臺北高等行政法院判決
93年度訴字第902號原 告 甲○○被 告 國防部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 徐克銘律師複代 理 人 何叔孋律師上列當事人間因眷舍事件，原告不服行政院中華民國93年1月15日院臺訴字第0930081092號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以其居住之台北市○○區○○路667之10號房屋為公地自建眷戶，歸屬志雲新村，未支領房補費，應列入原眷戶配合改建為由，迭予陳情，經被告所屬總政治作戰局（以下簡稱總政戰局）於91年7月4日以 (91)祥祉字第0007033號函復無法將其補建列管為原眷戶等語。原告不服，提起訴願，經被告於92年6月18日以92年決字第058號訴願決定以原處分機關（即總政戰局）缺乏事務權限為由撤銷原處分，由原處分機關查明權責機關另為適法處理。被告遂於92年7月15日以勁勢字第0920008115號函復原告無法辦理補納為原眷戶等語。原告猶不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應准原告補建列管為原眷戶。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告於軍方交換使用臺灣銀行（以下簡稱台銀）
之系爭土地上自費興建房屋，是否符合國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）第3條所稱之「原眷戶」？㈠原告主張之理由：
⒈按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月
31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：1.政府興建分配者。2.中華婦女反共聯合會捐款興建者。3.政府提供土地由眷戶自費興建者。4.其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」，為眷改條例第3條所明定。次按「現役軍人之婚姻依法予以保障。」，復為軍人及其家屬優待條例第12條所規定。
⒉本件原告經台北市大安區公所於55年7月4日以北市財規字
第277225號收據發給瞻聖27號門牌證明，並分別有臺灣電力股份有限公司（以下簡稱台電）北區營業處93年2月23日北市費核代字第A0000000號書函、臺北自來水事業處93年2月23日93表字第12號自來水裝置紀錄表證明係於55年8月間裝表供電、57年10月24日竣工供水，從而原告於55年7月4日自費興建眷舍完工，並有居住事實，符合眷改條例第3條第1項「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，．．．」規定至明。又查核配眷舍係軍人婚姻福利之一，原告因未獲配眷舍而奉准於公地自建眷舍，而左鄰10號即為原眷戶，益證其自建之房舍亦為眷舍。是原告符合眷改條例第3條第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建眷舍者」規定，被告自應核准補建列管為原眷戶。
⒊經查總政戰局91年7月4日（91）祥祉字第0007033號函載
明「另有關會議結論第2項申領賠償『房租補助費』一節，依前國防部軍務局89年6月30日以（89）怡惇字第3447號呈文所述，章員原任職於前國防部軍事新聞總部設於台北市○○街發射台之譯電士，民國55年間就總隊發射台（軍方交換使用台銀土地）附近自建房舍居住，其總隊發射台營區用地，應屬公地；卷查民國55年版、57年版、62年版及67年版之「國軍在台軍眷業務處理辦法」規定（如附件），均載明雖未配給眷舍，惟已在營（公）地自建者，亦不得支領房租補助費。」云云，是原告既未領得房租補助費，所建房舍自應列為眷舍，殆無疑義。
⒋茲被告答辯略以配舍以服務年資及貢獻等為據，評定優先
劣後而依序分配眷舍，國軍眷舍應否分配係被告本於職權，基於資源有效合理分配原則所為之決定，原告無公法上之請求權等語。經查關於配舍標準，依原告記憶所及有服務年資、考績、結婚時間、眷口數、勳章等5大類，本件原告服役29年，眷口6人，獲頒2個忠勤勳章、1個陸軍獎章及其他多種獎章，且56、57年間國軍於台北五股興建陸光一村、貿商二村，於桃園龜山興建陸光二村、陸光三村，於桃園大南興建陸光四村，其餘各地亦建有許多眷舍，當時並非無足夠眷舍得分配予原告。況原告已奉准於公地自建眷舍，並未支領房補費，故縱如被告所稱分配眷舍應以服務年資及貢獻為據，原告亦應有獲配眷舍之資格，被告自應依被告所屬軍務局（按：前身為總務局，現業務移交予後備司令部）89年6月30日（89）怡惇字第3447號函補建列管原告為原眷戶。
⒌又被告辯稱原告72年5月25日報告，經志雲新村自治會轉
呈總務局所附軍事新聞通信總隊，由該隊總隊長胡志華所出具之證明書未具有發文字號，且被告所屬軍事新聞通信總隊當時非分配或調整眷舍之權責機關，故該證明書難謂屬合法之公文書云云。經查志雲新村自治會會長簽註「1.章同志原為本村歸村眷戶，歸村眷戶是本案重點。2.有關所住房舍確為自建，土地亦為無線電總台原營區範圍之內，特檢同附件一併轉呈。3.是否准其列管，請核示。」等語轉呈總務局，總務局未回文，即係接受同意原告之請求，原告確為志雲新村之原眷戶至明。次查「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」1之1於89年修正前之內容為「第2點第2項之公文書，係指具印信單位之公文書」，可知凡由具印信單位主管所出具之證明書即屬公文書，嗣被告雖於89年6月23日以國防部（89）祥祉字第07351號令修訂上開注意事項1之1為「第2項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。」，惟依法律不溯及既往原則，尚無適用餘地。況眷改條例第3條第2項所指之「公文書」究何所指？其於形式上、程式上有無規範或限制？該條例及施行細則並未作特別規定，人民自無從得知。準此，原告經具有印信單位之主管出具證明書，縱該證明書未加註發文字號，亦應屬前總務局之疏誤，蓋若該局告知原告應加註發文字號，當時即可處理補正。是系爭證明書為眷改條例第3條第2項之公文書殆無疑義，被告認原告無法提供原配住眷舍相關資料，顯與事實不合。
⒍再查被告於92年6月18日以92年決字第058號訴願決定撤銷
原處分，並載明「按『行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。』、『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。』，分別為行政程序法第17條第1項、行政訴訟法第4條第2項所明定。經查眷改條例第2條規定該條例主管機關為本部，而國軍軍眷業務處理辦法（業經本部於91年12月30日以鐸錮字第0910001734號令修正發布廢止）第20條規定『眷舍分配，以一戶一舍為限，由軍種單位核定，．．．。』，故總政戰局非原眷戶認定之權責機關，該局否准原告補件列管為原眷戶之請求已逾越權限，惟同屬行政事務範圍，因機關缺乏事務權限所為之規定，尚非具有重大明顯之瑕疵，並非無效，僅屬得撤銷之範圍。本件總政戰局未依職權調查管轄權之有無，並為後續處理，逕為處分顯屬違法，應予撤銷。訴願人之主張雖未及此，惟本部依訴願法第67條第1項規定職權調查結果，不受其主張之拘束，本件訴願應認為有理由。」等語，亦證被告處置欠當，不合理法且有意刁難，影響原告權益甚鉅，是被告應准原告補建列管為原眷戶，殆無違誤。綜上所述，原處分顯有違誤，應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責
機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」，為眷改條例第3條第2項所明定。準此，原眷戶不僅應為國軍老舊眷村住戶，尚須領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，從而若未領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，縱居住於國軍老舊眷村中，其進住自始即非適法，尚不得認屬國軍老舊眷村改建條例之原眷戶。
⒉經查「公文書」係指機關或公務員按其職務依照法定方式
所製作之文書而言，故具有公務員資格者未於法令規定之權限內所作成之文書，或有權限卻未依法律規定程式所作成之文書，均無公文書之效力，此觀最高法院86年度台上字第812號判決意旨即明。又文書之證據力可分為形式上證據力與實質上證據力，前者係指文書成立之真正，後者則指文書內容得否證明待證事實，由法院自由心證決定，而文書之實質證據力係以形式證據力之成立為前提。而所謂公文書之形式證據力，參照行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條規定，可知文書縱依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正，具備形式證據力，惟公文書之實質證據力並非得予以推定，故無法就公文書之形式真正推定製作人就該文書有製作之權限或其記載之內容為真實。據此，訴訟法上具有推定真正證據力之公文書，不外應符合下列要件：①機關或公務員所為；②按其職務所為；③依法定方式作成。至所謂依法定方式，觀諸公文程式條例第3條及第6條規定，不外應蓋用印信或簽署，記明國曆年、月、日及發文字號等，始足當之。
⒊次按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12
月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：1.政府興建分配者。2.中華婦女反共聯合會捐款興建者。3.政府提供土地由眷戶自費興建者。4.其他經主管機關認定者。」，為眷改條例第3條第1項所明定。可知即便該軍眷住宅確於69年12月31日前興建完成，惟不具備該條規定所揭諸之4款情形之一者，亦不得謂為該條例所指之國軍老舊眷村。又所謂「政府提供土地由眷戶自費興建者」，係指因現有眷舍不足以分配予得受分配眷舍之眷戶，而由政府主動提供土地由眷戶自費興建者，惟若眷戶未受許可，逕於政府土地興建住宅，則屬無權占用公有土地，尚與政府提供土地由眷戶自費興建之情形有別，自難謂為國軍老舊眷村。茲原告主張系爭眷舍係於69年12月31日前興建完成，有被告所屬軍事新聞總隊總隊長胡志華、副隊長蔣萬章所出具之證明書為憑，符合眷改條例第3條第3項「政府提供土地由眷戶自費興建者」規定；且臺灣省臺北市政府行政規費北市財規第277225號收據、台電北市區營業處93年2月23日北市費核代字第A0000000號書函及臺北自來水事業處93年2月23日93表字第12號自來水裝置紀錄表亦得證明其確於公地自建眷舍等語。惟查前開證明書均無發文字號，與公文程式條例第6條第2項所定應具有發文字號之要件不符；且原告原隸屬於被告所屬軍事新聞通信總隊（現已併編被告所屬軍事安全總隊），為直屬被告之單位，依原「國軍在台軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理辦法」抑或取代此2辦法之「國軍軍眷業務處理作業要點」相關規定，關於眷舍管理業務之執行應以軍務局（前身為總務局）為權責機關，而軍事新聞通信總隊於前開證明書作成時（即92年間）亦非分配或調整眷舍之權責機關，故原告所謂之證明書均難謂係合法之公文書。退步言，縱前開證明書具備公文書之要件而可認為係公文書，然亦僅得證明原告確居住於系爭房舍，此觀該等證明書所載「本總隊限齡除役上士甲○○．．．居住台北市○○區○○路667之10號房屋為公地自建眷舍1棟」、「退役上士甲○○所持之證明書，證明其在本總隊營區用地內以公地自建眷舍1棟」自明，尚無從據此認定其業經合法申請並獲准進住而領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書。又前揭規費收據、函文與自來水裝置紀錄表亦僅得證明渠確有於該地自建房舍之事實，尚難持此遽認其已經主管機關或所屬權責機關核准於公地上自建眷舍。是原告雖確有自建房舍之事實，惟未領有主管機關或所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，亦未能提出其係經合法獲准進住之居住憑證、公文書或任何其他證明文件，依法自難認其為原眷戶。
⒋又原告主張現役軍人婚姻依法予以保障，核配眷舍係軍人
婚姻福利之一項，其未獲配眷舍，僅奉准於公地自建眷舍，即可證本人自建之眷舍亦為眷舍云云。惟查軍人及其家屬優待條例第12條固然明定「現役軍人婚姻依法予以保障」，然非謂軍人申請結婚即當然配有眷舍，蓋眷舍數有限，遠不及已婚軍人人數，須以服務年資及貢獻等為據評定優先劣後，依序分配眷舍。又軍人得受領房補費係指現役軍人未獲配眷舍之情形而言，不包括已獲配眷舍（即依法得認定為原眷戶者）或未經許可於公地自建眷舍等情形，以免資源分配不公，產生重複得利（即無償使用公有土地卻仍領取房補費等，同時享受土地使用及公費補助等雙重利益）情事。況揆之總政戰局91年7月4日 (91)祥祉字第733號函意旨，亦可知該函係就原告未經許可於營 (公)地自建房舍，均未繳交租金等費用，洵屬民事法上所稱不當得利，殊無再受領房租補助費之利益予以說明，無從據此認為原告所建房舍應列眷舍。是國軍眷舍應否分配既係被告本於職權，基於資源有效合理分配原則所為之決定，原告自無公法上之請求權。
⒌再查原告稱其係志雲新村之原眷戶，惟查國軍老舊眷村志
雲新村之原眷戶均經列管單位即總務局造冊列管，有志雲新村眷戶名冊可稽，倘原告確係志雲新村之眷戶，前總務局即應有列管造冊，並均有核配入住之公文字號及時間，殊無其於眷舍均有列管而獨漏原告之理。從而志雲新村原列管單位總務局既未將原告列入眷戶名冊之中，原告復無從提出任何得證明其合法進住之文件，顯見其應非經合法核配而進住之原眷戶。另被告於92年6月24日以訴誠字0000000000號訴願決定撤銷原處分，係因原處分機關即總政戰局非權責機關，從而該訴願決定與本件無涉，尚不得執此謂應將原告補建列管為原眷戶，原告稱上開訴願決定之所以撤銷原處分係因本件訴願有理由，顯屬誤解。綜上所述，原告所訴，難謂為有理由，應予駁回。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為湯曜明，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：1.政府興建分配者。2.中華婦女反共聯合會捐款興建者。3.政府提供土地由眷戶自費興建者。4.其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」，眷改條例第3條定有明文。
三、按當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。行政法院（現改制為最高行政法院）39年判字第2號著有判例。本件原告起訴主張其前於55年7月4日在系爭土地上自費興建房屋，迄今仍居住其上，且從未支領房補費，被告自應依眷改條例第3條第1項規定，將其納入列管之志雲新村原眷戶名冊，其竟予以否准，自有違誤等語。第以眷改條例第3條所謂「政府提供土地由眷戶自費興建者」，乃指因現有眷舍不足以分配予得受分配眷舍之眷戶，而由政府主動提供土地予眷戶自費興建者而言，惟若未經主管權責機關許可，逕於公有土地上興建住宅，即與上開情形有別，殊難謂屬國軍老舊眷村，合先敘明。茲原告主張系爭房屋乃其於69年12月31日前自費興建完成之眷舍，並提出軍事新聞總隊總隊長胡志華、副隊長蔣萬章所出具之證明、切結書及水、電裝置紀錄暨使用費用單據等為證。經查原告所自建之房屋即門牌號碼台北市○○街○○○號（嗣於55年7月4日更正為大同路199號之10，現編台北市○○路○段○○○巷臨12號）建物係坐落於其時所屬軍事新聞通信總隊（現併編被告所屬軍事安全總隊，乃被告之下級單位）發射台營區用地上，乃軍方交換使用之台銀所有土地，即由原告自費興建，迄未納入任何眷舍管理，並無配舍資料等情，非惟有軍事安全總隊89年7月27日（89）期信字第0875號及90年6月20日（90）期信字第0679號函等影本附於原處分卷可稽外，復為原告所不爭，是系爭房屋係坐落營區用地，非屬一般眷舍用地，應可確定。次查原告於系爭台銀所有之土地興建房屋並居住迄今之事實，業經提出戶籍登記簿、戶籍謄本及水、電裝置紀錄暨使用收費單據等件為證，該等文書之真正固為被告所不否認，然原告對於其究係經何相關單位核發興建許可一節，僅以『文件應該在部隊裡』云云含混其詞，本啟人疑竇，且其72年5月23日所提報告（申請賜予眷舍列管改建）自承『．．．63年未辦理眷舍列管．．．』等情，苟原告確係申准興建房屋在先，按理當無再行請求列入眷舍列管範圍管理之必要，所為有違常情，自屬可議。且原告於興建系爭房屋時係隸屬於被告所屬軍事新聞通信總隊，不論係依原「國軍在台軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理辦法」抑嗣後之「國軍軍眷業務處理作業要點」相關規定，眷舍管理業務之權責機關皆為軍務局（前身為總務局），是軍事新聞通信總隊並非權責機關，本難就系爭房屋為何業務上之處理；且自卷附原告72年5月23日報告所附軍事新聞通信總隊上校總隊長胡志華所出具72年5月24日證明書影本（原告謂原本已寄國防部）觀之，該證明書固係國防部軍事新聞通信總隊用箋，惟其上並無發文字號，核與公文程式條例第6條第2項所定要件不符，要難謂係合法之公文書而引為有利之證明，況其內容僅就原告自費興建系爭房屋，自55年5月21日（奉核准結婚）至66年3月1日退伍前均未曾領房補費，亦未享公有各項購屋貸款一節為證明，並未就系爭房屋之性質為何認定，本無從逕認其已經列入眷舍管理在案，參以該隊上校總隊長胡志華、副總隊長蔣萬章分別出具之（92年7月28日）證明、（92年8月4日）切結書亦均就上開證明書再次陳明，皆未述及系爭房之管理權責事項，自難引為核准建屋之有利依據，遑論軍事新聞通信總隊並非權責機關，本無核備、列管、分配土地或眷舍等權責執掌，縱出具證明，亦無法遽此認定權責機關即被告所屬軍務局（前身為總務局）業已將原告列入眷戶予以管理在案，原告所稱委無可採。此外原告空言主張其應納入志雲新村原眷戶列管，卻乏提出其他積極證據以實其說，徵之前開判例，自難謂其已盡舉證責任，所言殊難採信。從而本件被告以志雲新村原列管單位總務局並未將原告列入眷戶名冊之中管理，原告復無從提出合法進住之證明文件，自不得補建列管為原眷戶，而否准原告補納為原眷戶之申請，所為處分，揆之首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
至原告訴之聲明第2項義務訴訟部分，因訴之駁回而失所附麗，亦應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 11 日
第二庭審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 蕭忠仁法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 11 日
書 記 官 林惠堉