臺北高等行政法院判決
93年度訴字第842號原 告 甲○○訴訟代理人 謝新平律師被 告 桃園縣八德市公所代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國93年2 月16日府法訴字第0920293491號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告經由法院之拍賣程序承受其債務人所有之桃園縣八德市○○○段418 、418 之4 等2 筆地號土地（重測後地號分別為同市○○段地號829 、60，下稱系爭土地），為辦理農業發展條例第31條耕地所有權移轉登記及第37條農業用地移轉與自然人時，申請不課徵土地增值稅之需，於民國（下同）92年7 月15日向被告申請核發系爭土地之農業用地作農業使用證明書（下稱農地農用證明書），案經被告調查後，以92年8 月4 日德農字第0920019251號函略以：「經本所調查結果所列農地下庄子段418 、418 之4 地號核與行政院農委會89年2 月29日（89）農企字第890059號函審查表第4 項（現場無堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物或鋪設柏油水泥等情事者）之規定不符」，予以否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應准予發給原告所有系爭土地係作為農業用地農業使用之證明書。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告將所有八德市○○○段418 、418 之4 地號2 筆土地
向被告申請農地農用證明書遭否准後，於訴願時誤將地號寫為418 之1 地號，乃顯然錯誤，惟面積是正確的，訴願機關明知有誤，卻未通知補正即予駁回，實有不當，退步言之，縱因誤寫地號而不受理，仍不影響另筆418 地號土地之請求。
⒉系爭土地是日據時代就存在之溜地，亦經管理機關臺灣省
石門農田水利會（下稱石門水利會）編定屬本會員58B 保溜地，即水利法第46條所稱蓄水池建造物，引灌面積約36,667 平 方公尺，有石門水利會公函可證，足證系爭土地是作農業使用，被告否定石門水利會之公函，顯有未當。
⒊被告否准理由係以原告於系爭土地上傾倒土石，惟系爭土
地面積廣達9 千多坪，其中僅有2 、3 百坪因鄰近土地興建房屋，被建商趁夜間偷倒廢土，惟仍未影響蓄水灌溉之功能。
⒋因系爭土地實際上由石門水利會管理使用，原告及其他共
有人只有所有權，並無使用權，如今系爭土地累積數年之淤積及被人偷倒廢土，應與所有權人無涉，清除廢土乃被告與石門水利會之職責，被告非旦不嚴加取締並設法將廢土清除以回復原狀，竟將其歸究於原告，實無道理。另外，其他共有人於無法使用系爭土地之情形下，當然均不願僱人清除廢土，因此，原告只好在系爭土地四週加設欄杆，以防止繼續被人偷倒廢土。
⒌系爭土地於枯水期時，農田沒有灌溉，石門水庫亦無洩洪
，原告無法引水入池，系爭土地當然沒有蓄水。且系爭土地於未蓄水時，池底生長水蓮，乃自然之事，並不會影響蓄水灌溉之功能。
⒍因原告剛向法院拍得系爭土地，故對其四週界址並不清楚
，於何筆土地上被傾倒廢土，原告不知情。被告勘查系爭土地時並未會同地政事務所測量指界，顯然不合法，何況被傾倒之廢土是在何筆土地上，被告並未指明。
⒎縱使系爭土地無蓄水功能或下游已無農田，經全體共有人
向管理機關申請廢溜改作農田使用後，亦為作農業使用；又系爭土地若於被傾倒之廢土上栽種農作物，亦為作農業使用，均可符合農地農用之規定。
⒏政府對農田之土地政策，以前是管人不管地，現在改為管
地不管人，承受農地已無須再提出自耕能力證明書，改由當地主管機關會勘農地是否是作農業使用以資發給農作證明書，因此造成主管機關權限過大，認定標準不一，有些承辦人員只要看見土地上沒有建物，不管實際上有無耕作即發給證明，有些要確實有耕作才發給證明，有些只要在土地上插上樹枝照個相就發給證明，而出現許多違法情事。因此，在沒有一定之認定標準下，全看人為，就系爭土地而言，明顯為溜地，被告僅因被人偷倒部分廢土，即全部被認定系爭土地非作農業使用，實難令原告心服。因為，即使被偷倒廢土，若將其整平栽種農作物，仍是作農使用。
⒐系爭土地雖被他人偷倒廢土，但並未因此而妨礙原有之灌
溉功能，仍屬溜池，而溜地係屬農用，其買賣無須繳交土地增值稅。今被告故意刁難不予核發農地農用證明，損害原告權益，顯有不當，請鈞院至現場勘查即明。
㈡被告主張之理由：
⒈兩造對系爭土地不爭執之事實有：
⑴2 筆地目：溜，使用地類別：水利用地。經石門水利會
編定員58B 號保留池，即水利法第46條所稱蓄水建造物。
⑵418 地號已遭傾倒廢棄物；而418 之1 地號則長滿雜草，此亦有被告再次拍照之照片可查。
⑶被告於92年7 月30日勘查現場，且原告亦有委人引導到場並指界。
⒉對於原告起訴違誤之詞的說明：
⑴系爭土地遭傾倒廢棄物，且雜草叢生，不合農業使用：
按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農地農用核發證明辦法）第7 條但書規定：「但有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用：．．．二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物或有鋪設柏油、水泥等情事者。．．．」。次按區域計劃法施行細則第15條第12款規定：「十二、水利用地：
供水利及其設施使用者」。復按非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用」，而同條附表一所定「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「水利用地之容許項為按現況或水利計劃使用、水岸遊憩設施、戶外遊渠設施、採取土石、其他經河川或排水管理機關核准者、再生能源相關設施等」。經查，系爭土地上遭傾倒廢棄土且雜草叢生，即不符前開「水利用地」之容許項目使用，依前開規定本不得認定為農業使用，被告原處分及訴願決定，本無不合。
⑵原告指稱被告在勘查時未會同地政單位測量界址云云。
惟查，農地農用核發證明辦法第15條第2 項規定：「直轄市或縣（市）政府或其委任之鄉（鎮、市、區）公所辦理實地會勘時，應通知土地所有權人或代理人到場指界及說明，如界址無法確定，應告知申請人向地政機關申請鑑界」。經查，被告於92年7 月30日現場會勘時，乃原告代理人引導並指界，且其對界址並無爭議，並無界址無法確定之情，故被告實無需委地政人員鑑界之必要。況自申請會勘至訴願程序，原告從未對界址爭議過，遑論傾倒廢棄土及雜草叢生之情，原告亦自認不諱。⑶原告稱傾倒廢土只1 筆土地，但被告2 筆均不核准云云
。惟查，從被證一之照片顯示，418 之1 地號乃「雜草叢生」亦非作水利用地之目的在使用，本不合水利用地准許之使用情形，故418 之1 地號亦不應核准。⑷原告稱傾倒廢土面積只2 、3 百坪而已，溜地仍保留灌
溉之功能云云。惟此乃原告規避強辯之詞，不合法律規定，亦無涉爭點，更非被告所得斟酌。
⑸另原告稱系爭土地遭倒廢土，被告應取締及將廢土清除
回復原狀云云。惟依廢棄物清理法第11條第1 款規定，清除義務人乃土地所有人而非被告，被告無義務為其清除廢棄物，甚且被告尚可依同法第71條規定命其限期清除，故原告所指尚有違誤，況且系爭土地廢土亦有可能是地主或原告所傾倒或允他人所傾倒。
⒊依農地農用核發證明辦法第7 條第1 項第2 款規定，現場
堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者，不得認定為作農業使用，被告依法判定，並無不當；另農地農用證明書之核發與何人管理該農地或何人傾到廢土於該農地上並無任何關連（管地不管人政策），僅依農地現場是否符合規定而為核發與否之判斷。
⒋被告對鈞院囑託八德地政事務所就八德市○○段60、829地號土地複丈成果意見，陳報如下：
⑴八德市○○段60及829 地號水利用地（前下庄子段418
之4 、418 地號，地目：溜）經八德地政事務所測量之土地複丈成果圖顯示興建建物（面積共計137.75平方公尺)、 堆置廢土（編號E1及E2，面積共計7929.97）、鋪設水泥地（編號F）、 栽種植物（編號A 、B1、B2、B3、B4、D），829地號編號H 部分已無低窪地可供蓄水等違反非都市土地水利用地編定使用之規制規定，總計違規面積22080.63平方公尺，達71.49%，僅餘60地號編號C 部分可供蓄水，違規事實相當明確，原告亦曾於行政訴訟狀明確表示系爭土地被傾倒廢土，廢土之存在應無疑義。
⑵依區域計畫法施行細則第15條，全國非都市土地編定18
種用地，其中第15款為「水利用地」，其使用應符合非都市土地管制規則及水利法之規定。按水利法第63條之
3 規定：「灌溉事業設施範圍由興辦人劃定報主管機關核定公告後，禁止下列行為：一、填塞圳路。二、毀損埤池、圳路或附屬建造物。三、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。四、棄置廢土或廢棄物。（土地複丈成果圖編號E）五 、採取或堆置土石。六、種植、採伐植物、飼養牲畜或養殖水產物。（土地複丈成果圖編號
A 、B 、D）七 、其他妨礙灌溉設施安全之行為。排注廢污水或引取圳路用水，於埤池或圳路設施上或其界限內施設建造物，非經主管機關核准不得為之」；第78條之3 規定：「排水設施範圍內禁止下列行為：一、填塞排水路。二、毀損或變更排水設施。三、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。四、棄置廢土或廢棄物。（土地複丈成果圖編號E）五 、飼養牲畜或其他養殖行為。六、其他妨礙排水之行為。排水設施範圍內之下列行為，非經許可不得為之：一、施設、改建、修復或拆除建造物。（土地複丈成果圖編號F 、G）二 、排注廢污水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。（土地複丈成果圖編號A 、B 、D）五 、挖掘、埋填或變更排水設施範圍內原有形態之使用行為」，以上即已明確規範水利用地不得興建建物、堆置廢土及栽種植物，土地複丈成果圖編號A 、B 、D 、E 、F 、G 、H ，違規事實非常明確。
⑶依農地農用核發證明辦法第7 條第1 項規定：「農業用
地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、現場有阻斷排灌水系統等情事者。（土地複丈成果圖編號A 、B 、D 、E 、F 、G 、H）二 、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。（土地複丈成果圖編號E1、E2）三、現場舖設有非農業經營必要之柏油、水泥等情事者。（土地複丈成果圖編號F）四 、農業用地依法供採取土石或作為營建土石方收容處理場所使用，未回復作為農業使用者。」⑷依行政院農業委員會93年11月2 日農企字第0930151979
號函釋意旨，水利用地應作「供與農業經營不可分離之灌溉、排水」使用，亦即農田水利設施使用，始符合農業使用之認定。本件不僅違反水利用地編定使用，亦違反廢棄物清理法，更違反農地農用核發證明辦法，有現場照片及土地複丈成果圖可稽，已明確影響農地農用證明書之核發。
理 由
一、被告代表人原為張春松，於訴訟進行中變更為方力脩，復變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按農業發展條例第3 條第12款規定：「本條例用辭定義如下：．．．十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者．．．」；第31條第2 款規定：「耕地之使用，應符合區域計畫法相關法令規定，始得辦理所有權移轉登記。但有下列情形之一者，不在此限：一、……二、因法院或行政執行處拍賣或依金融機構合併法所規定之拍賣而移轉者」；第37條第1 項規定：「作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅」；第39條第2 項、第3 項規定：
「依前二條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理」、「農業用地作農業使用之認定標準、前二項之農業用地作農業使用證明書或耕地符合土地使用管制規定證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之」。次按92年11月28日修正前農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7 條但書第2款規定：「本條例第3 條第1 項第十二款所稱實際供農作、森林、養殖、畜牧使用而未閒置不用者，係指農業用地實際種植各類農作物、林木、飼養禽畜、水產養殖、種植牧草或植生等而實地未閒置不用。但有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用：．．．二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物或有舖設柏油、水泥等情事者．．．」；第16條第1 項規定：「申請案件經審查符合第
2 章規定之農業使用認定基準者，農業主管機關應出具農業用地作農業使用證明書。」
三、本件事實概要已如前述，有附於原處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：系爭土地自日據時代即存在之溜地，屬石門水利會編定員58 B號保留池，即屬水池建造物，為作農業使用；雖被告會勘結果有部分土地經人傾倒土石，然占用面積比例不大，未影響蓄水灌溉之功能，且此與僅有所有權而無使用權之原告無涉，應由被告或水利會負清除之責；又被告在未經測量指界之情形下會勘，無法釐清廢土所置之位置，被告會勘結果自不合法云云。
四、查系爭土地中之418 地號土地屬於石門農田水利會編定員58
B 號保留池，另418-4 地號土地分割自418 地號土地，下游農田面積約計36,667平方公尺，此固經石門水利會92年6 月
6 日石農管字第2835號函載述甚明，有該公函1 紙附於本院卷一第11頁可憑。惟是否符合農地作農用使用，尚需符合農業發展條例第39條第3 項授權訂定之「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」之相關規定。次查，系爭土地前經被告受理申請時，即派員於92年7 月30日會同本件之訴訟代理人到場會勘，其結果為「水利用地填廢棄土」，此有會勘紀錄表、現場照片附於本院卷一第51、52頁可稽，足證，系爭土地已有修正前農地農用核發證明辦法第7 條但書第2 款所定「現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物或有舖設柏油、水泥等」之情事。是以，縱系爭土地仍有實際供蓄水灌溉之用，惟依上開規定仍不得認定為農業使用。原告主張堆棄廢土之責任歸屬及面積大小，或該水利地之功能有無喪失均無關連，是被告據以否准所請，應無不合。
五、原告雖主張被告上開履勘未經地政事務所人員指界測量，乃有不當云云。惟經本院於95年1 月16日赴現場履勘並囑託桃園縣八德地政事務所就系爭土地地上現況施測，發現現場確實散見建物及高於地面之土石等，惟因系爭土地面積甚廣，且地勢低窪，難以進入就近勘驗，原告對於土石如何定性有所爭執，此有本院95年1 月16日勘驗筆錄可憑。嗣經八德地政事務所施測並檢送複丈成果圖如附件，其中經編為E1、E2者為土堆、樹林，編為G1─G7部分為建物，分別跨落於系爭
2 筆土地上。再佐以被告於本件訴訟中二度自行赴現場勘查並拍攝照片，顯示系爭土地上有廢棄物及建物，此有現場照片二份分別附於本院卷一第172 頁以下，及本院卷二第46頁以下。綜合以上之事證，堪信被告受理申請之初於92年7 月30日赴現場勘驗結果應屬無誤。又稽之前開規定可知，關於農地農用之認定，乃以實際使用情形及現場狀況予以認定，故原告其餘關於堆棄廢土石之責任歸屬及面積大小，或該水利地之功能有無喪失等主張，均與本件申請事件應否准許之認定無關，爰不一一贅述。
六、綜上所述，本件被告以系爭土地有修正前農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7 條但書第2 款所規定之情事，而為否准發給證明書之處分，並無不合。訴願決定就系爭土地中之418 地號為相同之認定，就418-4 地號之申請則因原告於訴願書中誤載地號為418-1 ，訴願機關未予辨明即遽為不受理之決定，此部分所持理由固有未當，惟支持原處分之實質結果，則無二致，自仍應予維持。從而，原告訴請判如其聲明，自無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 22 日
第七庭審判長法 官 黃 本 仁
法 官 林 玫 君法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 22 日
書記官 楊 怡 芳