臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00914號原 告 甲○○(更名為吳畯被 告 經濟部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國93年2月18日院臺訴字第0930081030號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於南投縣○○鎮○○○段洞角小段濁水溪河川區域內採取土石，經經濟部水利署第四河川局會同南投縣政府警察局集集分局於92年2月24日查獲，被告機關以原告違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款規定，以92年5月13日經授水字第09220245460號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元。原告不服，以其查獲當日剛受僱到職，曾向雇主林明環詢問是否合法經營，林明環提供發票使其相信為合法經營之砂石業者；其受雇主指示於砂石場內工作，並不知未獲許可，亦不知所為係盜採砂石行為，其於現場取締紀錄簽名，僅因恰在事發場所，被告機關並未使其充分說明；水利法第78條之1第3款之規定應僅處罰業者，而非業者之員工，於原處分書未敘明盜採砂石之範圍及數量若干、未區分各行為人之行為責任及未考量侵害法益大小，即處100萬元高額罰鍰，實為違法裁量；南投縣政府警察局集集分局將其以違反水利法等罪嫌，移送臺灣南投地方法院檢察署偵辦，業經該署92年度偵字第891號不起訴處分書為不起訴處分，其無違反水利法情事甚明云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以原告違反水利法第78條之1第3款規
定，爰依同法第92條之2第7款規定，處原告罰鍰100萬元，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原告並未實際為採取土石之行為，蓋：
⑴被告機關之所屬稽查人員會同南投縣政府警察局集集
分局（下稱南投集集分局）於92年2月24日至系爭場址內，查有無未經許可採取砂石之情形時，原告雖為在場人之一，然當時原告甫前往系爭場址求職，在現場負責人林明環之指示下，要求原告當場示範是否具備操作挖土機之技術，然原告當日剛受僱，是實際上尚未開始為採取砂石之行為，此有系爭場址內其他共事之同事可證，被告機關所屬稽查人員現場取締後，未加詢問原告是否從事採取砂石之行為，亦未給予原告說明之機會，即令原告於現場取締紀錄上簽章，原告以為在場，即有簽章之義務，並不知其簽章行為表示承認於現場有採取砂石之行為，因而遵循稽查人員指示下簽章，是若僅以原告於取締紀錄上簽名，即認定原告業已承認有盜採砂石行為，原告實難甘服。
⑵再者，本件南投集集分局另將原告以違反水利法等罪
嫌，移送台灣南投地方法院檢察署偵辦，業經檢察宮偵查終結，認原告罪嫌不足，已為不起訴處分，有該署92年度偵字第891號不起訴處分書（證3）可稽，並檢察官處分書中已敘明不起訴之理由為本件原告及其他人之挖取或載運之時間大部份均為白天，有扣案之出貨單時間大部分為早上下午時間，就此以觀，此與一般盜採砂石之人，為避免遭檢調等司法機關追查，而大部分利用深夜為之，顯不相同，且原告單純受僱林明環，依林明環之指示而為工作（按原告實際上剛到職，才要開始工作即被查獲），並無與林明環有何事前或事中有犯意聯絡或行為分擔之情形，綜上原告並無故意違反水利法情事甚明。
⒉原告於系爭場址之行為亦無過失，不應受行政處罰，蓋：
⑴按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法
律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」大法官釋字第275號解釋意旨參照。
⑵原告僅高職畢業，不具備法律素養，亦不知如何之土
石場設置始為合法經營，原告於向雇主林明環應徵工作時，已先行向林明環詢問系爭場址之經營狀況是否合法等情，林明環向原告表示其為合法經營，且提出其向成功砂石行買賣碎石總料之發票（附於92年10月17日訴願補充理由書證1）用以證明其為合法經營，且系爭場址附近亦有土石場在運作（實際上是否合法，實際上非原告之能力所能查證），是原告因而信任林明環所述，認系爭場址為合法經營之砂石採取地點，因而受其指示在現場示範操作挖土機，原告就一般人所得注意之部分，已盡注意之義務，實難謂原告有何過失，訴願機關雖認林明環所提出之發票僅得證明買賣行為之存在，不能證明採取土石係經合法允許之行為，然一般市斗小民實無法分辨，此並與常理無違，綜此原告依據上述種種情狀，認系爭場址為合法經營地點，並因此受僱工作，應已盡查證注意義務，並無任何過失。
⑶原告係92年2月24日甫到系爭場址受僱，而同日上午1
1時30分許，被告機關稽查人員前來稽查，並認系爭場址為未經合法許可之採取砂石地點，此短短時間，原告根本不可能發覺系爭場址為未經許可之採取砂石地點，且原告僅為一領取挖土機司機之薪資之人，並非以採取砂石為業，而訴願機關認原告係以採取砂石為業已有違誤，更以此苛求原告必須具備判別系爭場址是否為合法，對原告並不公允，亦屬強人所難。
⒊依水利法等相關法規之立法意旨觀之，水利法第78條之
2第3款之規定，於土石業者違反時，應僅處罰業者，而非業者之每一員工：
⑴按「查法律之解釋，旨在闡明法條之真意，使條文規
定得為適當之應用。」「然解釋法律，首在闡明法條之真意，使條文規定得為適當之應用，並無創設或變更法律之效力，其解釋不得逾越立法本旨之範圍，不得牴觸母法或對於人民之自由權利增加法律所無之限制或增加其義務。」最高行政法院61年判字第169號判例、同院91年度判字第1731號判決參照。
⑵復按「河川區域內之下列行為應經許可：三、採取或
堆置土石。」、「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管埋制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「採取土石，應依本法取得土石採取許可。」、「本法用辭，定義如下：七、土石採取人：指取得土石採取許可者。八、土石採取場負責人：指實際綜理土石採取場業務者。
」水利法第78條之2第3款、土石採取法第1條、第3條及第4條分別訂有明文。
⑶就上開法律之體系解釋可知，於土石採取法，未經許
可採取土石者，係指未依土石採取法相關規定「申請土石採取許可」之以採取土石為營業之採取人或採取場，私人在一般採取土石不可能獲利之情形下，根本殊難想像會為此一行為，則土石場之經營者違法經營土石之採取，復雇用多數人依其指示為其違法採取土石時，法律僅處罰採取場之負責人即可達到土石管理及環境維護之上開法規立法目的，而非對現場受指示之人員加以處罰，以免逾越法律之立法目的，形成對人民權益之過份侵害，而本件被告對業者林明環（已受刑事為有罪判決）未有任何之行政處罰，反對原告處罰，顯違反立法目的並縱放業者，以無辜之原告為代罪羔羊，顯非合法。
⒋被告機關所為之行政處分，亦有違反比例原則、明確性原則等行政法之一般法律原則，茲予以一一論述如下：
⑴被告機關之行政處分違反比例原則，於法有違。
①按比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想一般法
律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則足以拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，否則，即屬濫用權力之違法，水利法第78條之1、第92條之2雖已規定處罰方式，然未明文處罰客體，在尚有法律解釋之空間下，自有比例原則從中調整伸縮之餘地，以免法律制式之規範造成侵害人民權利之不合理結果。
②被告所採取之行政處分，無助於水利法等相關法規
立法目的之達成，如上開所述，土石採取法之立法目的，即在於保護環境、維護管理制度，是其規定違反土石採取之處罰，亦以能達成此目的為前提，惟對原告施予行政罰鍰，並不能遏止非法土石採取場之設置及違法採取，蓋原告形同現場負責人林明環之使用工具，具可替代性，對一毫無決策權力復所為並非顯為己意思之人處罰，根本不符上開法文之立法意旨，且無助立法目的之達成。
③被告所為之行政處分並非對人民權益損害最少：
本件被告機關就未經許可採取土石一事，並非僅處罰原告，就當時在場之土石車司機劉明興、另一挖土機司機林義欽，被告機關亦一併開具罰鍰之處分，如此一來，罰鍰總額相加已遠超過水利法第92條之2所規定處罰之下限，被告機關於認定原告與訴外人林義欽等彼此間有行為分擔之前提下，就一項不作為義務之違反，竟分別對3人課處行政處分，所為已違反一事不再理原則，亦非選擇同樣能達成目的下對人民權益損害最少或無損害之途徑。
④被告機關所為行政處分造成原告之損害與其欲達成之利益顯失均衡：
被告機關於未說明原告所造成損害之情形下，即遽對原告課以高達100萬元之罰鍰，然原告僅一介升斗小民，平日自食其力，日夜耕耘，方足溫飽，課予原告如此高額之罰鍰，無異陷原告於無以維生之地，嚴重侵害憲法所保障人民之生存權及財產權，被告機關之行政處分顯然輕重失衡甚明。⑵被告機關之行政處分亦不符合行政行為明確性原則，於法有違。
①按行政處分之做成，…如處分涉及數額或面積等計
算者，亦有造成不確定之可能，…，屬於行政處分內容不明確之適例。」（參吳庚著行政法之理論與實用、增訂6版第366頁）②被告機關係於92年2月24日，認原告未經許可採取
砂石之行為，違反水利法云云，惟查緝當時並未敘明認定原告採取土石之範圍及數量若干，而係於同年月26日再度派員檢測，認現場遭採取土石面積估約1,300平方公尺，數量估約650立方公尺，惟依土石採取法第3條之意旨：「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者…」則土石採取之數量即對本件行政處分是否依法有據具重要之影響，被告機關相關承辦人員，於調查行政處分成立基礎事實當時未加確定未經許可採取之範圍數量，嗣經原告就取締記錄簽章確認後，再做出合於行政處分成立之數量及面積認定，且未再詢問原告之意見，如此基礎事實及行政處分作成之不明確，結果係嚴重侵害原告之財產權，此豈是法治國家所能容許，而其事後進行檢測，更顯見其查獲當時調查手法之粗糙，是行政處分之不當違法，應予撤銷。
⒌本件退萬萬步言之，縱認原告依法應擔負行政罰鍰
之責任，然原告僅為林明環之使用人，而現場尚有劉明興及林義欽被處分，渠等應僅就同一不作為義務之違反與原告同負單一之行政責任．
⑴按「『債務人之代理人或使用人，關於債之履行
有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任』民法第103條第1項、第224條前段定有明文。本件雖屬公法上之事件，仍應適用上開規定以為責任之依據。查證人鍾○欽證稱其係以一台車新台幣1,000元之代價為億○砂石場載運砂石級配，原告自應就其故意過失負與自己故意過失之同一責任，而不得以前開違規行為非其所為主張免責。」、「被告機關乃據以核認原告於本案有違法行為之意思聯絡及行為分擔，乃依海關緝私條例第36條第1項、第3項規定共同科處原告等4人貨價1倍之罰鍰計新台幣4,660,988元」，最高行政法院89年度訴字第73號判決、同院78年度判字第779號判決意旨參照。
⑵原告為怪手司機，受林明環指示而操作怪手之行
為，應僅屬林明環之使用人，林明環應與原告之行為負同一責任，林明環並不得以該行為非其所為主張免責，又此行為係分攤於原告及案外人林義欽等人間，原告與案外人林義欽等人就此一不作為義務之違反，參照上開實務見解，應僅共同負單一責任（又本件情節輕微，依照比例原則亦不應處高額之罰鍰），是被告機關課處原告及案外人林義欽等人1人100萬元之行政罰鍰，與法有違。
㈡被告主張之理由：
⒈依水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置
土石，應經許可始得為之，其有違反者，應依水利法第92條之2第7款規定處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰。
⒉原告陳述理由⒊⑴之①：「被告機關之所屬稽查人員會
同南投縣政府警察局集集分局……至系爭場址內，查有無未經許可採取砂石之情形時，原告雖為在場人之一，然當時原告甫前往系爭場求職，在現場負責人林明環之指示下，要求原告當場示範是否具操作挖土機之技術，然原告當日剛受僱，是實際上尚未開始為採取砂石之行為…，被告機關所屬稽查人員現場取締後，未加詢問原告是否從事採取砂石之行為，亦未給予原告說明之機會，即令原告於現場取締紀錄上簽章，原告以為在場，即有簽章之義務，並不知其簽章行為表示承認於現場有採取砂石之行為，因而遵循稽查人員指示下簽章，是若僅以原告於取締紀錄上簽名，即認定原告業已承認有盜採砂石行為，原告實難甘服」一節，被告說明如下：⑴查原告未經許可，擅自在南投縣○○鎮○○○段洞角小段濁水溪河川區域內採取土石，經本部水利署第四河川局會同南投縣警察局集集分局於92年2月24日查獲，現場遭採取土石面積估約1,300平方公尺，數量估約650立方公尺，有經原告簽名捺印之現場取締紀錄、現場位置圖及違規現場位置測圖等影本可稽（附卷第1頁至第4頁）。⑵查原告於製作取締紀錄時，並未提出證明其係受雇主林明環指示及證明係因其有操作挖土機之技術於現場從事操作示範，並未實際採取土石。另上開取締紀錄已明載：「右列事項經查與事實相符，檢查人員在執行時並無不法行為及造成任何財產損失，願無異議依法接受處分」，並經原告簽章捺印在案，原告辯稱不知其簽章行為表示承認於現場有採取砂石之行為，顯為推託狡辯之詞不足採信。⑶綜上，原告在河川區域內未經許可採取土石之違法事實明確，被告依法所為處分，並無不當。
⒊原告陳述理由⒊⑴之②：「…不起訴之理由為本件原告
及其他人之挖取或載運之時間大部分均為白天，有扣案之出貨單時間為早上下午時間，此與一般盜採砂石之人，為避免遭檢警調等司法機關追查，而大部分利用深夜為之，顯不相同，且原告單純受僱林明環，依林明環指示而為工作，並無與林明環有何事前或事中有犯意聯絡或行為分擔之情形」一節，查上開不起訴處分書雖以原告及劉明興等2人，係單純受僱於共同被告林明環從事挖取或載運砂石等行為，均僅係聽從雇主之指示而為工作，即其無竊盜之意圖，故予以不起訴處分；惟原告受僱林明環於河川區域內未經許可採取土石之行為，已甚為明確，不因其無竊盜之意圖而異之，因已違反水利法第78條之1第3款規定，本部爰依同法第92條之2規定，處以罰鍰新臺幣100萬元，係屬行政罰部分，與刑法竊盜罪或水利法第94條之1規定之特別刑法之處罰條件及目的不同。原告既已違反上開規定，即應受罰，不以其獲得不起訴而可排除之，原告所述為無理由，不足採信。⒋原告陳述理由⒊⑵之①：「…林明環向原告表示其為合
法經營，且提出其向成功砂石行買賣碎石總料之發票用以證明其為合法經營…是原告因而信任林明環所述，認系爭場址為合法經營之砂石採取地點，因而受其指示在現場示範操作挖土機，原告就一般人所得注意之部分，已盡注意之義務，實難謂原告有何過失」一節，按發票影本1份僅得證明買賣行為之存在，並不能證明採取土石係經合法許可之行為，而得執為免罰之論據。原告未經查明前述挖取土石行為是否經許可，即依雇主林明環指示辦理，顯有過失，依司法院大法官會議解釋第275號解釋：「…應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失。於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。…」，故被告依法所為處分，並無不當。
⒌原告陳述理由⒊⑶及⒌⑵：「依水利法等相關法規之立
法意旨觀之，水利法第78條之2第3款之規定，於土石採取業者違反時，應僅處罰業者，而非業者之每一員工」及「原告為怪手司機，受林明環指示而操作怪手之行為，應僅屬林明環之使用人，林明環應與原告之行為負同一責任，林明環並不得以該行為非其所為主張免責，又此行為係分攤於原告及案外人林義欽等人間，原告與案外人林義欽等人就此一不作為義務之違反，應僅共同負單一責任，是被告機關課處原告及案外人林義欽等人一人100萬元之行政罰鍰，與法有違」一節，按水利法規定之處分對象為有違法行為之人，本案原告於河川區域內未經許可採取土石，因已違反水利法第78條之1第3款規定，即應受罰，不因其係受雇於林明環而得排除之。
至林明環違反水利法案件部分，本部業以93年5月3日經授水字第09320243270號處分在案（附卷第5頁）。
⒍原告陳述理由⒋⑴：「被告機關所為之行政處分違反比
例原則，於法有違；被告所採取之行政處分，無助於水利法等相關法規立法目的之達成；被告所為之行政處分並非對人民權益損害最少」一節，查原告之行為係違反水利法第78條之1第3款規定，被告依同法第92條之2第7款規定，處以最低罰鍰金額新臺幣100萬元，係依水利法規定法定罰鍰之最低額處分，且應無行政程序法第7條之適用問題，原告所稱無助於水利法等相關法規立法目的之達成及所為之行政處分並非對人民權益損害最少為無理由，不足採信。
⒎原告陳述理由⒋⑵：「…被告機關相關承辦人員，於調
查行政處分成立基礎事實當時未加確定未經許可採取之範圍數量，嗣經原告就取締紀錄簽章確認後，再做出合於行政處分之數量及面積認定，且未再詢問原告之意見，如此基礎事實及行政處分作成之不明確，結果係嚴重侵害原告之財產權，此豈是法治國家所能容許，而其事後進行檢測，更顯見其查獲當時調查手法之粗糙，是行政處分之不當違法，應予撤銷」一節，本案原告採取土石之範圍及數量，經本部水利署第四河川局於92年2月26日派員檢測結果，現場遭採取土石面積估約1,300平方公尺，數量估約650立方公尺，原告之未經許可採取土石之違法事實，有該局現場位置圖可稽（附卷第2頁），不因未於處分書明載而影響處分之明確性。原告陳述理由不成立。
理 由
一、本件被告代表人原為林義夫，訴訟中變更為乙○○，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「河川區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆置土石。」92年2月6日修正公布水利法第78條之1第3款定有明文；又「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰：……七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。」亦為同法第92-2條第7款所明定。
三、本件被告以原告於南投縣○○鎮○○○段洞角小段濁水溪河川區域內採取土石，經經濟部水利署第四河川局會同南投縣政府警察局集集分局於92年2月24日查獲，違反水利法第78條之1第3款規定，乃依同法第92條之2第7款規定，以92年5月13日經授水字第09220245460號處分書處原告罰鍰100萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，循序起訴意旨略以：被告機關稽查時原告雖為在場人之一，然當時原告甫前往系爭場址求職，在僱主林明環指示下示範是否具備操作挖土機之技術，實際上尚未開始為採取砂石之行為；又原告所涉違反水利法刑事罪嫌，經檢察官偵查終結，認原告罪嫌不足，為不起訴處分，有台灣南投地方法院檢察署92年度偵字第891號不起訴處分書可稽，原告並無故意違反水利法情事甚明；再原告僅高職畢業，不具備法律素養，亦不知如何之土石場設置始為合法經營，原告於向雇主林明環應徵工作時，已先行向林明環詢問系爭場址之經營狀況是否合法，林明環向原告表示其為合法經營，且提出其向成功砂石行買賣碎石總料之發票用以證明其為合法經營，且系爭場址附近亦有土石場在運作，原告因而信任林明環所述，認系爭場址為合法經營之砂石採取地點，受其指示在現場示範操作挖土機，原告就一般人所得注意之部分，已盡注意之義務，實難謂原告有何過失，自不應受行政處罰；況依水利法等相關法規之立法意旨觀之，水利法第78條之2第3款之規定，於土石業者違反時，應僅處罰業者，而非業者之每一員工；被告就當時在場之土石車司機劉明興、另一挖土機司機林義欽，一併開具罰鍰之處分，罰鍰總額相加已遠超過水利法第92條之2所規定處罰之下限，就一項不作為義務之違反，竟分別對3人課處行政處分，所為已違反一事不再理原則，亦非選擇同樣能達成目的下對人民權益損害最少或無損害之途徑；被告機關所為行政處分造成原告之損害與其欲達成之利益顯失均衡；又查緝當時被告並未敘明認定原告採取土石之範圍及數量若干，未說明原告所造成損害之情形下，即遽對原告課以高達100萬元之罰鍰，顯然輕重失衡亦不符合行政行為明確性原則；退萬步言之，縱認原告依法應擔負行政罰鍰之責任，然原告僅為林明環之使用人，而現場尚有劉明興及林義欽被處分，渠等應僅就同一不作為義務之違反與原告同負單一之行政責任；是原處分已違反比例原則、明確性原則等行政法之一般法律原則，於法有違云云。
四、卷查原告於南投縣○○鎮○○○段洞角小段濁水溪河川區域內駕駛挖土機採取土石，經經濟部水利署第四河川局會同南投縣政府警察局集集分局於92年2月24日查獲，現場遭採取土石面積估約1,300平方公尺，數量估約650立方公尺各情，有經原告簽名捺印之現場取締紀錄、現場位置圖及違規現場位置測圖等附原處分卷可稽；是被告以原告在河川區域內未經許可採取土石之違法事實明確，認原告已違反水利法第78條之1第3款規定，乃依同法第92條之2第7款規定，以92年5月13日經授水字第09220245460號處分書處原告最低度罰鍰100萬元，揆諸上揭規定，洵屬有據。
五、原告主張伊僅受雇主林明環指示於現場從事操作示範挖土機，實際上並未採取土石，並無違反水利法行為云云；查本件經被告所屬經濟部水利署第四河川局會同南投縣政府警察局集集分局於92年2月24日稽查時，計查獲現場行為人有原告及林義欽、劉明興等三人，未經許可於河川區域從事採取土石行為，現場並查扣有二部挖土機及一部拖式砂石車之事實，有經原告簽名捺印之現場取締紀錄可按；原告亦不爭執當時伊確係操作挖土機，又原告於受查獲時亦未能提出證明其係受雇主林明環指示於現場從事操作示範之相關證明，是原告上揭主張，容非可採。
六、原告主張伊所涉違反水利法刑事罪嫌，經檢察官偵查終結，認原告罪嫌不足，為不起訴處分，有台灣南投地方法院檢察署92年度偵字第891號不起訴處分書可稽，依該不起訴處分書中認定理由原告及其他人之挖取或載運之時間大部分均為白天，有扣案之出貨單時間為早上下午時間，此與一般盜採砂石之人，為避免遭檢警調等司法機關追查，而大部分利用深夜為之，顯不相同，且原告單純受僱林明環，依林明環指示而為工作，並無與林明環有何事前或事中有犯意聯絡或行為分擔之情形，原告乃據以主張伊並無故意違反水利法情事，不應予以處罰云云；查上開不起訴處分書雖以原告及劉明興等2人，係單純受僱於共同被告林明環從事挖取或載運砂石等行為，均僅係聽從雇主之指示而為工作，即其無竊盜之意圖，故予以不起訴處分；惟原告受僱林明環於河川區域內未經許可採取土石之行為，違反水利法第78條之1第3款規定，彰彰明甚，已如前述，此係違反行政法上義務，而應受水利法第92條之2第7款規定之行政處罰，與其是否構成刑法竊盜罪或水利法第94條之1規定之特別刑法之處罰等刑事犯罪無涉；要難執其所涉刑事犯罪業經不起訴處分，即謂不得再予以行政處罰。原告上揭主張，容有誤解。
七、原告另主張林明環向伊表示其為合法經營，且提出其向成功砂石行買賣碎石總料之發票用以證明其為合法經營，是原告因而信任林明環所述，認系爭場址為合法經營之砂石採取地點，因而受其指示在現場示範操作挖土機，原告就一般人所得注意之部分，已盡注意之義務，實難謂原告有何過失，自不應受罰云云；按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275號解釋甚明。查發票係交易之憑證，僅得證明買賣行為之存在，並不能證明本件於河川區域採取土石之行為，業經主管機關許可，自難執為免罰之論據。原告未經查明前述挖取土石行為是否確實經主管機關許可，即依雇主林明環指示辦理，要難辭過失責任，依上揭司法院釋字第275號解釋意旨，原告即應受處罰。
八、原告主張依水利法等相關法規之立法意旨觀之，水利法第78條之2第3款之規定，於土石採取業者違反時，應僅處罰業者，而非業者之每一員工，又原告受林明環指示而操作挖土機，應僅屬林明環之使用人，林明環並不得以該行為非其所為主張免責，又此行為係分攤於原告及案外人林義欽等人間，原告與案外人林義欽等人就此一不作為義務之違反，應僅共同負單一責任，是被告機關課處原告及林義欽等人一人100萬元之行政罰鍰，與法有違云云；按上揭水利法第92-2條第7款規定之處罰對象為違反該規定之行為人，原告於河川區域內未經許可駕駛挖土機採取土石，因已違反水利法第78條之1第3款規定，即應受罰，不因其係受雇於林明環而得排除之。
至林明環違反水利法案件部分，業據被告另以93年5月3日經授水字第09320243270號處分書處罰在案，有該被告93年5月3日經授水字第09320243270號處分書附卷可稽；查行政法上共同違章行為，其性質與民事上之共同侵權行為及刑事上之共同正犯不同，則行政法上共同違章行為之處罰要件，未必適用民法共同侵權行為及刑法共犯之規定（最高行政法院93年度判字第212號判決要旨參照）；又觀諸業經於94年2月5日公布並訂於公布1年後（即95年2月5日）施行之行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」足認行政罰法就故意共同違法之情形，係採分別處罰之立法，參酌該法理，若數人過失而同時違反行政法上義務者，亦應採分別處罰，自得依各共有人違章情節大小而決定處罰輕重，亦屬當然之理。是被告就當場查獲之行為人計3人，分別處以最低罰鍰100萬元，尚非無據；原告主張伊與林義欽等人應僅共同負單一責任，不得各處100萬元之行政罰鍰，容有誤解，尚非可採。
九、原告主張被告機關所為之行政處分違反比例原則，所採取之行政處分，無助於水利法等相關法規立法目的之達成，原處分並非對人民權益損害最少云云；查原告之行為係違反水利法第78條之1第3款規定，被告依同法第92條之2第7款規定，處以最低罰鍰金額100萬元，係依水利法規定法定罰鍰之最低額處分，與比例原則並無違背；又原告受僱林明環於河川區域內未經許可採取土石之行為，違反水利法第78條之1第3款規定，此項行政法上義務之違反，依同法第92條之2第7款規定即應予處罰100萬元以上500萬元以下罰鍰，以遏止於河川區域非法採取土石之不法行為，並達維護河防安全之行政目的，尚難謂所採取行政處分，無助於立法目的之達成，原告上揭主張，容非可採。
十、原告主張被告於調查行政處分成立基礎事實當時未加確定未經許可採取之範圍與數量，嗣經原告就取締紀錄簽章確認後，再做出合於行政處分之數量及面積認定，且未再詢問原告之意見，嚴重侵害原告之財產權，是原行政處分有違明確性原則，應予撤銷云云；查原告採取土石之範圍及數量，經被告所屬水利署第4河川局於92年2月26日派員檢測結果，現場遭採取土石面積估約1,300平方公尺，數量估約650立方公尺有現場位置圖附卷可稽，並無再詢問原告意見之必要。本件原處分不因未於處分書明載遭採取土石數量面積而影響處分之明確性。原告上揭主張，委無可採。
十一、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採；被告以原告在河川區域內未經許可採取土石，違反水利法第78條之1第3款規定，乃依同法第92條之2第7款規定，處原告最低度罰鍰100萬元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
書記官 吳芳靜