縣（市）定古蹟指定審查之程序或作業要點。故被告本於審查指定市定古蹟之主管機關職權，為執行前揭文化資產保存法第27條及第27條之1古蹟指定暨歷史建築登錄之必要而訂定之「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」，並未違反文化資產保存法之立法意旨及規範目的，亦未牴觸法律保留原則，自得予以適用。按前開作業要點第4點、第5點規定：「現場鑑定會勘，應由臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會（以下簡稱委員會）主任委員指定委員組成專案小組辦理之。」、「現場鑑定會勘時，應邀集申請人、建物及土地所有人或管理人、政府相關單位列席。」，被告辦理本件行政大樓、文薈廳、普字樓古蹟之指定審查時，已由該委員會主任委員指定委員即夏鑄九、李乾朗及胡寶林等3名委員組成專案小組，並會同申請人、原告、政府相關單位及其他相關人士到場鑑定會勘，此有92年3月26日「國立臺灣師範大學行政大樓、文薈廳、普字樓建築物保存價值鑑定暨周邊樹木資源會勘紀錄」附原處分卷可憑，已符合前開作業要點及文化資產保存法施行細則第37條之規定。至於參與實地勘察之學者專家，若未經該委員會主任委員依行為時「臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會設置要點」第2點規定遴選並報請市長聘兼為委員，因非屬該委員會委員，自無參與古蹟指定審查會議之權限，原告主張內政部為古蹟之中央主管機關，被告於辦理市定古蹟之審查指定，應遵循內政部訂頒之「古蹟指定審查處理要點」為之，並以本件指定審查會議違反內政部訂頒前開處理要點第5點應有實際參與勘察學者專家三分之二以上出席始得開會之規定，指稱本件古蹟指定審查會議之程序為違法云云，核不足採。
３、按行為時「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」第3點、第6點、第7點及第9點分別規定：「市定古蹟指定作業程序如下：（一）現場鑑定會勘。（二）召開古蹟指定公聽會。（三）召開古蹟指定審查會議。（四）提送市政會議討論並經市長核定。（五）公告並通知。（六）函報中央主管機關備查。」、「現場鑑定會勘後，如專案小組認為具有保存價值時，應於審查會議召開前，辦理古蹟指定公聽會。前項公聽會應邀集參與會勘之專案小組成員及第5點所列人員出席，必要時亦得邀請當地里鄰長、里民及一般民眾自由參加。」、「古蹟指定審查會議進行方式如下：（一）專案小組報告。（二）列席人員說明。（三）委員討論。（四）決議。」、「古蹟指定審查會議，應有委員二分之一以上之出席始得開會，並有出席委員過半數之同意，始得決議為市定古蹟；可否同數時，取決於主席。」。原告所有行政大樓、文薈廳、普字樓，經臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會主任委員指定委員即夏鑄九、李乾朗及胡寶林等3名委員組成專案小組，並會同申請人、原告、政府相關單位及其他相關人士到場鑑定會勘，結論為：「（一）國立師範大學建築群（行政大樓、文薈廳、普字樓）具有日治時代西洋建築歷史式樣，建築之藝術性堪足示範，不易再現，就建築史的工法、風格、歷史記憶各方面而言，皆臺灣罕見，符合文化資產保存法施行細則第38條之評定標準之8項審查標準，建議指定為本市市定古蹟，並於召開古蹟指定公聽會收集各方意見後，提送本市古蹟暨歷史建築審查委員會審議。（二）古蹟指定之範圍：古蹟本體（臺北市○○○路○段○○○號）包括行政大樓、文薈廳、普字樓；其間空地、周邊老樹皆列入保存範圍。（三）若師大堅持目前之建築規劃，建議發展局協助突破法令，可考量以橋路（過街樓）相連，與師大男女宿舍整體規劃設計，適當控制量體與形狀，亦可為北市及師大添勝景。」，被告所屬文化局乃於92年4月2日召開古蹟指定公聽會後，將全案提送臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第4次及第5次會議審查，再於92年6月5日辦理擴大公聽會，而於92年7月9日經臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第6次會議審議，決議認具保存價值，同意指定原告所有行政大樓、文薈廳、普字樓為臺北市市定古蹟，以變更原市定古蹟「臺灣師範大學原高等學校講堂」為「臺灣師範大學原高等學校校舍（講堂、行政大樓、文薈廳、普字樓）」方式辦理，指定理由為：「１、國立臺灣師範大學原係『臺北高等學校』，培育不少臺灣菁英，具教育意義。２、國立臺灣師範大學建築群（行政大樓、文薈廳、普字樓）屬日治時代西洋建築，其建築式樣及施工細部深具藝術性，堪為典範，不易再現。就建築史的工法、風格與校園佈局各方面而言，皆臺灣罕見。３、文薈廳係昔日『臺北高等學校』創校時最早之建築物，為『生徒控室』，乃學生休息、閒暇之活動場所，有歷史的意義。４、文薈廳仿文藝復興式建築體及仿哥德式飛扶壁穿廊，與行政大樓、普字樓均係折衷主義建築；建築特色為19世紀日本移植西歐歷史主義建築樣式，表現西方學院的學術氛圍與校園的浪漫想像。」，經送請被告92年7月29日第1227次市政會議決議通過後，被告以92年8月12日府文化二字第09200513500號公告指定「臺灣師範大學原高等學校校舍（講堂、行政大樓、文薈廳、普字樓）」為臺北市市定古蹟，並以92年8月29日府文化二字第09200514300號函知原告，且以92年8月29日府文化二字第09200514302號函報內政部備查等情，有前開鑑定會勘紀錄、公聽會開會通知及紀錄、臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第4次、第5次及第6次會議紀錄、被告前開市政會議紀錄、公告、通知函及內政部92年9月4日台內民字第0920007400號函附原處分卷可參，已符合前開臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點所定之市定古蹟指定審查作業程序。又依前開作業要點第9點規定，古蹟審查委員會之召開應達法定人數，其決議係採過半數多數決，相關法令均無強制錄音之規定，亦無表決情形為會議紀錄之應記載事項規定，是原告以前開古蹟審查委員會開會曾有1次無審查委員簽到紀錄，及另1次會議錄音不完備，臆測該古蹟審查委員會未依前開作業要點第7點及第9點所定之會議進行方式及決議程序進行審查云云，尚不足採。至原告訴稱行為時臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會設置要點關於審查委員資格是否專業、公正，及委員任期1年，對評定難期公正統一云云，無乃其一己主觀之見，無損本件古蹟指定審查本身之程序合法性。
４、按行為時文化資產保存法第3條第2款：「本法所稱之文化資產，指具有歷史、文化、藝術價值之左列資產：．．二、古蹟：指依本法指定、公告之古建築物、傳統聚落、古市街，考古遺址及其他歷史文化遺蹟。．．」已明文規定，古蹟為具有歷史、文化、藝術價值之文化資產之一。同法施行細則第3條規定：「本法第3條第2款及第6款所稱古建築物，指年代長久之建築物，其重要部分仍完整者，包括城郭、關塞、宮殿、衙署、書院、宅第、寺塔、祠廟、牌坊、陵墓、堤閘、橋樑及其他具有歷史、文化、藝術價值之建築物。」所謂「年代長久」係一相對、非絕對的觀念，其中並無必須百年以上才稱得上年代長久之規定，因此建築物之文化、藝術、歷史層面才是審查之重點。有關古蹟之指定審查，除涉及歷史、文化、藝術價值之判斷外，並涉及對私有財產權之限制，自應審慎為之。主管機關所訂定之審查程序，尚須保證能對古建築物得否列為古蹟作成客觀可信、公平正確之評量，始符合文化資產保存法第27條及行政法上之比例原則。是以文化學術機構或專家學者組成之評審委員會，本於專業審查之結果，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷。經查被告為執行文化資產保存法第27條及第27條之1古蹟指定暨歷史建築登錄之法定職權，訂有「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」及「臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會設置要點」，而被告對於本件市定古蹟之指定審查，既已遴選各領域之學者專家設置古蹟審查委員會，依行為時文化資產保存法施行細則第38條及「臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」第8點規定之標準綜合評定之，則以此學者專家組成之古蹟審查委員會，本於專業審查之結果，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷。查原告所有行政大樓、文薈廳、普字樓，經臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第6次會議審查認具保存價值，其理由為：「１、國立臺灣師範大學原係『臺北高等學校』，培育不少臺灣菁英，具教育意義。２、國立臺灣師範大學建築群（行政大樓、文薈廳、普字樓）屬日治時代西洋建築，其建築式樣及施工細部深具藝術性，堪為典範，不易再現。就建築史的工法、風格與校園佈局各方面而言，皆臺灣罕見。３、文薈廳係昔日『臺北高等學校』創校時最早之建築物，為『生徒控室』，乃學生休息、閒暇之活動場所，有歷史的意義。４、文薈廳仿文藝復興式建築體及仿哥德式飛扶壁穿廊，與行政大樓、普字樓均係折衷主義建築；建築特色為19世紀日本移植西歐歷史主義建築樣式，表現西方學院的學術氛圍與校園的浪漫想像。」，核已綜合評定列為古蹟之多項條件，符合前開作業要點及文化資產保存法施行細則第38條規定。被告依前開古蹟審查委員會會議之意見，經市政會議通過，將原告所有行政大樓、文薈廳、普字樓指定公告為臺北市市定古蹟，洵無不合。原告僅泛稱文薈廳之重要部分不完整云云，惟未提出具有專業學術依據之具體理由動搖前開專業審查之可信度與正確性，所訴尚不足採。況古蹟指定與文化資產保存之目的，係整體考量現存整體時期興建之建築物群，彼此特色、歷史意義、人文價值與原創歷史空間風貌的集體記憶關係等，非僅從單棟建築物美學角度為評定觀察，是原告上開主張不足以動搖原處分之適法性。
５、原告所指86年11月間被告所屬民政局舉辦之大安區、大同區等10處古蹟鑑定審查會及其後古蹟指定程序，以及原告樂智大樓之新建程序（含都市設計審議程序、建照核發程序），與本案系爭古蹟指定處分所進行之程序，3者於行政程序上，非屬同一事件行政程序，是被告所為古蹟指定，不受當年被告另案古蹟指定處分所拘束，核亦無所謂違反一事不再理原則或違反建築法相關規定之問題。
６、本件撤銷訴訟程序標的，係被告所為古蹟指定之處分，而非被告所屬工務局所為建照核發（許可）處分，故就古蹟指定之事件而言，被告未曾創設足以使原告產生該等建築物不會被指定為古蹟之信賴基礎，故無原告所指違反信賴保護原則之可言。而被告所屬工務局核發樂智大樓新建建造執照是否因本件古蹟指定處分而事後廢止該建照核發之授益行政處分，或有信賴保護及基於信賴保護而生之補償問題，惟因其與本案主管機關不同（依建築法第2條規定，主管建築機關在直轄市為工務局，非直轄市政府），被告機關既不相同，且無關本案撤銷訴訟，二者不得混為一談。
六、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告公告指定原告所有行政大樓、文薈廳、普字樓為臺北市市定古蹟之處分【古蹟名稱：臺灣師範大學原高等學校校舍（講堂、行政大樓、文薈廳、普字樓）】，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
書記官 方偉皓