臺北高等行政法院判決 九十三年度訴字第八四○號
原 告 甲○○被 告 臺北市政府地政處代 表 人 乙○○處長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因不動產經紀業管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國九十三年二月四日府訴字第○九三○四一一四二○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告臺北市政府地政處接獲臺北市政府消費者服務中心民國（下同）九十二年四月四日消服移字第九二○三八六號移文單檢附原告甲○○申訴與僑茂房屋仲介股份有限公司（下稱僑茂公司）間消費爭議案，經被告函請僑茂公司就其申訴事項妥適處理並副知被告，嗣該公司送達申復書，因案涉私權爭執乃以九十二年四月二十九日北市地一字第○九二三一二二五三○○號函通知原告，並告知如其認為該公司未妥適處理仍可向臺北市政府消費者保護官申訴、或向臺北市政府消費爭議調解委員會申請調解、或向法院提起消費訴訟。嗣內政部以九十二年六月十三日內授中辦地字第○九二○○○九三六五號函轉原告申訴書，並囑被告查核僑茂公司有無違反不動產經紀業管理條例相關規定，被告乃於九十二年七月一日上午派員至該公司，就本件消費爭議案有無違反不動產經紀業管理條例相關規定進行查核結果，該公司並無違反上開條例之情形，遂以九十二年七月三十一日北市地一字第○九二三二一七五五○○號函將查核情形函知原告。原告復於九十二年八月七日申訴書申訴僑茂公司以詐欺及違反不動產經紀業管理條例規定等事由致其受有損害，被告旋函請該公司就原告申復事項予以說明。嗣該公司提出說明，因本案係私權爭執事件，被告以九十二年九月八日北市地一字第○九二三二四九九三○○號函通知原告該公司說明理由，並告知為維其權益起見，仍請其循司法途徑解決。原告不服，提起訴願，經臺北市政府九十三年二月四日府訴字第○九三○四一一四二○○號訴願決定訴願不受理，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告對僑茂公司為申誡及罰鍰之處分。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：查本案僑茂公司於仲介過程中，以登載不實之不動產說明書詐陷原告出價要約購買其所仲介之房地且未指派經紀人於承購要約書（買賣斡旋金收據）上簽章等項，皆違反不動產經紀業管理條例相關規定。被告因本案對僑茂公司所作查核之相關文件，其中承購要約書（買賣斡旋金收據）上之經紀人簽章是由該公司偽造補加上供作查核用的，與原告所提供附於申訴書內之原件不服，原告曾親赴被告處稟明此事，惟被告將原告之物證置之不顧，不僅函覆原告：「．．．經查對相關文件尚無不合．．．」，更推諉要原告自循司法途徑解決。然則司法歸司法、行政歸行政，本案在向被告申訴前已進入司法訴訟。至於行政部分，經紀業者違法詐陷提供不實之交易資訊予明顯處於弱勢地位之買方，以達成其仲介成交而獲利之目的，因此造成交易者權益之損害。被告本應依不動產經紀業條例之立法宗旨，本於主管機關職權，就原告所提之相關事證，確實詳查、公正公平，對於確有違規之部分，予以適法行政處分，方能有效落實建立不動產交易秩序，確實保障交易者權益。
二、被告主張之理由：
㈠、卷查系爭案件為案外人王建翔就其所有臺北市○○街○○○巷○○號一、二樓建物及座落寶清段一小段五二一地號土地委託僑茂公司代理銷售，銷售價款新臺幣（下同）一四九○萬元，因原告有意以一一○○萬元承買，乃預付買賣斡旋金三十萬元支票乙紙予該公司，向案外人續談相關事宜，嗣因故買賣雙方未簽訂買賣契約書，其三十萬元斡旋金為王君沒入，原告於九十二年四月一日向臺北市政府消費者服務中心申訴，經該中心移被告處理，被告函請僑茂公司妥為處理，該公司函復被告，被告以九十二年四月二十九日北市地一字第○九二三一二二五三○○號函告知原告得救濟之途徑。嗣原告於九十二年五月二十九日向內政部提出申訴，案經內政部轉交被告處理，被告予以查核未發現該公司就系爭案件於處理上有違反不動產經紀業管理條例相關規定。原告於九十二年八月七日向被告提起申訴，經被告九十二年八月十八日北市地一字第○九二三二二六九三○○號函請僑茂公司提出說明，該公司函復略以：「一、．．．但延續本公司與王君於民國九十一年六月六日所簽訂之委任代理銷售契約書所載，王君要求本公司以新臺幣壹仟肆佰玖拾萬元整為開價，新臺幣壹仟貳佰捌拾萬元整是底價．．．。二、孔君（即原告）所稱公告現值調整之事，．．．已經孔君詳閱知悉：。三、斡旋金收據簽署後，送回公司再由經紀人簽章並無違反規定。．．．四、不動產說明書手寫原稿已由委託人簽章再據以製作出電腦列印之版本．．．。五、買賣不動產乃自由意志的表達，絕無被迫之情事。．．．」，因案涉私權爭執，爰以九十二年九月八日北市地一字第○九二三二四九九三○○號函告知原告僑茂公司說明之理由，並告知為維其權益得循司法途徑解決，合先敘明。
㈡、本案原告有意購買前揭房地，於簽發票面金額三十萬元支票，嗣撤銷付款委託而遭退票，經案外人王建翔提起訴訟，業經臺灣臺北地方法院臺北簡易庭九十二年度北簡字第九八三六號宣示判決略以：被告（甲○○）應給付原告（王建翔）新臺幣三十萬元，按改制前行政法院三十六年判字第四四號判例：「人民因私權關係發生爭執者，屬於民事訴訟，應由普通司法機關受理審判，非行政官署所應審究。」，故被告九十二年九月八日北市地一字第○九二三二四九九三○○號函告知原告請循司法途徑以保障權益，符合上開判例意旨。
㈢、原告所提僑茂公司未指派經紀人於承購要約書（買賣斡旋金收據）上簽章，依不動產經紀業管理條例第二十三條規定：「經紀人員在執行業務過程中，應以不動產說明書向與委託人交易之相對人解說。．．．」，本案經查原告所提出之不動產說明書上，除記載有本案買賣標的之「地址」、「售價」、「坪數」及「登記簿權狀面積」等重要事項外，並查有經紀人「黃銘泰」章戳，另查僑茂公司於九十二年八月三十日提出之買賣斡旋金收據亦蓋有經紀人「黃銘泰」章戳，並經原告簽章在案，尚難謂該公司違法詐陷提供不實交易資訊。又不動產經紀業管理條例第四條第七條規定：「經紀人員：指經紀人或經紀營業員。．．．」，有關經紀營業員區偉業協助經紀人黃銘泰辦理本案，由區君簽名後交由經紀人黃銘泰簽章，依上開規定經紀營業員亦屬經紀人員，亦難謂該公司未符上開條例之規定。
㈣、又被告九十二年九月八日北市地一字第○九二三二四九九三○○號函略以「主旨：有關臺端申訴與僑茂房屋仲介股份有限公司因購屋衍生之爭議案，復請查照。說明一、．．．兼復臺端九十二年八月七日申訴書函。二、本案臺端與僑茂房屋仲介股份有限公司因購屋衍生之爭議，經本處九十二年八月十八日北市地一字第00000000000函（副本諒達）請該公司查明函復，案經該公司以前開號函復．．．經查對相關文件尚無不合，至於臺端稱僑茂房屋仲介股份有限公司以詐欺造成損害乙節，為維臺端權益起見，仍請循司法途徑解決。」僅係被告依原告申訴所為單純之事實敘述或說明，自非屬行政處分。綜上所述，本件原告之訴與程序不合且顯無理由。
理 由
壹、按不動產經紀業管理條例第二十一條規定：「經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。廣告及銷售內容與事實不符者，應負損害賠償責任。」、第二十二條規定：「不動產之買賣、互易、租賃或代理銷售，如委由經紀業仲介或代銷者，下列文件應由經紀業指派經紀人簽章︰一、不動產出租、出售委託契約書。二、不動產承租、承購要約書。三、定金收據。四、不動產廣告稿。五、不動產說明書。六、不動產租賃、買賣契約書。前項第一款及第二款之規定，於經營代銷業務者不適用之。第一項第五款之不動產說明書應記載及不得記載事項，由中央主管機關定之。」、第二十三條規定：「經紀人員在執行業務過程中，應以不動產說明書向與委託人交易之相對人解說。．．．」、第二十四條規定：「雙方當事人簽訂租賃或買賣契約書時，經紀人應將不動產說明書交付與委託人交易之相對人，並由相對人在不動產說明書上簽章。前項不動產說明書視為租賃或買賣契約書之一部分。」、第三十一條規定「經紀人員違反本條例者，依下列規定懲戒之︰一、違反第十六條、第二十二條第一項、第二十三條或第二十五條規定者，應予申誡。．．．」、第三十三條規定「經紀人員有第三十一條第一項各款情事之一時，利害關係人、各級主管機關或其同業公會得列舉事實，提出證據，報請直轄市或縣（市）主管機關交付懲戒。．．．」。次按行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非訴願法上之行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有行政法院（八十九年七月一日改制為最高行政法院）四十四年判字第十八號、五十九年度判字第二四五號、六十二年裁字第四十一號判例可資參照。
貳、原告起訴意旨略謂：查本案僑茂公司於仲介過程以登載不實之不動產說明書詐陷原告出價要約購買其所仲介之房地，且未指派經紀人於承購要約書（買賣斡旋金收據）上簽章等項，皆違反不動產經紀業管理條例相關規定。被告因本案對僑茂公司所作查核之相關文件，其中承購要約書（買賣斡旋金收據）上之經紀人簽章是由該公司偽造補加上供作查核用，與原告所提供附於申訴書內之原件不服，請求「訴願決定及原處分均撤銷，並命被告對僑茂公司為申誡及罰鍰之處分」云云，茲就原告請求事項分述如下：
一、關於撤銷訴訴訟（即訴之聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。」）部分：查被告以九十二年九月八日北市地一字第○九二三二四九九三○○號函略以「．．．有關臺端申訴與僑茂房屋仲介股份有限公司因購屋衍生之爭議案，復請查照．．．二、本案臺端與僑茂房屋仲介股份有限公司因購屋衍生之爭議，經本處九十二年八月十八日北市地一字第00000000000函（副本諒達）請該公司查明函復，案經該公司以前開號函復．．．經查對相關文件尚無不合，至於臺端稱僑茂房屋仲介股份有限公司以詐欺造成損害乙節，為維臺端權益起見，仍請循司法途徑解決。」經查，被告通知原告之前開函文，僅告知為維其權益起見，建請原告循司法途徑解決，核屬事實敘述及理由說明之觀念通知，此通知並未對原告之公法上權利或法律上之利益發生具體之法律效果，對其私法上之權益亦無任何影響，自非行政處分甚明。故揆諸首揭規定及判例意旨，原告對被告前開覆函提起訴願，即非法之所許，訴願決定不予受理，並無不合。原告提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
二、關於課予義務訴訟（即訴之聲明：「命被告對僑茂公司為申誡及罰鍰之處分。」）部分：
㈠、按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以具有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其訴始有值得保護之利益存在。因而原告之訴依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，其起訴為無理由，應以判決駁回之。又提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，係以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內，應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受有損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民就該案件依公法法規規定，對國家享有公法上請求權而言；倘人民並無公法上之請求權者，行政機關對其申請案件縱未依其所請為行政行為，亦難謂人民有任何權益受損可言。而「課予義務之訴」並非要求撤銷變更行政處分，而是以要求作成某項行政處分為主要目的，由於此一訴訟型態係在促使行政機關發動某一職務上行為，因此這種訴訟應著重在個人擬進行某些特定的活動，需要行政機關許可、允許或核准的情形。所謂「依法申請」係指有依法請求行政機關作為的權利之謂。故與該申請人權利無關之陳情、建議等不包括在內。
㈡、卷查相關行政法令之規定，並無任何法令賦予原告請求被告對不動產經紀業為申誡及罰鍰之之公法上權利，不動產經紀業管理條例第三十三條僅規定「經紀人員有第三十一條第一項各款情事之一時，利害關係人、各級主管機關或其同業公會得列舉事實，提出證據，報請直轄市或縣（市）主管機關交付懲戒。．．．」，此所謂「檢舉」，固非原告之義務，然亦非原告之權利，其作用僅在促使主管機關注意執行職務，原告並無公法上權利可供主張，故原告自不得對此有所請求，此觀上開規定文義自明；此外，該法或其他相關法規並無主管機關應依檢舉，以檢舉人與被檢舉人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何之行政處分之明文，則檢舉事件與人民依法申請行政機關為行政處分事件，在法律上顯然有別，因此本法（行政訴訟法）施行後，檢舉人除法律有特別規定外並無適用課予義務訴訟請求救濟之餘地。本案原告對於第三人涉嫌違法向被告提出「檢舉」，此檢舉僅係促使被告調查權之發動，被告依職權調查事證，作成處分或不處分決定，與行政訴訟法第五條條文中所謂「依法申請」係依法有請求權利之人請求該管機關作成授益處分之規定，尚有未合，應不得提起課予義務訴訟。故原告所訴課予義務訴訟之部份，顯無理由，應予駁回。
三、退而言之，縱本院依職權推認原告訴之聲明後段「命被告對僑茂公司為申誡及罰鍰之處分」等語，係請求被告就僑茂公司有無違反不動產經紀業管理條例第三十三條之規定為調查之事實行為，而提起一般給付訴訟（原告不為此訴之聲明，係本院依訴訟種類推認），惟查被告本件九十二年九月八日北市地一字第○九二三二四九九三○○號函略以「．．．有關臺端申訴與僑茂房屋仲介股份有限公司因購屋衍生之爭議案，復請查照．．．二、本案臺端與僑茂房屋仲介股份有限公司因購屋衍生之爭議，經本處九十二年八月十八日北市地一字第00000000000函（副本諒達）請該公司查明函復，案經該公司以前開號函復．．．經查對相關文件尚無不合‧‧‧」等語，顯見被告確曾發動調查，並查明僑茂公司並無違反不動產經紀業管理條例第三十三條規定，原告縱係提起一般給付訴訟請求被告為調查之事實行為，亦因被告業已實施調查之事實行為，原告顯無權利保護必要，亦應予駁回，附此敘明。
參、綜上，人民就有關公共利益事項向行政機關提出檢舉，而行政法令並未賦予該檢舉人，就其所檢舉之公共事務，有請求行政機關為特定作為之權利，自不得提起課予義務訴訟命被告對僑茂公司為申誡及罰鍰之處分。又行政機關對該檢舉事項所為之答覆，僅係事實之敍述或理由之說明，未對檢舉人之權利或法律上利益發生具體法律上效果，核其性質，應屬觀念通知，而非具有法效性之行政處分。是本件原告之訴，依其所訴事實，在法律上顯無理由，應予駁回。
肆、據上論結，本件原告之訴部分不合法，部分顯無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、同條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十四 日
書記官 黃明和