臺北高等行政法院判決
93年度訴字第852號原 告 甲○○訴訟代理人 李清輝律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 乙○○（署長）訴訟代理人 呂偉誠律師
李宗輝律師丙○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服行政院中華民國93年1月13日院臺訴字第0920094415號訴願決定，提起行政訴訟。行政院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係私立勤益工業專科學校電子科畢業，曾於民國81年8月26日至同年9月5日參加行政院環境保護署人員訓練所（下稱環訓所）委託東海大學辦理之甲級事業廢水專責人員訓練，並經環訓所於82年3月6日核發結業證書。原告於84年5月24日向環訓所申請核發甲級廢（污）水處理技術員合格證書，經環訓所以84年5月26日（84）環訓研字第4588號簡便行文表略以原告學歷不符，否准所請。原告復於86年1月14日向環訓所申請核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書，經環訓所以86年1月23日（86）環訓研字第00710號簡便行文表復以原告係82年參加甲級廢水處理專責人員訓練，適用85年10月9日修正前之環境保護專責單位或人員設置辦法（按本辦法迭次修正，並於88年7月21日修正發布名稱為「環境保護專責單位或人員設置及管理辦法為設置及管理辦法」，以下稱「設置辦法」，85年10月9日修正之環境保護專責單位或人員設置辦法則稱「85年設置辦法」），其為專科電子科畢業不符該辦法第3條第6款需具備環境工程、環境科學與公害防治等相關科系學歷之規定，否准所請。原告不服，訴經被告86年5月15日（86）環署訴字第16371號訴願決定將原處分撤銷，由環訓所另為適法之處分。環訓所重為審查，以86年6月18日（86）環訓研字第07756號簡便行文表函復原告，請依環訓所84年5月26日（84）環訓研字第4588號簡便行文表辦理等語，仍未准所請。原告訴經被告86年12月6日（86）環署訴字第77357號訴願決定將原處分撤銷，由環訓所另為適法之處分。環訓所重新審查，以87年1月14日（87）八環訓研字第16615號簡便行文表復以原告乙級合格證書於86年6月30日經被告86年6月30日（86）環署訓字第36364號函撤銷確定在案，依85年設置辦法第23條第2項經撤銷合格證書者，5年內不得再請領合格證書之規定，歉難核發等語。原告向環保署提起訴願，經遭駁回，訴經行政院台87訴字第55731號再訴願決定將原決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分。案經被告以87年12月1日（87）環署訓字第0080791號函復未准所請。原告不服，循序訴經最高行政法院90年度判字第1267號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分關於申請核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書部分均撤銷。原告復於91年11月25日函被告，請求依據最高行政法院90年度判字第1267號判決核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書，經被告以91年12月5日環署訓字第0910083497號函復，略以原告係專科電子科畢業，於82年參加廢（污）水處理技術員訓練，其學經歷核與參訓時之事業或污水下水道系統廢（污）水處理專責單位或人員設置辦法第8條第1項第6款之規定不符，且該設置辦法於84年6月21日業已廢止（按同日發布環境保護專責單位或人員設置辦法），所請亦失所附麗，歉難核發等語。原告復訴經行政院92年6月9日院臺訴字第0920086125號訴願決定，將原處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。案經被告以92年8月6日環署訓字第0920057034號函復原告，略以現行水污染防治法第21條及現行設置及管理辦法所訂定甲級廢水處理專責人員訓練課程內容，與原告81年參訓之甲級訓練課程內容差異頗大，水污染防治法規由81年訓練之16項法規，增修至44項法規，相關法令規範、意旨、內容、標準及專責人員執掌已大幅變動，無法逕依10年前之訓練結業證書申領現行甲級廢水處理專責人員合格證書，原告可就變動甚鉅之水污染防治法規等6科目，洽請環訓所安排測驗，經測試合格，再檢具相關證明文件申請甲級廢水處理專責人員證書等語，仍未准原告所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分關於申請核發甲級廢水處理專責人員合格證書部份均撤銷。
⒉被告應核發甲級廢水處理專責人員合格證書予原告。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈兩件申請案並非同一事件：原告於84年5月24日向環訓所
申請核發甲級廢（污）水處理技術員合格證書，經環訓所以84年5月26日（84）環訓研字第4588號簡便行文表略以原告學歷不符合專科學歷以環境工程、環境科學、公害防治科畢業為限，否准所請。原告復於86年1月14日向環訓所申請核發甲級廢水處理專責人員合格證書，此申請案與前次84年5月24日申請案並非同一事件，此有被告86年5月15日（86）環署訴字第16371號訴願決定稱「．．．本件訴願人不服之訴願標的係環訓所86年1月23日（86）環訓研字第00710號簡便行文表所為處分，並非環訓所84年5月26日（84）環訓研字第4588號簡便行文表所為之處分；該2件申請案並非同一事件，並予敘明」，並經確定在案，可知86年1月14日申請案與84年5月24日申請案並非同一事件，而本件所涉者為86年1月14日之申請案。
⒉除本次訴願程序外，前五次之行政救濟程序，確立下列幾點：
⑴本件申請案係在86年1月14日提出申請。
⑵86年1月14日申請案與84年5月24日申請案並非同一事件。
⑶本件申請案應適用受理申請案時（86年1月14日）之設置辦法，即85年10月9日修正後之設置辦法。
⑷申請時該設置辦法並無限制取得結業證書時間之規定（
91年8月21日修正發布之設置辦法第19條才規定參訓經測驗及格後，於接獲成績單通知3個月內應檢具技師證書或學校畢業證書，及依設置辦法第3條、第4條規定檢附工作經驗證明文件，報請中央主管機關審查合格後核發合格證書）。
⑸涉及人民權利之限制，其處罰構成要件與法律效果，應
由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。
⒊本件被告及訴願決定機關（行政院）徒以「受訓之實質內
容判定是否符合當時中央主管機關規定之訓練課程，而非單純由形式審查其受訓及格之事實」為由駁回原告之申請，然查此項論點已具體表現於91年8月21日修正發布設置及管理辦法第19條規定之內容「請領各類專責人員合格證書，應於接獲訓練及格通知之次日起3個月內，檢具申請書及第3條、第4條規定之學、經歷證明文件，向中央主管機關申請核發合格證書。未於前項規定期間內申請核發合格證書者，其原參加訓練之課程、內容有變更時，應就其變更部分補正參加訓練及格後始得申請，並以1次為限」，以避免「受訓之實質內容判定不符合當時中央主管機關規定之訓練課程」，故首應審查者為本件申請案是否有91年8月21日修正發布之設置辦法第19條規定之適用，不應以抽象、未形諸於法文之論點限制人民之權益。
⒋復據中央法規標準法第18條並規定「各機關受理人民聲請
許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。而本件86年1月14日申請案在處理程序終結前，於91年8月21日又修正發布設置辦法第19條規定，但第19條規定顯然僅為單純增修「3個月內」之限制並未廢除或禁止舊法（85年10月9日修正後之設置辦法）所聲請之事項，且該第19條規定之效力應於公布後往後生效，故本件申請案顯無該條「3個月內」限制之適用。
⒌另從比例原則論，依設置辦法第15條規定「中央主管機關
對於執行業務之專責在職人員，必要時得舉辦在職訓練，專責人員不得拒絕調訓。」，故倘被告認原告受訓當時之實質內容恐不符合審核當時規定之訓練課程，則亦可於核發證書後，當原告依該證書執行業務之專責在職人員時，依該條規定於必要時函文責令原告接受在職訓練，而非一貫否准原告所請，方不致又涉違反「比例原則」之虞。
⒍綜上，原告於86年1月14日申請甲級廢水專責人員證書，
依當時有效之85年設置辦法規定，已符合當時申請資格，被告以10年前之訓練課程內容與現行法規差異頗大，要求原告再參加現行甲級廢水專責人員相關科目測試合格，再行辦理，顯於法不符，影響原告權益甚鉅，為此爰依行政訴訟法第4條第1項及第5條第2項規定，狀請鈞院鑒核賜如聲明之判決。
㈡被告主張之理由：
⒈查原告於81年8月26日至9月5日，參加被告甲級廢（污）
水處理技術員訓練時之事業或污水下水道系統廢（污）水處理專責人員講習或訓練簡章第4之2項將受訓對象區分為需依法取得專責人員資格者及一般社會人士、在校學生等2類，前者之參訓當應符合簡章第8頁甲級廢（污）水處理應具備所列7款資格條件之一，後者參訓為增強其環保專業，故不限資格。原告以後者之身分報名參訓，證之其報名表學歷、現職單位名稱各欄均留空未填，原告報名時已知不具甲級廢（污）水處理證書請領資格，其參訓係為提昇廢水處理專業，取得結業證書為目的，故旋即於82年8月再報名參加乙級廢（污）水處理技術員訓練並於83年3月18日取得乙級證書，更足以證明原告係為增進本身廢（污）水處理知識及技能而報名參加甲級訓練，環訓所核發其結業證書，已成就其信賴參訓之期待利益。
⒉依原告參訓時之「事業或污水下水道系統廢（污）水處理
專責單位或人員設置辦法」第11條規定：「．．．請領廢（污）水處理技術員資格證書，應檢附學、經歷證明文件及講習或訓練證書，報請中央主管機關審查合格後發給。」，及當時之訓練簡章第9之3項亦規定：「．．．不符甲級請領資格卻為提昇本身廢（污）水處理知識及技能者亦可由本所協助參訓，惟參訓後所獲結業證書種類與辦法所訂資格不符，致未能符合核發廢水處理技術員資格證書者應自行負責．．．」等規定，顯見該訓練係將訓練與請領資格證書區分為2部分，符合請領資格者及不具請領資格而需充實有關廢水處理知識及技能者，皆可參加訓練，其成績及格者皆發給結業證書，但具符合請領資格證書者於檢齊相關學經、歷證明文件及結業證書報請中央主管機關審查合格後，始能核發廢水處理技術員資格證書。而原告對前揭訓練簡章合理正當之信賴，於81年以不具請領甲級證書資格之身分而需充實知識之認識，參加訓練並取得結業證書，已達原告參訓原意之目的，環訓所對其報名參訓之處理程序，亦已告終結。況且，原告亦已於84年5月24日以該不符合資格條件之結業證書向訓練所申領甲級廢（污）水處理技術員資格證書，仍因請領資格不符，經環訓所於84年5月26日否准申請在案，對於該否准案原告亦未於訴願期間內，依法提起訴願，故有關原告是項申請案其行政程序遂於84年5月亦告終結。
⒊各類環境保護專責（技術）人員，因違規出租（借）合格
證書，虛偽設置為專責人員者，經被告依法廢止或撤銷其合格證書者，依84年6月21日訂定發布之本件設置辦法第22條、環境用藥專業技術人員設置管理辦法第18條及廢棄物清理專業技術人員管理辦法第18條，均規定經被告廢止或撤銷證書者於5年或3年後再申請合格證書時，均需重新參訓練及格後辦理。是項規定即考量經被告廢止證書者，已無能力擔任專責人員工作，其於3年或5年後再次向被告申請證書時，既因其專責能力已有瑕疵，且相關訓練課程內容、教材及空氣污染防制、廢棄物清除處理及環境用藥管理等相關法規與規範專責（技術）人員執掌之等相關法令規定，均已較其於3年或5年前參訓時之內容變化甚鉅，故需重新再參加訓練及格後始得再申請合格證書，以充實其專責（技術）人員所應具備之法令與專業知識，始能保障公共安全；經被告廢止證書者其於3年或5年後再次向被告申請證書時，原參訓紀錄均不再採認，需重新再參加訓練以補正專責（技術）人員所應具備之法令與專業知能，並經測試及格始得再申領合格證書；相對於原告其乙級廢（污）水處理專責人員合格證書經撤銷有案，以其81年8月參訓時不符合當時之事業或污水下水道系統廢（污）水處理專責單位或人員設置辦法」所規定學、經歷資格參訓之結業證書，核非現行設置辦法第5條第2項所訂課程，被告自無核發合格證書之依據。另依現行設置辦法第5條第2項「前項訓練課程依前2條規定之學經歷由中央主管機關分別定之」，因此參加該項所定課程訓練及格者，始能依同辦法第19條及「廢水處理專責人員訓練班」報名表及簡章所規定參訓經測驗及格後，於接獲成績通知3個月內應檢具技師證書或學校畢業證書及依現行設置辦法第3條、第4條規定檢附工作經驗證明文件，報請中央主管機關審查合格後核發合格證書。換言之，依該現行設置辦法請領合格證書者，應以參加該辦法所定課程訓練後，接獲被告所屬訓練所及格通知為限。惟本件因受行政院92年6月9日院臺訴字第0920086125號訴願決定，應依該現行設置辦法審查原告86年1月14日提出申請甲級證書之拘束，當應就81年參訓時之課程與現行課程差異性實質審查。至於原告狀訴理由4、5指述，本件不應依91年8月21日（應為93 年3月3日）修正現行設置辦法第19條第1項及增訂第2項「未於前項規定期間內申請核發合格證書者，其原參加訓練之課程、內容有變更時，應就其變更部分補正參加訓練及格後始得申請，並以一次為限」之規定限制其權益乙節顯有誤解，查該項規定僅適用於依現行設置辦法第3條、第4條所定資格，報名參加同辦法第5條第2項所訂訓練課程及測驗並接獲環訓所及格通知，卻因故未能於3個月內向該所申領合格證書者，原告非參加現行設置辦法第5條第2項所訂訓練課程，當無適用餘地。
⒋原告於81年以充實有關廢水處理知識及技術參加甲級訓練
，業因已訓練完竣核發結業證書，且亦符合原告參訓目的而告終結。然現卻以當年持有之訓練結業證書，一再主張具有請領現行甲級廢（污）水處理專責人員證書資格，要求被告核發證書，對參訓原意主張參訓時不可預期（法令變更）之利益，則顯然為權利之濫用，有違公平正義之原則。惟被告受行政院92年6月9日院臺訴字第0920086125號訴願決定理由「．．．被告得否以原告參訓時間在設置辦法頒布前，而認原告並無依設置辦法規定參加訓練之紀錄亦待研酌。．．．」拘束，並考量原告權益及保障環境保護之公共安全，復依現行設置辦法第5條第2項「前項訓練課程依前2條規定之學經歷由中央主管機關分別定之」規定，重新審查原告81年之參訓課程及教材，惟原告81年參加甲級廢水處理專責人員訓練之訓練課程內容、教材及相關水污染防治法規等事實已變動頗鉅。查86年1月14日原告於現行設置辦法發布後再行申請證書時，及現93年度依前述現行設置辦法第5條第2項規定所訂定之甲級廢水處理專責人員訓練課程之內容與教材，已與原告81年參訓之甲級訓練課程內容差異頗大，特別是規範廢水處理專責人員執掌之法令及執行業務依據之「水污染防治法規」科目，已由81年訓練之16項法規，大幅增修至現行授課內容之44項法規，相關法令規範、意旨、內容、標準及專責人員執掌均已大幅變動，另外「水污染防治概論」、「廠內改善措施」、「廢水總量管制概論」、原「廢水處理單元–理化」改為現行「化學處理」及「物理處理」等教材其內容亦已大幅修正，故被告考量現行廢水處理專責人員其所應具備之法令、知識、技術、執掌及廢污水防治及處理工作執行之成效，均攸關民眾生命財產及公共安全之保障，就現行課程15科中變動甚鉅之「水污染防治法規」、「水污染防治概論」及「廠內改善措施」、「廢水總量管制概論」、「化學處理」及「物理處理」等6科目，無須再參加訓練，謹要求原告洽被告訓練所協助安排參加現行甲級廢水處理專責人員相關科目之測驗，經測試合格，再依現行設置辦法及簡章規定，於接獲成績及格通知3個月內，檢具相關經歷證明文件再行申請甲級廢水處理專責人員合格證書，係屬被告就所掌理訓練業務所為對於原告申請甲級廢水合格證書時是否具有完備專業及技術之判斷餘地，實已兼顧原告之權益矣。
⒌另依現行設置辦法第15條：「中央主管機關對於執行業務
之專責在職人員，必要時得舉辦在職訓練，專責人員不得拒絕調訓。」規定，係針對已取得專責人員合格證書並依法經縣市主管機關核准設置之在職專責人員，就職務上所面臨之各項申報及管理法規之變動、並依不同業別實務上新增之技術與規定，按食品、染整、電鍍．．．等不同業別分別調訓，性質上屬在職訓練與原告尚未取得甲級專責人員合格證書（另原告乙級廢水合格證書雖經設置，但係屬虛偽設置，業經被告廢止證書在案），且從未實際擔任是項廢水處理專責人員之工作與職掌之情形完全不同，核與「比例原則」無涉，被告無法僅憑原告12年前不符合當時甲級資格之訓練結業證書（非合格證書，無法據以設置擔任專責人員），亦未經縣市主管機關核准設置在案，即視同原告已設置擔任廢水專責人員，而以在職訓練方式核發合格證書，顯與事實不符且於法無據。
⒍兼以環境的快速變遷，環保法規及環保技術日益進步，環
保專責人員之專業知識及技術有義務配合提昇，原告於81年參訓單純為提升其專業，亦無資格取得合格證書，僅取具結業證書，其訓練及格之認定，應以其受訓之實質內容，是否符合原告申請合格證書當時中央主管機關規定之訓練課程，而非單純由形式審查其受訓及格之事實，亦與已取得廢水處理專責人員合格證書並據以擔任專責業務者接受之在職訓練實質意涵不同。況廢水處理專責人員工作執行之成效，攸關民眾生命財產及公共安全之保障，是以原告自81年1月14日申請核發證書所檢具之81年訓練課程與內容之結業證書，並非86年申請當時及現行（93年）內容，亦顯不相當，難謂其具備甲級廢（污）水處理專責人員應具備之之專業能力，被告基於公共利益及兼顧原告權益，要求原告洽請被告訓練所協助安排免費參加與86年所定課程內容變動大之現行（93年）6科目之測驗，經測驗合格再依現行設置辦法規定申請合格證書，且相較於因虛偽設置經被告廢止或撤銷證書者，及符合現行設置辦法第3條、第4條參訓資格並參加所訂訓練課程及格卻未能於3個月內申領證書者，被告甚而考量公共安全及專責（技術）人員所應具備之法令與專業知能，並要求前述人員於其於一定時間後再次申領合格證書時，依現行設置辦法第22條第3項均需再重新繳費參加訓練或依同辦法第19條第2項繳費參加補正訓練，訓練及格後再檢其相關學、經歷證明文件向該所申領合格證書，被告處分應屬適法之處分。
理 由
一、按「請領各類合格證書應檢具技師證書或學校畢業證書，及依第3條、第4條規定檢附工作經驗證明文件，報請中央主管機關審查合格後核發。」、「甲級專責人員應具有左列資格之一：一、．．．七、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校之理、工、農、醫各科系畢業（或同等學歷），並具3年以上主管機關列管處所相當類別之環境保護管理或操作實務工作經驗得有證明文件，經訓練及格者。」、「本辦法所稱之訓練分為空氣污染防制、廢水處理及毒性化學物質管理3類專責人員分別辦理；必要時，得統合辦理。前項訓練課程由中央主管機關定之。」，為85年設置辦法第19條、第3條第7款及第5條所規定。
二、查原告係私立勤益工業專科學校電子科畢業，曾於81年8月26日至同年9月5日參加環訓所委託東海大學辦理之甲級事業廢水專責人員訓練，並經環訓所於82年3月6日核發結業證書。原告於86年1月14日向環訓所申請核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書，經環訓所以86年1月23日（86）環訓研字第00710號簡便行文表，復以原告係82年參加甲級廢水處理專責人員訓練，適用85年10月9日修正前之設置辦法，其為專科電子科畢業不符該辦法第3條第6款需具備環境工程、環境科學與公害防治等相關科系學歷之規定，否准所請。
原告不服，迭經訴願決定撤銷重為處分、訴願駁回、起訴撤銷重為處分、訴願撤銷，最後經被告以92年8月6日環署訓字第0920057034號函復原告，略以現行水污染防治法第21條及現行設置辦法所訂定甲級廢水處理專責人員訓練課程內容，與原告81年參訓之甲級訓練課程內容差異頗大，水污染防治法規由81年訓練之16項法規，增修至44項法規，相關法令規範、意旨、內容、標準及專責人員執掌已大幅變動，無法逕依10年前之訓練結業證書申領現行甲級廢水處理專責人員合格證書，原告可就變動甚鉅之水污染防治法規等6科目，洽請環訓所安排測驗，經測試合格，再檢具相關證明文件申請甲級廢水處理專責人員證書等語，仍否准原告所請等事實，有環訓所 (82)環訓教證字第GA070328號結業證書、被告92年8月6日環署訓字第0920057034號函附於原處分卷、及相關訴願卷可憑，復為兩造所不爭執，堪予認定。原告既係專科學校電子科畢業，而非大學院校之環保相關科系畢業，其以曾於81年8、9月間參加環訓所委外辦理之甲級事業廢水專責人員訓練，經環訓所核發結業證書之資格，於86年1月14日向環訓所申請核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書，則本件自應審究其是否符合首揭85年設置辦法第3條第7款規定關於甲級專責人員應具備之「經訓練及格」之資格？
三、原告主張其領有前開環訓所 (82)環訓教證字第GA070328號結業證書，乃屬經訓練及格者，固非無據。惟揆之首揭85年設置辦法第5條2第2項規定「前項訓練課程由中央主管機關定之。」準此，自應以參加是項中央主管機關所定課程訓練及格者，始得謂為訓練及格，而得依同辦法第19條規定向中央主管機關申請合格證書。惟查，86年度之甲級廢水處理專責人員訓練課程包括水汙染防治法規、廢水處理廠操作與維護等共計15項，乃經被告於85年6月25日以環訓字第36446號函核備實施，此有被告上開公函及課程內容各一件附卷可佐。而該項課程與原告81年間所參加之甲級事業廢水專責人員訓練課程相去甚遠，被告主張特別是水污染防治法規由81年訓練之16項法規，大幅增修，相關法令規範、意旨、內容、標準及專責人員執掌均已大幅變動，此復為原告所不爭執。
則原告雖領得81年間甲級事業廢水專責人員訓練課程之結業證書，可認為參加該項課程訓練及格，惟非屬85設置辦法所指之經中央主管機關訂定之訓練課程及格，已甚明確。則原告自不符合同辦法第3條第7款規定之「經訓練及格」之資格，亦屬無疑。
四、綜上所述，本件被告以原告原告86年1月14日申請核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書，所檢具81年訓練合格證書之訓練課程既與86年申請當時訓練課程實質內容已不相當，與85年設置辦法第3條第7款之規定不符，而否准其請求，核無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定，並請求被告應核發甲級廢水處理專責人員合格證書予原告，為無理由，應予駁回。
五、又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 28 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭 小 康
法 官 林 金 本法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 28 日
書記官 張 靜 怡