臺北高等行政法院判決
93年度訴字第872號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 宋晏仁（局長）住同上訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因傳染病防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國93年2月5日府訴字第09304115700號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係臺北市立和平醫院（下稱和平醫院）消化系外科醫師兼科主任，民國92年4月24日本應到院上班，嗣該院因爆發醫護人員集體感染「嚴重急性呼吸道症候群」（下稱SARS）事件，行政院乃於92年4月24日緊急召開「研商臺北市立和平醫院醫護人員感染SARS因應措施會議」，其中會議結論第二點、第三點決議：「㈡臺北市立和平醫院暫時關閉、全面管制。㈢為保護住院病患、員工本人及家屬安全，和平醫院所有病患集中治療；員工全數召回集中隔離；院內員工家屬居家隔離。對過去兩週進出醫院之人員及病患進行追蹤，遇有症狀立即治療」。臺北市政府基於地方主管機關之地位，亦隨即於同日召開「臺北市政府舉行『防止SARS疫情擴大緊急應變小組』會議」，其中會議結論第二點、第三點、第十一點決議：「二、和平醫院暫予封閉，全面管制人員進出，住院病人管制在後棟建築，其他人員管制在前棟建築。三、有關和平醫院員工集中隔離管理，家屬則居家隔離。．．．十一、和平醫院內人員進出之管制由和平醫院本身負責，管制人員出入之條件及規定由衛生局負責規範」。
會後被告隨即召開記者會，於電視、廣播等大眾傳播媒體公布「臺北市政府SARS緊急應變處理措施」，宣布「和平醫院暫予封閉，全面管制人員進出」及「有關和平醫院員工集中隔離管理，家屬則居家隔離」，屬於主管機關依行為時傳染病防治法第37條第1項所為之命令（按被告於嗣後作成科處原告罰鍰之92年5月20日北市衛一字第09232587000號行政處分書「事實」欄中，誤載該命令為行政院衛生署疾病管制局所為，嗣於本件審理中已為更正，見本院卷二第13頁），週知和平醫院員工、病患、家屬及社會大眾，並經由和平醫院透過組織系統及電話聯絡通知召回員工。嗣後，臺北市政府並於92年5月2日以府衛技字第09202306000號公告上述事項。嗣因和平醫院部分員工未遵上開命令，依限返院，被告乃依和平醫院所清查提供之「92年4月28日後始返院及尚未返院人員名冊」，決定對和平醫院員工凡於92年4月27日晚上12時前，無特殊理由而未返院者，依行為時傳染病防治法第37條第1項及第41條第4款規定，一律處以罰鍰，其處罰標準為：於4月28日回院集中隔離者，處以新臺幣（下同）6萬元罰鍰；於4月29日回院集中隔離者，處以12萬元罰鍰；於4月30日回院集中隔離者，處以18萬元罰鍰；5月1日回院集中隔離者，處以24萬元罰鍰。本件原告經由媒體報導獲悉上開命令，又接獲被告派員通知，惟並未依限返院接受隔離，遲至92年5月1日始返院接受集中隔離管理。經被告審認原告違反行為時傳染病防治法第37條第1項規定，爰依同法第41條第4款規定，以92年5月20日北市衛一字第09232587000號行政處分書，處以原告24萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈司法院釋字第313號解釋，對於人民違反行政法上義務之
行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額應由法律定之。查被告所引用科處罰鍰原告之傳染病防治法第41條第4款及第37條第1項，並無不接受隔離應予罰鍰明確之規定，其科處罰鍰之處分顯無法律依據。按傳染病防治法第37條第1項僅規定曾與傳染病人接觸或疑似被傳染者，得由該主管機關予以留驗，必要時得令入指定之處所檢查或施行預防接種等必要之處置。原告並未與傳染病人接觸，或疑似被傳染者，被告亦非以此兩種原因要求原告入指定之處所檢查或施行預防接種。僅係要求原告入院隔離而已。而所謂隔離，當時之傳染病防治法第41條並無科處罰鍰之明確規定，原告之罰鍰處分顯係非法。在訴願程序中，原告曾主張上述情事，訴願決定對此主張置而不理。
⒉按行政官署對下級官署或人民所為行政處分，應具備一定
之形式及法定程序。即先有合法之行政處分再有合法之送達行政處分，對受處分者始生法律上之效力。被告在科處原告罰鍰處分所引用行政院衛生署疾病管制局（按被告於本件審理中，更正為「經行政院定會議，及本府防止SARS疫情擴大緊急應變小組會議決議」，見本院卷二第13頁）之命令及被告之電話催告，被告未舉證明確已依行政程序法第67條至91條之規定合法送達原告。原決定認為被告曾經92年4月24日起透過大眾媒體公開發布，將和平醫院員工召回集中隔離管理之行政處分，其處分對象雖非特定，惟透過其他特徵可得確定其範圍，性質上應屬一般處分，合乎行政程序法第95條第1項或其他方式為之送達之規定。查行政程序法第95條第1項是規定行政處分成立之方式，而非規定行政處分送達之方式。送達方式係規定在第67條至91條。被告既未將所謂隔離處分依法送達原告，其所謂隔離處分，對原告不生法律上效力。查臺北市政府命令和平醫院員工返院接受隔離之行政處分是92年5月2日以府衛技字第09202306000號公告，原告已於5月1日返院隔離，並未違反臺北市政府有關返院隔離之規定。
⒊行為時傳染病防治法第37條第1項前段之「曾與傳染病人
接觸或疑似被傳染者，得由該主管機關予以留驗」，其行為主體並不適用於原告。因原告為消化系外科醫師，其門診在和平醫院A棟1樓，住院病人在A棟8樓，兩處皆無SARS病患，被告稱原告「曾與傳染病人接觸」與事實不符。而且，原告在封院時與封院後，也無高燒（超過38度）、無呼吸症狀（包括咳嗽、呼吸急促、呼吸困難）、無接觸SARS病患史，被告稱原告為「疑似被傳染者」，背離事實。
如被告仍認原告係「曾與傳染病人接觸或疑似被傳染者」，依行政爭訟之舉證責任分配原則，請被告提出具體之證據。同法第37條後段「必要時，得令遷入指定之處所接受檢查，或施行預防接種等必要措施」，文字中也無集中隔離之文字記載。且「必要時」是在前段法條已存在的情況下，才會發生「接受檢查」、「預防接種」等措施。如果前段之適用對象不能被被告舉證為原告，則後段條文自無法適用。退步言之，即使原告是SARS接觸者，也不應該在最危險的疫區作團體生活般的集中「隔離」（所謂隔離是不能與人接觸的）。
⒋SARS是新的傳染病，但臺灣不是第1個發生此病的國家。
從91年11月中旬在廣東省發生第1個病例以來，至和平醫院封院為止，已有17個國家發生過。WHO的專家就根據這些國家的資料，經分析、整理其臨床與流行病學數據，在網站上公佈其預防、控制、治療等處置方針。和平醫院爆發疫情後，被告不但未作正確的宣導，以安撫惶惶人心，更以社區居民的恐懼，來合理化和平醫院員工被召回醫院集中隔離之錯誤處置。這種毫無根據，違反常理（人應遠離疫區）及世界衛生組織規範之措施，遭受廣泛醫護、學界、臺灣台北地方法院檢察署與監察院之抨擊。為保障社會大眾的安全，並不需要犧牲和平員工的生命，員工們只要有非疫區的安全地點作個別的隔離與觀察，如有病再做治療即可。如此方式根本不會影響社會大眾的安全（因為員工都是生活於一人一室的獨立空間，就是有病也不會造成疫情的擴散），也符合尊重生命之人道精神（隨後仁濟醫院封院就是員工外移隔離，臺大醫院有接觸史之醫護人員也是全數作居家隔離。）。
⒌和平醫院封院日上午原告看門診（並非「未到院上班」）
，中午封院時正在院旁餐廳午餐，回去時發現已封院，禁止人員進出，院內已無消化外科的任何病人，當時也不知須入疫區集中隔離，就回家了。後來原告未立即返院集中隔離其理由有二：
⑴和平醫院既因人員集體感染SARS而成為最危險的疫區，
在院內作集中隔離，不但空間、設備嚴重不足（和平醫院總共400多床中，只有28間單人房，而關閉著醫護員工、一般病人與家屬共1300多人），也無配套的防疫與隔離措施。這樣的集中隔離不但沒有防疫的效果，反而造成隔離者互相感染，危害彼此的生命。
⑵已根據WHO網站之公告作居家隔離（爾後在92年8月29日
居家隔離的方式，更被放寬為自主健康管理，即有發燒才居家隔離3天，3天燒未退才就醫），和平醫院倉卒封院後，由於被隔離者強烈抗議，病患家屬自殺，引起高層關注，訂「36小時作戰計劃」外移院內人員，至92年5月8日醫院完全淨空。才由頭戴防毒面具、全副裝備的國軍化學兵進入作全院完全消毒2次（邱前局長於4月27日也穿著太空裝、攜帶氧氣筒才進入和平醫院）。92年5月1日原告放棄8天之居家隔離，被強制拘提前自行返回員工已持續外移中的和平疫區，和多人睡在禮堂的走道上，過團體生活之集中「隔離」。92年5月8再到基河國宅作一人一室、真正的隔離10天後才返家（在和平醫院疫區內8天的集中隔離，因反而增加感染機會，故被告嗣後計算隔離時間並未前該8日計算在內）。
⒍和平醫院封院後，被告無計劃、無準備地召回近千員工返
院集中隔離，陷人於病毒充斥的「感染窩」、「火坑」之中，造成員工46人染煞、9人死亡，包括被院內感染的病患與家屬，人數倍增，正是違反傳染病防治法之防治宗旨。被告之邱前局長亦因諸多處置不當，疫情擴及北市與全國，於92年5月下旬下台。93年3月16日監察院通過糾正臺北市政府及被告，指就地隔離措施欠當、程序草率混亂、徒增院內交叉感染之疑懼、封院規劃欠周、配套不足、未落實隔離管制措施、殊有未當。這樣的「集中隔離」，是否違反勞工安全衛生法第5條第7項、第10條，公務人員保障法第18條、第19條、第20條，刑法第192條與憲法第15條等保障人民生命安全之規定？事後還對始終亦遵守離譜的集中隔離政策之原告，以違反行為時傳染病防治法第37條加諸罰款（原告也作有根據而正確的居家隔離、且無害他人），這種行為實在令人心寒。傳染病防治法是否成為行政首長之轉移焦點、害人侵權之工具？被告「員工召回醫院集中隔離」之命令未遵從92年4月24日行政院會議之結論，違反法律保留原則、比例原則。臺灣台北地方法院檢察署表示，台北市政府未發布防疫相關命令之前，行政處分於法無據，行政處分書之罰鍰違反行為或不行為義務之執行法規。
⒎根據我國SARS處置指引，對SARS接觸者之處置是：居家隔
離10天（行政院衛生署疾病管制局92年4月23日會議及國內數次專家會議決議）。又根據臺北市政府之「嚴重急性呼吸道症候群（SARS）居家（個別）隔離通知」記載：「據臺北市政府瞭解，您可能與SARS病患有相當接觸，為了保障您和親友及大眾的健康與安全，依據嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例第8條規定，請您．．．進行居家隔離：停止上班、上課，避免到公共場所或搭乘大眾運輸工具，並採取適當的保護措施（如戴口罩）。以上措施若未能確實配合，將依嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例第18條暨傳染病防治法第41條規定，除得逕行強制隔離外，並得處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」；又根據WHO網站（和平醫院封院前13天）公告：SARS病患之接觸者的處置：「主動監測10天並建議居家隔離」。
疑似SARS病患之接觸者的處置：「被動監測10天，可作一般活動」。故原告於和平醫院封院後即進行居家隔離，停止上班，避免到公共場所或搭乘大眾運輸工具，符合國內外SARS病患之接觸者的隔離標準，嗣後又返院集中隔離，故不應罰鍰。
⒏被告「員工召回醫院集中隔離」之命令未遵從92年4月24
日行政院會議之結論：被告所依據之行政院92年4月24「研商台北市立和平醫院醫護人員感染SARS因應措施會議」，並沒有「員工召回醫院集中隔離」的結論，而是「員工召回集中隔離」，集中隔離之地點應選擇安全且有足夠空間之處所，例如公訓中心、基河國宅等地（和平醫院封院後，院內染煞病例急速增加，被告就是外移員工到這些地方，再重新計算隔離期）。而和平醫院SARS疫情正熾，空間又嚴重不足，根本不是集中隔離所需之處所。該會議結論四有「對集中隔離所需處所，請臺北市評估地點，由中央全力協助」之指示，被告不但未遵從評估地點之指示，更擅自把「員工召回集中隔離」，更改為「員工召回醫院集中隔離」，陷和平醫院員工於「病毒最多、傳染性最高、最危險的地方」，造成嚴重傷亡，這是監察院糾正臺北市政府（含被告）之主因之一。被告自行更改行政院會議結論，又違反評估隔離地點之指示，草菅人命並受監察院糾正，無處罰已居家隔離員工之理。
⒐監察院對前和平醫院院長吳康文及感染科主任林榮第所提
之彈劾案文中指出：「該院封院之後，院內仍由吳康文院長擔任指揮官之職務，惟查其相關處置顯有違失，舉凡院內防疫器材之供給、人員暨區域之隔離、醫護人員對於SARS病患進行治療時所需防護器材之提供等等事項，亦均未能及時妥為處理，致院內之SARS疫情未能及時遏止，嗣於同月26日上午中央研究院副研究員何美鄉偕同美國疾病管制局人員進入院內，指導院內醫護人員規劃隔離動線並補給三級防護器材，翌日葉金川教授受命進駐該院，接掌指揮權，建立並落實院內分區隔離、分層隔離之措施，疫情始告緩和，迨5月8日完成和平醫院內部人員淨空作業，該院院內感染事件始告一段落。」、「另對於分棟分樓層隔離之政策，係為防止SARS傳染病源再次流竄，引發更為嚴重之院內感染，惟吳康文院長對於該項隔離指示卻未能切實指示，致使A、B棟人員流動仍未有效區隔。」。針對前述和平醫院封院後院內之隔離及防疫缺失，臺北榮總教研部研究員郭正典先生於00年0月00日在自由時報評論謂：「一大群既未發燒也無咳嗽症狀的人在眾目睽睽下被公權力強制關在有SARS病患的醫院中，與SARS病患同處一棟大樓中，既沒有分級隔離，也沒有適當的防護措施，這不是害他們也成為SARS病患嗎？」、「和平醫院毫無預警地被封鎖，美其名曰『強制隔離』，其實是推人入火坑，形同謀殺。」、「把一大群未確定已罹患SARS的人和SARS病患關在同一空調的密閉空間中，也沒給他們必要的安全防護設備，只有讓這些人與SARS病患交叉感染而成為SARS病患，使臺灣的SARS感染人數增多，社會更加恐慌而已，無助於疫情的控制。」等語，可謂中肯切要。
⒑和平醫院封院後，確有多起院內感染甚至因而死亡之病例
，其SARS病例致死率為全世界最高，其中最為人知之病例，為時任仁愛醫院副院長之璩大成先生。其於和平醫院封院之後進入院內協助，而於92年5月2日病發被送至臺大醫院及仁愛醫院治療。再根據同年月13日之自由時報報導，當時已有36位和平醫院醫護人員感染發病。「恐慌，在政治瘟疫蔓延時」一書中之統計數據，「從2003年2月26日到5月3日，和平醫院原始SARS通報資料的56位SARS可能病例中，最後有20位死亡，和平醫院通報給疾管局的資料，SARS可能病例致死率高達百分之36。」「從年齡別病例致死率來看，市立和平醫院的SARS死亡率遠高於全世界平均達3倍，更別說SARS死亡率低於世界平均的臺灣其他醫院。」「台灣7位死於SARS的醫護人員，5位直接來自和平醫院，其他2位也是遭到和平醫院間接波及」。
⒒被告嗣後亦因自知選擇在病毒充斥之和平醫院就地隔離係
重大錯誤決策，乃於92年5月8日完成該院淨空。該命令既嚴重限制員工之人身自由，復已危及員工之生命安全及身體健康，自應有法律授權，始符合法律保留原則之要求，。傳染病防治法第37條第1項之規定，不足作為該命令所需之授權基礎，該條項雖規定：「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」但上開規定所稱「留驗」、「檢查」及「預防接種」是否與「隔離」同義？上開規定在「留驗」、「檢查」及「預防接種」之後所定「必要之處置」是否為概括授權而得及於「隔離」？且，本於生命權應受最嚴格保障之憲法原則，被告能否依上開規定指定一個如封院後之和平醫院般防疫及隔離措施均有嚴重缺失之檢查處所，致令相對人因暴露於院內交叉感染之高危險環境中，而承擔生命安全及身體健康之高度風險？僅憑上開條文文義實無從推論導出。可見，傳染病防治法第37條第1項之規定，無法通過授權明確性原則之檢驗，不足作為被告召員工返回醫院集中隔離之法律依據，故該命令違反法律保留原則。
⒓被告「員工召回醫院（疫區）集中隔離」之命令違反比例
原則，被告召回醫護人員之目的不明，在和平醫院疫區15天之集中隔離也不能計為隔離日期，而且與防疫之目標背道而馳：
⑴監察院針對SARS防疫不力糾正行政院衛生署及臺北市政
府之糾正案文，明白指出被告召回醫護人員之目的不明：「末查，和平醫院封院後，臺北市政府下令召回院內醫護人員，其根本目的為何？未臻明確，引發諸多抗爭議論。如為『強制隔離』，然該院欠缺適當之隔離設施與足夠之裝備，亦無隔離之配套措施，徒使召回之醫護人員暴露於院內交叉感染之高危險環境中；如為照顧病患之醫護人力需求，然召回人員有無感染之狀況不明，仍須隔離觀察之際，豈能再照顧其他病患？顯見市府召回院內醫護人員之目的並未釐清，貿然強制召回，引起抗爭議論，核有不當。」⑵根據「集體感染醫院之員工集中隔離作業流程」，集中
隔離之隔離期間為10天且要分配隔離房間，眾所周知，和平醫院是最容易發生交叉感染、最危險之疫區，並不能於10天完成隔離觀察。且嚴重缺乏足夠之隔離房間以分配給千餘人員隔離使用，根本無助於隔離目的之達成。
⑶將應自行居家隔離之醫護人員召返和平醫院集中隔離，
全然牴觸WHO之前已發布之醫療處置公告，徒然使被召返之醫護人員暴露於院內交叉感染之高危險環境中，是根本錯誤的決策，反而導致疫情擴大。
依行政程序法第7條第1款所揭示之合目的性原則，行政行為應有其目的性，且所採取之方法須有助於達成目的。今被告不但連召返原告等醫護人員之目的何在都未能釐清，也不能在和平醫院完成10天之隔離觀察。而且召返和平醫院集中隔離之決策，也是與防疫目的背道而馳之錯誤決策，自未符上開規定之要求。
⒔依WHO所訂處理方法，可能接觸過SARS病患之醫護人員應
居家隔離10天，亦即接觸者僅須在家隔離即可防止疫情蔓延。故縱認被告係為防止社區感染而召返醫護人員集中隔離，惟被告仍可選擇命該院醫護人員集中隔離於安全之處所，而無庸令其冒死返院而徒然暴露於院內交叉感染之高危險環境中。即便是當時參與決策之前疾病管制局前局長蘇益仁之後亦曾表示「封院的決定是對的，但是錯誤的是封院時候配套錯誤都沒有做」；邱前局長卸職後，接任的被告前張珩局長亦表示「我贊成她（指邱前局長）封院的，可是封院以後是人要離開的，可是不是把人放進去」；另外，台北市政府作成封院決定之前的會議紀錄中已載明當時已外借到國軍英雄館及有公訓中心、替代役中心等場所，可以作為隔離人員安置處所。乃被告竟捨此較小侵害手段不為，卻貿然決定召返醫護人員集中隔離於疫區，致被召返人員承擔可能因院內感染而危及生命安全及身體健康之風險，就此而言，亦已抵觸行政程序法第7條第2款之最小侵害原則。
⒕臺灣台北地方法院檢察署表示，北市府未發布防疫相關命令之前，行政處分於法無據。
⑴92年4月24日和平封院，92年5月3日自由時報：「臺北
地檢署襄閱主任檢察官陳宏達表示，以和平醫院傳出特定醫師延遲返院接受隔離，．．．，要判定其行為有無觸法，前提必須先有主管機關已經「公佈相關防疫命令」的客觀事實，並舉證應受命令規範對象，在命令發佈或公告後，仍故意違背或拒不遵從，才可能構成犯罪。
」「但檢方多次要求北市府提供封院等防疫措施的書面命令或公告，北市府卻迄今未正面回應。」「且北市府對部分『違法者』開出罰單等行政處分，未來也可能面臨適法性質疑與行政訴訟糾紛。」⑵92年5月6日自由時報：「臺北地檢署認為，市府迄未發
佈防疫相關命令或公告事項，換句話說，兩人所為（記者藏匿院內採訪），目前根本無法可辦。」「檢方表示，為協助政府做好防疫準備，近10天來，不斷透過電話或特急件公函，提醒臺北市政府儘速補正此項行政漏洞，檢察長施茂林甚至直接打電話和馬市長聯繫、溝通，迄今未獲正面回應」，且台北市政府之「口頭命令也是命令」受臺灣台北地方法院檢察署諸多質疑。故臺北市政府於92年5月6日之後補發92年5月2日之公告，而原告已於92年5月1日返回醫院集中隔離，亦無違反返院隔離之公告。
⒖被告僅於92年5月20日第一次發文給原告，指從92年4月28
日至92年5月1日按日連續處24萬元之罰鍰。在此之前，從未以處分書或書面限定原告履行返院之日期以及逾期不履行返院將予強制執行之意旨。在連續處以怠金之前，更未依行政執行法第27條規定，以書面限期履行。且按日連續罰鍰時，並未每日作成按「日」連續處罰之處分書，並於當日送達受處分人。而是事後20天才一次按「日數」全部處罰。這不但違反同法第27條與第31條之規定，亦因未對受處分人作較有利之考量，違反行政程序法第9條應注意對當事人有利及不利之情形。
⒗仁濟醫院廖正雄院長在和平封院隔天，將感染SARS之醫護
人員召回醫院，集中安排於毫無隔離效果之病房住院治療，且對已感染SARS之病患未採必要之隔離與治療；因業務過失致人於死，被判有期徒刑3年。被告將已感染與未感染SARS之1543人囚禁於無隔離效果的狹窄疫區，造成更大傷亡與損失，應負何種刑責？和平醫院染煞死亡之病患，由臺北市政府支付國家賠償和解金。如臺北市政府不需為病患染煞死亡負責，國家何必賠償？和平醫院案是國內SARS疫情爆發的關鍵，造成了重大傷亡（全國664人染急煞，72人死亡），這一切是起因於被告當初錯誤之處置，在這種情況下，肇禍的被告還要處罰在職場受害而倖存的和平醫院員工？⒘原告進行居家隔離，符合行政院衛生署、臺北市政府及WHO
之SARS接觸者的隔離規定，更是傳染病防治法第37條（無隔離之明文規範）之目的所在：
⑴行政院衛生署、臺北市政府及WHO網站公告皆指示：SARS
接觸者應居家隔離10天。原告於和平封院後即進行居家隔離，停止上班，避免到公共場所或搭乘大眾運輸工具，符合國內外SARS病患之接觸者的隔離標準，又服從命令入院集體「隔離」，不應罰鍰。
⑵傳染病防治法第37條第1項：「曾與傳染病病人接觸或疑
似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」該法文中並無隔離之明文記載，更沒有在疫區作集中隔離之授權：「留驗」、「檢查」及「預防接種」皆與「一人一室、獨立衛浴、不與他人接觸」之隔離不同。該法並無授權被告指定一個防疫與隔離措施均有嚴重缺失的疫區作檢查處所，使員工暴露於院內感染的高危險環境中，承受生命與健康的高度風險。
⑶93年1月20日新修正公布的傳染病防治法第46條（即原第
37條）才有「隔離」之明文記載。由此更可顯現舊法第37條欠缺隔離的意涵。
以不具明文規定的法規作罰鍰依據，違反法律「行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者，為限。」所以不能成立。何況原告進行居家隔離是隔離之內涵，並沒違反傳染病防治法。
⒙國內諸多法律學者在檢討此次SARS的隔離措施的學術研討
會上，紛紛表示於不明感染源所在地集中隔離，係使被隔離者之生命、健康冒不必要之風險，明顯違背比例原則：
⑴學者陳英鈐表示，在我國憲法比例原則的要求下，可以
得出「隔離必須『適當場所』進行」的結論。其針對和平醫院集中隔離地點的選定指出，主管機關最大的錯誤，便是「將全院員工、病患與家屬全部集中到一個已經爆發院內感染，並且院內潛伏不明感染源的場所」。並表示，當整個社會為了防止疫情擴散，而要求其中部分成員做出「特別犧牲」時，必須遵守的界線便是，「不能要求他們暴露在沒有必要的風險之下，甚至犧牲個人健康或生命」。其明白指出，不當的集中隔離選址，使得被隔離者的生命、健康冒不必要之風險，違背了比例原則。「『留驗』是指暫時『留置』一定或是指定處所（通常是醫院）一段期間，待『檢驗』其是否確實罹患傳染性疾病」、「『留驗』雖然亦屬於對於人身自由的剝奪，但並不等於隔離」。是以，「傳染病防治法第37條並不足以作為所有病患以外（之人）的隔離法律基礎。」「早在和平醫院封院之前，香港、中國、加拿大多倫多、新加坡便已SARS肆虐，一旦台灣爆發集體感染，便不能託以事起倉促、找不到場所隔離等辭。」⑵學者陳愛娥於檢討SARS事件之法學研討會上所言，「即
使在傳染病防治措施此種（可能）影響甚廣的公權力行為中，仍應遵守憲法比例原則的思考步驟，而不宜逕以緊急狀態作為正當化事由。」「在檢討各該隔離措施是否合乎比例原則時，仍應以各授權法律依據擬追求之目的為出發點，檢討各該隔離措施是否合乎適當性、必要性與狹義比例原則的要求。」⑶學者李建良表示：「傳染病防治法第37條無法作為召回
集中集中隔離之依據。」⑷學者侯英泠：「若封院係為避免SARS病毒往外擴張傳染
以及控制現有之傳染`現象，換言之，封院目的在於使SARS病毒不再傳給他人，以保護大眾之生命、身體之安全，就此而言或許主管機關嚴格限制人身自由的封院命令，具有法正當性；但若沒有周延的配套措施，不但未能控制傳染，反而使得原來之傳染更嚴重的交叉傳染，亦即封院措施根本無法達到目的時，則限制人身自由使醫護人員暴露於感染風險之命令正當性，即值得懷疑。法律或許可以為大眾的生命、身體安全，暫時犧牲少數人之行動自由，但不可犧牲他們的生命，成就大眾之生命安全。」⒚被告綜合答辯意旨狀之真實性與合理性之商榷：
⑴SARS在和平醫院發生之前，已在世界上流行半年，至少
已有17個國家發生，總共2781個病例。WHO流行病學專家已根據這些臨床資訊，將其防治之道公告於網站上（如SARS之傳染以醫院為主、無症狀不會傳染、接觸者的定義、接觸者應居家隔離即可防止社區感染等等）。並非如被告所言：WHO及國內外防疫專家均無法掌握其病因、傳染途徑及潛伏期等病徵。
⑵召回員工返回醫院，對員工而言，是最大的侵害：
①和平醫院為疫區，病毒充斥又無隔離房間，造成交叉感染。
②以應隔離、可能傳染疾病的醫護去照顧病患，使病患身陷被傳染的威脅下，是對病患權益最大的侵害。
③封院初期院內各樓層與各大樓，人員自由來往，醫院
呈現無政府狀態，根本沒有隔離；且無配套措施，防疫器材亦缺乏，均經監察院調查屬實。
④居家隔離或是隔離於「疫區以外的任何地點」（如基
河三期國宅有569戶，每戶3個房間，公訓中心與陽明山至善園亦都有數百房間），都可防止疫情擴散，何必犧牲員工？㈡被告主張之理由：
⒈查「SARS」係一新興疾病，於未知其傳染途徑及潛伏期等
病徵不明確之情形下，適和平醫院爆發醫護人員集體感染SARS事件，行政院及臺北市政府為因應疫情，乃決定將和平醫院員工召回集中隔離管理，除由該院透過組織系統及電話聯絡召回員工外，被告並自92年4月24日起透過大眾傳播媒體公開發布此一行政處分，要求和平醫院員工立即返院報到，是被告為緊急應變所為之集中隔離處分，依行政程序法第95條第1項第110條第1項之規定，自屬適法。
至原告主張未接受該通知之合法送達、未與傳染病人接觸及依據世界衛生組織之標準自行在家隔離云云，經查本件被告所為命和平醫院全體員工返院集中隔離之處分，係被告課予和平醫院員工返院接受集中隔離行為義務之下命處分，且該處分係以和平醫院全體員工、病患及家屬為處分對象，依其形式觀之，處分對象雖非特定，惟透過其他特徵可得確定其範圍，性質應屬一般處分，而得適用行政程序法關於行政處分之規定。依行政程序法第95條第1項規定，行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。經查有關行為時傳染病防治法第37條第1項規定「主管機關得令遷入指定處所檢查或施行必要處置」之處分，尚無對其處分之方式有要式規定，被告為返院集中隔離之處分，自得以書面、言詞其他方式為之，是被告除以經由和平醫院透過組織系統及電話聯絡通知召回員工，並於92年4月24日透過各大眾傳播媒體公開發布系爭處分內容之方式為系爭處分，應無不合。且系爭處分之生效時點，依行政程序法第110條第2項之規定，應自92年4月24日起發生效力，原告自該日起應受該處分效力之拘束。況徵諸本件原告於92年4月24日封院時，當日應到院上班而未到院上班，且亦未請假之事實，其主張未接受該通知之合法送達乙節，應係卸責之詞，不足採據。又行政處分係基於強烈之公眾利益需求，較之個人私益具有優越價值。至原告主張未與傳染病病人接觸及依據世界衛生組織之標準自行在家隔離乙節，查原告身為醫護人員，在專業與工作倫理上本應遵守較諸一般人更高之標準，豈可於明知被告巳依法為集隔離處分之情形下，公然抗拒衛生主管機關所為集中隔離之行政處分。又原告主張和平醫院不能作為隔離之地點，只會造成院內交互傳染乙節，按和平醫院是否適宜作為隔離之地點與原告未依限返院集中隔離之事實並無關聯，是原告之主張，尚難據以免責。
⒉至原告主張對於和平醫院SARS疫情中央與地方聯合處理小
組於92年4月24日初步決議牴觸憲法第15條乙節，按本件被告所採取中央與地方聯合處理小組於92年4月24日初步決議之「召回集中隔離管理」處置，係因SARS為一新興疾病，其傳染途逕及潛伏期等病徵未臻明確，和平醫院各類員工與病患接觸複雜、頻繁，因其恐有與SARS病患接觸而受感染之虞，而有集中隔離之必要，乃要求和平醫院全數員工立即返院報到，是被告為緊急應變所為之集中隔離處分，與憲法第15條規定尚無牴觸之處。
⒊被告對原處分及其所附麗之命令「和平醫院員工返院集中
隔離之『一般行政處分』」有法定之處分權限：按「本法所稱主管機關，在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣 (市)政府」；「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置」；「違反主管機關依第37條第1項所為之命令者，除逕行強制處分外，並得處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」；「本法所定之罰鍰停業，由地方主管機關處罰之。前項罰鍰，經限期繳納，屆期未繳納者，移送法院強制執行」，行為時傳染病防治法第2條、第37條第1項、第41條第1項第4款及第44條分別定有明文。又臺北市政府依據行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以90年8月23日府秘二字第9010798100號函公告：
傳染病防治法中有關臺北市政府權限事項，委任臺北市政府衛生局，以該局名義執行之，並自90年9月1日起生效。
準上，臺北市政府為傳染病防治法之地方主管機關，並將該權限委任被告執行，職是，被告有法定權限對原告如事實欄所述之違法事實，依上開規定分別作出命原告返院集中隔離之「一般行政處分」及處以罰鍰之系爭行政處分。換言之，被告在處理傳染病防治事件時，均得依法定職權為之，其任何處分均屬合法權限之作為，是否有上級機關之指示或專家參與概不影響處分之適法性，從而原告爭執被告所為之「一般行政處分」無專家參與為違法乙節，尚非有理。
⒋被告所為之「一般行政處分」業已發生形式存續力，原告
爭執其違法不當之時效已消滅：查訴願法第14條第1項規定：「訴願之提起，應自處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」準此，人民對於中央或地方主管機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利者，應於處分達到或公告期滿之次日起30日內提起訴願。本案原告對被告92年4月24日所為之「一般行政處分」認為違法或不當，致損害其如訴狀指摘之權利，應於同年5月24日提起訴願，以求救濟，惟原告並未循此法定途徑確保自身權利，已使該「一般行政處分」具有形式之存續力，並對其發生不可爭力與拘束效力。今原告主張該「一般行政處分」違法或不當，其時效依上開規定已罹於消滅。
⒌本件原告違法事證明確，系爭罰鍰處分合法妥適：原告於
92年4月24日和平醫院封院時，未依被告所發布「命和平醫院員工返院接受集中隔離」之「一般行政處分」返院接受集中隔離管理，遲至92年5月1日始返院，此有和平醫院員工於92年4月24日當天出勤紀錄原因調查表、和平醫院92年4月28日後始返院及尚未返院人員名冊及和平醫院員工92年4月27日後返院員工之懲處名單影本各一份附卷可稽，是原告違規事證明確，足以認定。又原「一般行政處分」所命事項雖為「和平醫院員工全數召回『集中隔離』」與行為時傳染病防治法第37條第1項所定「予以留驗」或「遷入指定之處所檢查」在文字上有所不同，惟從行為時傳染病防治法第37條第1項規定之整體文義上觀之，實已賦予主管機關針對不同傳染病得以作不同之防疫政策與措施，否則拘泥於文字可能無法達到防疫之需要；加上被告命員工返院後，所有人員均必須接受每日量體溫之監測防治措施，並接受留院之健康檢查，因此「集中隔離」與「予以留驗」或「遷入指定之處所檢查」在本質上是相同，並無法理或傳染病防治理論上之衝突。退步言之，原告亦自承從媒體及其同仁電話告知中得知需返院參加隔離，從而被告核認原告違反原「一般行政處分」之作為義務，並作出系爭處分乃合法妥適。另被告為求符合公平原則與比例原則，爰對和平醫院全部違反「一般行政處分」之員工訂定於4月28日回院集中隔離者，處以6萬元罰鍰；4月29日回院集中隔離者，處以12萬元罰鍰；於4月30日回院集申隔離者，處以18萬元罰鍰；於5月1日回院集中隔離者，處以24萬元罰鍰。據上，本件原告違法事證明確，系爭罰鍰處分合法妥適。至於原告指摘「一般行政處分」第三點「對集中隔離所需之住所，已評估妥適地點。」是未有明確隔離地點乙節，查該點規定是一項對和平醫院封院，人員集中隔離後，接續作為之補充說明，換言之，和平醫院封院後並非無任何作為，而是需照護原有之病患及執行防疫工作，於員工執勤完畢需輪班休息時，所提供員工休息之處所。由於原告自封院後均未參與和平醫院的值勤、防疫與疏散作為，因此自不了解該處分之實際執行情形。⒍被告經臺北市政府委任後，對於傳染病防治事件已依法取
得執行權限。查「SARS」係一新興傳染病，在其散播初期包括世界衛生組織及國內外防疫專家均無法掌握其發病原因、傳染途徑或方式及潛伏期等病徵情形下，被告為防止疫情的擴散，侵害全體國人生命權與健康權之緊急狀態下，命疑有與「SARS」接觸或感染之和平醫院病人、員工返院隔離，接受每日量體溫之監測防治措施，並接受留院之健康檢查，於法尚無不合，原告援引監察院彈劾或糾正文指摘被告所為之「一般處分」違法純屬誤解，蓋監察院在此事件中認為違法而彈劾者，僅止於和平醫院前院長吳康文及感染科主任林榮第，並未及臺北市政府及被告做決策之首長；且糾正文除指摘臺北市政府對於本事件之處理及政策作為有所違失，但未及違法程度，換言之是「處理強度」有待增進，並未見有「違法性」之指述，足見被告所為「一般行政處分」並無違法之處。
⒎查行政程序法第7條：「行政行為，應依下列原則為之︰
1、採取之方法應有助於目的之達成。2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，上開規定又稱「禁止過份原則」。而最小侵害原則的適用，一般是在客觀情形下有多種明確有效可達成行政目的之方法或手段可供選擇時，需選擇對人民權益損害最小者。在無客觀明確之方法可選擇時，行政機關應本於事件之本質衡量「公益」與「私益」之輕重，選擇維護最大「公益」損害最小「私益」之方法或手段為之，始符合比例原則。觀諸SARS初發當時，包括WHO及世界的防疫專家，均無法找到最妥當之防治方法，因此，衡酌當時客觀環境，基於維護全民健康、預防疫情擴散，如不斷然採行封院與隔離之政策，將令全民走入更大之災難，且事後證明封院政策也產生疫情控制之效，故顯示該政策並無不當之處，至於召回和平醫院員工集中隔離，就員工而言，並非侵害最大的處分。和平醫院員工對己身之院內環境設施最清楚，在緊急之下能作最好之適應。醫療人員在醫療及防疫上具有比一般人民更高的專業知識及因應處理能力，且原有負責醫療之病患，仍需醫師之持續醫療照顧，以維護病患之權益。和平醫院本身就有很好之醫療條件，且封院之前，院內已就該院之兩棟大樓分棟、分樓、分層管理與管制策略，且每棟之間設有嚴格之感染管制措施，封院前後亦已採購大量的防疫衛材與工具，足以防範人員召回後再次引發感染之能力。封院的同時，要找到一處可容納1000人以上不管有無單一隔間之房舍困難度極高，若需確實等到有妥當之處所，始進行隔離，恐怕緩不濟急，而有使疫情擴大蔓延之極度危險。故命令和平醫院員工返院集中隔離並未違反比例原則。
⒏查行政程序法第92條規定: 「本法所稱行政處分，係指行
政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同」；第95條第1項規定: 「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之」；第100條規定: 「書面之行改處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。一般行政處分之送達，得以公告或刊登公報及新聞紙代替之」；第110條第1項、第2項規定: 「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力」；「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定」。本件被告為確保迅速即時的控制疫情，於電視、廣播等大眾傳播媒體公布「臺北市政府ＳＡＲＳ緊急應變處理措施」，宣布「和平醫院暫予封閉，全面管制人員進出」及「有關和平醫院員工集中隔離管理，家屬則居家隔離」之「一般行政處分」，週知和平醫院員工、病患、家屬及社會大眾，並經由和平醫院透過組織系統及電話聯絡通知召回員工，原告亦坦承其知悉應負之法定作為義務，是以，依前揭規定，該「一般行政處分」已對原告發生效力。
⒐系爭處分所附麗之「一般行政處分」，為被告為防止疫情
快速擴散，侵害國人生命權與健康權所為具有「必要性」「緊急性」與「適法性」之作為；且有法定之處分權限；加上已發生形式之存續力，因此原告主張其違法不當尚非有理。被告依合法存在之「一般行政處分」所為之系爭處分，揆諸首揭法條規定，不僅適法妥當且於法有據，並符合比例原則；此一原因事實，更有和平醫院其他員工基於同一原因事實受被告處分經貴院93年10月29日93年度簡字第421號判決其為適法，從而本件訴訟應無理由。
理 由
一、被告代表人原為張珩，94年1月31日變更為宋晏仁，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、經查，原告原係和平醫院消化系外科醫師兼科主任，92年4月24日該院爆發醫護人員集體感染「SARS」事件，行政院乃於92年4月24日上午10時30分緊急召開「研商臺北市立和平醫院醫護人員感染SARS因應措施會議」，其中會議結論第二點、第三點決議：「㈡臺北市立和平醫院暫時關閉、全面管制。㈢為保護住院病患、員工本人及家屬安全，和平醫院所有病患集中治療；員工全數召回集中隔離；院內員工家屬居家隔離。對過去兩週進出醫院之人員及病患進行追蹤，遇有症狀立即治療」。臺北市政府依上開決議，隨即於同日上午11時召開「臺北市政府舉行『防止SARS疫情擴大緊急應變小組』會議」，作成結論第二點、第三點、第十一點分別決議：「二、和平醫院暫予封閉，全面管制人員進出，住院病人管制在後棟建築，其他人員管制在前棟建築。三、有關和平醫院員工集中隔離管理，家屬則居家隔離。…十一、和平醫院內人員進出之管制由和平醫院本身負責，管制人員出入之條件及規定由衛生局負責規範」。會後被告隨即召開記者會，於電視、廣播等大眾傳播媒體公布「臺北市政府SARS緊急應變處理措施」，宣布「和平醫院暫予封閉，全面管制人員進出」及「有關和平醫院員工集中隔離管理，家屬則居家隔離」（下稱系爭命令），並經由和平醫院透過組織系統及電話聯絡通知召回員工。原告經由媒體報導獲悉上開命令，又接獲和平醫院之護理師周碧惠之電話通知，惟並未依限返院接受隔離，遲至92年5月1日始返院接受集中隔離管理等事實，有行政院所召開之92年4月24日「研商台北市立和平醫院醫護人員感染SARS因應措施會議」紀錄、92年4月24日台北市政府舉行「防止SARS疫情擴大緊急應變小組會議」紀錄、被告92年4月24日新聞稿、和平醫院護理師周碧惠94年1月4日書面報告各1件附於本院卷二第29至34頁、39頁可憑。被告依據上開事實，認為原告違反行為時傳染病防治法第37條第1項規定，爰依同法第41條第4款規定，以92年5月20日北市衛一字第09232587000號行政處分書，處以原告24萬元罰鍰（下稱系爭處分），原告主張系爭處分違法，綜合兩造之攻防意旨，本件爭點為㈠系爭命令是否屬於依行為時傳染病防治法第37條第1項所發布之命令？㈡系爭命令有無違法，即是否違反行政程序法第7條所揭櫫之比例原則？及有無違反法律授權及憲法第15條？㈢原告是否系爭命令效力所及之相對人？㈣系爭命令有無送達於原告？㈤系爭處分是否違法？茲就上開爭點逐一說明如下：
三、系爭命令是否屬於依行為時傳染病防治法第37條第1項所發佈之命令？㈠按行為時傳染病防治法第37條第1項規定：「曾與傳染病病
人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置」。是依該規定，主管機關對於疑似被傳染者，得命令予以「留驗」、「遷入指定之處所檢查」、「施行預防接種」等必要之處置，以達到該法第1條所宣示「杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延」之目的。由其立法意旨及法條文義解釋，所得採取之防治處置，自不以該條項所規定之3種方式為限，只要不逾越防疫目的之「必要」處置，自允許主管機關視實際情況立即採行必要之感控措施。
㈡台北市政府發佈系爭命令之際，適全台籠罩於「SARS」疫情
之時，所有國內專家學者對於「SARS」病毒的掌控能力有限，對於其傳染途徑、潛伏期間、防治方法所知極微，舉國聞煞（SARS）變色，此為公眾週知之事實，迄今記憶猶新。以當時之背景以觀，在不明究裡之情形下，為有效控制SARS疫情，以達到行為時傳染病防治法第1條之立法目的，台北市政府發佈系爭命令，對於被管制之員工、病患而言，寓有監控、即時防治之意涵；對於其他市民而言，則有遠離可能感染源，避免疫情擴大之意義。故對於返院員工，非僅只於返院隔離即可收效，尚須監測觀察，以辨明被隔離者有無感染，俾便即時治療。是該命令所用文字固與行為時傳染病防治法第37條第1項之文字不同，惟其實質內涵則係與「留驗」、「令遷入指定之處所檢查」相當之必要處置，自屬依行為時傳染病防治法第37條第1項所發佈之感控命令。原告主張系爭命令非屬於依行為時傳染病防治法第37條第1項所發佈之命令，並不可採。
四、系爭命令有無違法，即是否違反行政程序法第7條所揭櫫之比例原則？及有無違反法律授權及憲法第15條？㈠原告主張系爭命令違法，無非以行為時傳染病防治法第37條
第1項之規定不足以為作成系爭命令之依據；又當時和平醫院已有疫情發生，並非隔離之適當地點，任令員工返院將因可能發生交叉感染產生更多的病例為據，並以各學者、專家事後之評論及WHO網站所發佈之感控方法為佐。
㈡按行為時傳染病防治法第2條規定「本法所稱主管機關，在
中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」；第37條第1項規定「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置」。則台北市政府就傳染病之防治義務乃屬地方主管機關無疑，其於和平醫院爆發「SARS」院內感染事件，基於地方主管機關之地位，遵循92年4月24日行政院召開之研商會議結論「為保護住院病患、員工本人及家屬安全，和平醫院所有病患集中治療；員工全數召回集中隔離；院內員工家屬居家隔離。對過去兩週進出醫院之人員及病患進行追蹤，遇有症狀立即治療」，作成「二、和平醫院暫予封閉，全面管制人員進出，住院病人管制在後棟建築，其他人員管制在前棟建築。三、有關和平醫院員工集中隔離管理，家屬則居家隔離」，即非無法律之授權。
㈢再者，應予釐清者，乃作成行政處分之當否與執行行政處分
之當否乃不同階段之問題，原告主張系爭命令之違法，包括系爭命令本身內容之違法及嗣後執行上之不當。
⒈就原告所指和平醫院並非適當之隔離處所，及隔離應禁止
進入，而非命令已離院之人再度返回，系爭命令乃屬違法云云。查系爭命令之發佈，係台北市政府基於地方主管機關之地位，依第37條第1項之授權所為，當時之時空背景均述明於前。在92年4月24日之前，和平醫院所爆發之SARS院內感染事件，依原告所提出之資料（見本院卷二第157頁）已有65例；依監察院提出之糾正案文記載，92年3月26日通報首例、3月30日、4月9日及11日各通報1例、4月11日又通報3名病例、4月21日再通報4名病例（見本院卷二第58頁），足徵當時和平醫院院內感染情形已甚嚴重，感控的需求相對至為迫切。而當時國內專家學者幾無權威性之見地足以提供因應，台北市政府對於和平醫院尚有多少未發現之院內感染，及將會造成多嚴重的擴散，彼時均無法評估。而其為防疫之地方主管機關，所應關切者非僅止於和平醫院之員工、病患而已，尚須考量整體台北市民之安全。是其感控措施自應兼及和平院區內之已感染者、有感染之虞者，及全體市民。則其以高規格之防疫措施因應，擴大控管對象包括員工、家屬、病患之決策，並無不當。再者，當時「SARS」之傳染途徑仍屬不明，提供如何的場所容納疑被傳染者，仍有待評估，台北市政府在行政院92年4月24日上午10時30分會議作成決議後，依該中央會議決議，先行召回和平醫院員工返院集中隔離，無非是因場所難覓，而防疫刻不容緩，不得已之情況下所為之緊急處置。又依92年4月24日上午11時台北市政府自行召集之應變會議之其他決議「五、國防部雖同意借用軍英雄館作為隔離人員安置，但考量方便性及本府資源用性仍以本府公訓中心為優先考量，國軍英雄館為第二替代方案，或可考慮替代役中心，請衛生局綜合評估。六、請衛生局會同流行病理學專家，感染症專家及衛生署疾病管制局協助和平醫院進行後續調查與防疫措施」，足以證明台北市政府所為召回和平醫院集中隔離乃前置處置，之後陸續配合措施逐步展開。
⒉原告雖主張和平醫院本身已為疫區，並非適當之隔離處所
云云，惟召回醫院集中隔離乃是時間緊迫下所為之前置處置，已述明如前，召回後院內的控管方是關係被隔離者生命安全的重要課題。況原告也陳稱其執行醫療業務所在之Ａ棟並未發現病例，其尚稱其連疑似被感染者都稱不上，則和平醫院Ａ棟本身即並非不適當之場所。原告一再主張召回醫院乃不當之命令，乃立足於自己的立場及忽略時間上之迫切性所為之指摘。原告另主張和平醫院之院內感染並非全球首例，早在91年11月間大陸地區廣東省已有病例發生，WHO網站已公佈其整理分析之處置方式，系爭命令與之背道馳，乃屬錯誤云云。惟WHO網站所公佈之防疫訊息僅屬建議性質，當時並無任何專家斷言在和平醫院已發生數十起病例時，該建議方式仍可以全盤為國內所用，原告獨尊該網站上之訊息，指系爭命令不當，並不可採。
⒊至原告主張和平醫院管制後，院內防疫管控及集中隔離於
大禮堂等情形之不當，造成交叉感染事件繼續發生云云，惟此核屬系爭命令執行當否之問題，所涉者乃該不當之執行有無發生損害，被告應否負擔賠償責任？原告於知悉系爭命令時即有返院之義務，尚不得以其事先預期執行將有不當，卸免其應遵守系爭命令之義務。
㈣按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助
於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，行政程序法第7條定有明文，此即學說所稱之比例原則，即行政行為應具有適當性、必要性及衡量性。發佈系爭命令之目的在於及時有效控制和平醫院爆發之「SARS」疫情，以免漫延全台北市，甚至全省，是權衡應為如何之感控命令，始得謂為符合比例原則，所應考慮之對象、因素，自不僅止於包括本件原告在內之和平醫院員工而已。本件綜合前述系爭命令發佈前之各種情狀，尚無法以實證方式論證系爭命令違反比例原則。台北市政府基於法律授權，發佈系爭命令，合於程序，自也無違反憲法第15條關於生命權保障之規定。
五、原告是否系爭命令效力所及之相對人？原告主張其非系爭命令效力所及之人，即無遵守之義務，無非以其執行醫療業務所在之和平醫院Ａ棟院區並未發現病例，其本身也無發燒現象，既非感染者，亦非疑似感染者。惟行為時傳染病防治法第37條第1項規定，曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，主管機關即得予採取留驗等感控所必要之處置。關於和平醫院當時已出現疫情之嚴重程度，及對於漫延的未知狀況，均已述明於前，自92年3月26日通報院內感染之首例迄92年4月24日已近一個月，已發生的病例中有洗衣工、醫護人員、病患（見卷附監察院糾正文、彈劾文），台北市政府評估後，將該院所有員工認定為疑似被傳染者，而以之為相對人發佈系爭命令，並非無據。原告專長為消化外科，而非長於病毒研究者，其自行評估其非疑似被傳染者，而主張其非系爭命令之相對人，自屬乏據。
六、系爭命令有無送達於原告？㈠所謂送達，乃法律所定之送達機關將應送達於當事人或其他
訴訟關係人之行政處分，依法交付於應受送達之人，或使其有可以知悉之狀態之行為。
㈡原告固於起訴時主張系爭命令未合法送達於原告，惟嗣於本
院94年3月30日準備程序中，即表明就此爭點不予爭執（見本院卷一第145頁）。
㈢再查，系爭命令已經被告利用和平醫院之通報系統，由該院
護理師周碧惠於92年4月24日下午3時許以電話通知原告，此有和平醫院護理師周碧惠94年1月4日書面報告1件附於本院卷二第39頁可憑。參酌原告時為該院醫師，於系爭命令發佈後，並未返院執行職務，足徵其對於台北市政府藉由媒體發佈之系爭命令，應已知悉甚明。是以，原告主張系爭命令並未合法送達，亦難成立。
七、系爭處分是否違法？㈠按行為時傳染病防治法第41條第4款規定：「有下列情形之
一者，除逕行強制處分外，並得處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰．．．四、違反主管機關依第37條第1項所為之命令者」。系爭命令屬於依同法37條第1項所發佈之合法有效之命令，已述明於前，原告為受處分人，依該命令之意旨即負有即時返院隔離進行監測之作為義務，其既違反命令未即時返院，即已該當上開行政罰規定之構成要件。原告主張隔離與同法第37條第1項所規定之「留驗」、「令遷入指定之處所檢查」並不相同，要屬誤解。
㈡另依臺北市政府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告
：「主旨：公告臺北市政府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。…公告事項…六、臺北市政府將下列業務委任臺北市政府衛生局，以該局名義執行之…（十三）傳染病防治法中有關臺北市政府權限事項。…」，被告依台北市政府之授權，具有關於傳染病防治法中所規定之地方政府之權限，是其依行為時傳染病防治法第41條第4款規定，參酌原告遲至92年5月1日始返院隔離之違章情狀，以系爭處分科以罰鍰24萬元，即無不當。原告主張系爭處分所科處之罰鍰具有怠金之性質，被告應先以書面促其履行云云，亦屬對於法規之誤解，尚難成立。
八、綜上所述，本件被告所為系爭處分，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 21 日
第七庭審判長法 官 鄭 小 康
法 官 林 金 本法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 21 日
書記官 張 靜 怡