臺北高等行政法院判決
93年度訴字第942號原 告 甲○○即附表一原
乙○○同上）住臺
臨丙○○同上）住臺共 同訴訟代理人 侯水深律師
張沐芝律師原告參加人 丁○○等人詳如附被 告 行政院代 表 人 辛○○院長）住同訴訟代理人 程珍惠被告參加人 台灣肥料股份有限公司代 表 人 李金龍（董事長）訴訟代理人 林志豪律師（兼送達代收人）複 代理人 徐明水律師上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國93年1 月30日院臺訴字第0930080658號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告參加人為建築氮肥廠，經臺灣省政府報由被告以民國（下同）42年10月16日台四十二（內）字第6069號令核准徵收臺北市南港區（改制前臺北縣○○鎮○○○○段及東新庄子段等私有土地，交由臺北縣政府以43年1 月19日（43）北府達地二字第0237號公告。原告於91年4 月12日以被告參加人南港第六廠所有基地為被告42年10月16日台四十二（內）字第6069號令核准徵收之私有土地，茲該廠已拆除不再使用，請求收回被徵收土地。案經臺北市政府以依當時土地登記簿記載，臺北市○○區○○○段○○○ ○號等16筆土地及東新庄子段232-1 地號等8 筆土地（如附件一），登記為私人所有（其中三重埔段727-4 、727-5 及727-6 地號土地係由同段727 、727-1 地號土地徵收輾轉分割，應屬被徵收土地）；臺北市○○區○○○段○○○ ○號等27筆及東新庄子段95-2地號等2 筆土地（如附件二），登記移轉原因為買賣，無申請收回規定之適用。臺北市○○區○○○段○○○○○ ○號等23筆及東新庄子段262 地號等5 筆土地（如附件三），業經核定不予發還並經改制前行政法院為駁回之判決，其餘臺北市○○區○○○段○○○○○ ○號等143 筆土地及東新庄子段48地號等17筆土地（如附件四），係40餘年間徵收，已逾越土地法第219 條及民法第125 條規定申請收回之期限，擬不准收回，報由被告以92年3 月19日內授地字第09200004721 號函同意照辦。臺北市政府遂以92年4 月1 日府地四字第09209095800 號函原告。原告等不服，以本件土地徵收後並未全部依徵收計畫興建被告參加人第六廠使用，而係轉租他人（啟業公司）或任之荒蕪，部分經被告參加人第六廠建廠土地亦已全部拆除完畢，顯未依原核准計畫使用，89年
1 月26日修正前土地法第219 條規定，並無申請期限之規定，其等自得請求收回云云，提起訴願，遭決定駁回，原告等不服，遂就其中218 筆土地提起本件行政訴訟，並於訴訟中撤回收回其中20筆土地之請求（未起訴及撤回部分見附件一至四備註欄所載）。
二、兩造及參加人之聲明：㈠原告及部分到庭之原告參加人（即附表二未註記未到庭者）之聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予如附表三至附表七十九之選定人依原徵收價額收回如附表三至附表七十九所示土地之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡部分原告參加人未於言詞辯論期日到庭（詳附表二之註記），亦未以書狀為何等聲明。
㈢被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈣被告參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造及參加人之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴按依鈞院96年8 月15日93年度訴字第942 號裁定、行政
訴訟法第107 條第1 項、第2 項之規定，補正本件被告為行政院。
⑵原告聲請收回之系爭198 筆土地，是否全部業經被告參
加人依徵收計畫使用完畢，有所不明。依原告整理，確定從未經被告參加人使用者，計49筆。是倘鈞院認系爭行政處分係由無處分職權之被告所作成，致有撤銷原處分之必要時，請撤銷原處分，命適法機關另為適法之處分，並諭知受理原告收回系爭土地聲請之臺北市政府地政處查明系爭198 筆土地之使用狀況，何筆土地業經被告參加人依徵收計畫使用完畢，何筆則無，以維原告之利益。
⒉實體部分：
⑴按被告認原告主張收回依被告42年10月16日台42內6069
號令、臺北縣政府43年1 月19日（43）北府達地二字第0237號公告核准徵收臺北市南港區（改制前為臺北縣○○鎮○○○○○段及三重埔段等私有土地為無理由，其主張略為：
①三重埔段471 地號等28筆土地，依當時土地登記簿登
記原因記載為「買賣」，而土地原所有權人均簽訂絕賣契約並領有買賣價金，故非屬徵收取得，而無申請收回規定之適用。
②三重埔段150-2 地號等28筆土地，已經行政院核定不予發還，當事人提起行政訴訟並已遭行政法院駁回。
③三重埔段145-2 地號土地等142 筆土地，依當時土地
登記簿所載，係「徵收」取得，然台肥公自43年建廠起至87年7 月關廠為止長達44年執行徵收用地計畫，且徵收土地如依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，不致生原土地所有權人照原徵收價格收回其土地之問題；並且，依內政部83年5 月日台（83）內地字第8377377 號函釋關於78年12月29日修正前土地法第219 條之收回權消滅時效法令適用疑義，認為可類推適用民法第12
5 條一般請求權15年時效之規定，原告等於91年申請收回，已逾申請收回之期限，又本徵收案至今已近50年，若認申請人之申請收回權不受時效限制，顯違背社會經濟變遷快速複雜之事實，而與公共利益抵觸，是不應准其所請云云。
⑵惟查，原告於本件訴訟請求買回之198 筆土地，均係由被告參加人以徵收方式取得者，理由如下：
①查被告42年10月16日台42內6069號令、臺北縣政府43
年1 月19日北府達地二字第0237號公告徵收臺北縣○○鎮○○○段、東新庄子段等私有土地，而依斯時之徵收土地清冊所示，上開土地除三重埔段8-2 地號、
729 地號、731 地號、731-4 地號、731-5 地號、731-6 地號土地外，均臚列其中，是該192 筆土地中縱有登記原因為國有買賣者，亦應屬依上開行政處分而被徵收，殆無疑義。
②次查，依上開行政處分所徵收之土地，有部分土地之
登記原因雖為買賣，然其所有權人於斯時業已死亡，而不可能為買賣行為，例如：三重埔段121 地號之所有權人陳文良，於31年11月5 日死亡；三重埔段252-
1 地號、252-2 地號之所有權人王乞，於34年7 月31日死亡；三重埔段489 地號之所有權人闕德食、闕德籃分別於30年11月24日及38年2 月6 日死亡；三重埔段26地號、27地號之所有權人陳泉，於35年7 月13日死亡；三重埔段223 地號、225-1 地號之所有權人杜烏火，於29年10月28日死亡。此亦可證系爭請求買回之土地，雖部分登記原因為國有買賣，但均屬徵收。
③再查，根據土地登記簿記載，依上開行政處分所徵收
之部分土地之取得登記，初以買賣為原因辦理（收件日及收件文號：44年2 月23日汐止字第136 號），旋經汐止地政事務所發現錯誤，根據土地法第69條之規定，報奉臺北縣政府49年4 月29日49北府德地一字第2829號令准以徵收為原因辦畢更正登記，有斯時之土地登記謄本可稽。而三重埔段729 地號土地，其移轉原因，雖為國有買賣，且該筆土地並未列入徵收清冊，然依其移轉登記之收件日及文號，亦為44年2 月23日汐止字第136 號，可知，該筆土地雖仍登記為國有買賣，但應屬地政機關漏未更正為徵收所致。再者，該筆土地之土地登記簿謄本附記欄中載有「奉台北縣政府肆伍北府德地一字第六六八九三號令核准所有權更正為台灣肥料股份有限公司」等語，倘系爭土地確為被告參加人於44年間以國有買賣方式取得，則何須於45年時，以臺北縣府令更正所有權人為被告參加人？是原告於本件訴訟請求買回之198 筆土地，均係由被告參加人以徵收方式取得者，應無疑義。
④另又，雖被告參加人與系爭部分土地之原所有權人簽
有土地絕賣契約，惟此契約為法律上給付不能者，憑此所為之買賣登記，自無法律上登記效力：
依89年1 月26日修正前之土地法第30條規定：「私
有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有。違反前項規定者，其所有權之移轉無效」。此一限制私有農地承受人須有自耕能力，為強制規定，揆諸憲法第143 條第4 項，且為國策所在，縱依強制執行法第94條而為移轉者，亦不能不受該強制規定之限制。而被告參加人為國營事業機構，根本無自耕能力，其因建廠而需用本件土地，僅可依法申辦徵收，不能以買賣方式承受之。
無自耕能力者承受私有農地時所訂之契約，除有民
法第246 條第1 項但書及第2 項情形外，即為法律上給付不能，台肥公司所持之土地絕賣契約，並無將「預期於不能之情形除去後為給付」之意思明白訂於契約之中，自屬無效。
是以，被告參加人雖提出土地絕賣契約及收購土地付款記錄卡，亦無從證明系爭土地非徵收而取得。
況且，依臺北縣政府44年6 月2 日北府德地二字第3277號函謂：「台肥公司使用該項土地，雖經奉准徵收，再特許先行使用，．．．與各業戶成立協議，從優補償，其所需補償費款，．．．由本府與台肥公司各負擔二分之一，並由該公司先行墊款發給業戶，於將來該公司應向本縣繳納稅捐項下分期陸續扣還．．．」，可知被告參加人所付予原土地所有人之款項，實為徵收補償金，而非買賣價金。
⑤綜上所述，系爭198 筆土地確實係徵收取得而供被告
參加人興建氮肥場所用，故被告主張部分土地不適用收回規定云云，委無可採。
⑶次查，私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地
所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1 年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者，現行土地法第219 條第1 項定有明文。但系爭土地於徵收時，土地法第219 條係規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1 年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」依中央法規標準法第18條，法律不溯及既往原則，當事人信賴從優原則，原告自可選擇適用徵收時之舊土地法第219 條之規定，請求收回土地。並且，本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理，土地徵收條例第61條定有明文，依該條所彰顯之法定處理原則，可知本案應本於舊土地法第219 條之規定辦理，方符合其立法意旨（參改制前行政法院89年判字第
659 號判決）。而依舊土地法之規定，倘該當於「不依核准計畫使用」或「徵收完畢1 年後不實行使用」之要件之一，一經原土地所有權人知悉，原土地所有權人得任行使買回權，是本件應審究之重點之一即為：需用土地人被告參加人，是否確實「不依核准計畫使用」，而符合舊土地法第219 條之買回權行使之客觀要件。依整體之制度法理而言，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，為憲法第143 條所明定。則土地徵收雖係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保證之財產權，經由法定程序予以強制取得之，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第23條所定必要性之原則，按憲法第23條限制人民自由權利之規定，須符合：
一、公共利益之目的；二、須以法律限制；三、必要原則。則國家為公用之需要，雖得依法徵收人民之土地，諸如土地法第208條、第209條之規定，國家為興辦公共事業或實施國家經濟政策，均得徵收私有土地；但徵收之範圍應以「其事業所必需者」為限。且因土地徵收，對人民之財產權影響極大，須嚴格管制，方不致生浪費土地資源、與民爭利及損害人民財產之結果，從而土地法就徵收前之徵收程序訂有縝密之規定，即需由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並應附具徵收土地圖說及土地使用計畫書，報請行政院或省政府核准（參舊土地法第222條、第223條）；於徵收土地後，復有准許原土地所有權人照徵收價額收回土地之規定（舊土地法第219條），以為事後之監督。亦即原所具備之應予徵收之客觀要件消失，國家之公用目的已顯然不可或無須達成，則必須嗣後再度藉助平衡公益與私益之買回權機制，容許業經徵收而變更土地所有權主體之利益狀態重新回復，亦所以盡保障私人權益之所能，兼籌並顧人民財產權之維護與公益之增進。亦即，買回權制度之所由設，目的在於防止徵收機關對不必要之徵收或未盡周詳之徵收計畫率行核准，或需用土地人遷延興辦公共事業，致有違徵收之正當性或必要性，並調和公益與私益間之衝突（參司法院釋字第534 號理由書）。次又，因公用事業之「必需」，而徵收私有土地後，如何認定徵收後「不依核准計畫使用」，而准許原土地所有權人收回其土地？參酌司法院釋字第236 號意旨，其認定基準，自應於「全部土地整體觀察之，有無已按核准計畫逐漸使用」，是以足見，理論及實務上，究應如何判定「不依核准計畫使用」之事實，應將焦點集中於「應就全部土地整體觀察」，以及「事實上是否逐漸使用」，換言之，兩者應是論理上所謂「密度」與「強度」的觀察：在密度上，主張買回權之人，不得割裂式的僅就某一部分之土地未行利用為由，主張未依核准計畫使用，而是必須將觀察對象擴展至整體土地，這是所謂「觀察之土地密度」的面向；此外，並非土地須經完整而緊密的利用，方屬適法的使用徵收土地，是以在「土地使用強度」的面向認定上，只要有使用之意圖與逐步可見的程序或行動，並應認滿足「依核准計畫使用」的要件，是不得主張買回權。只要這兩項密度與強度的面向清晰，便可直接就具體案件事實而為認定。因此，是否符合「不依核准計畫使用」之收回要件，就具體案件事實之認定，基於徵收人民土地之合目的性、正當性、必要性，執行「徵收計畫內容」的「密度與強度」，乃成為最重要之認定依據。當然，就個案的認定上，土地依核准計畫使用的密度與強度，必須考察其緊密的關聯與程度，不得妄以此概念即恣意的合理化任何無關緊要之利用行為，符合行政行為行使之誠實信用原則，是屬當然，否則在「整體觀察」的拘束下，可能會置「不依核准計劃使用」之要件於無用境地；例如，在整體觀察下，縱僅使用徵收土地15% ，而其餘85% 強未被使用，也可謂非屬不依核准計劃使用；在整體觀察下，部分徵收土地雖長達2 、30年閒置不用，也可謂與不依核准計劃使用有間，是則土地法調和私益與公益，均衡私人財產之保護及公共利益之增進的努力，將被破壞殆盡矣！因此在個案的具體認定上，應衡量現實情狀之「程度」問題，依一般正常人的法律與良知情感為判斷，而不應恣意編織藉口，任性誇大「依核准計畫使用」的事實，應值注意。
⑷藉此學理探討來觀察本案：依本件之徵收計畫內容而言
，僅簡單述及：「徵收土地原因：本公司奉令創辦一大規模之新氮肥廠，共需土地約80餘甲，下列區域內土地面積，足供本公司新廠廠址之用」，至於為何需用80餘甲土地，建廠時程等均付之闕如。故為何「事業必需」使用80餘甲土地，如何逐漸使用，均無從得知。所得認定者，其客觀事實僅為「興建氮肥廠」之用。因此，本件「依核准計畫為整體之觀察」，其具體事實之認定，可資確定者，為有無逐漸供興建氮肥廠使用。然本件所徵收之土地，除少部分土地用於興建氮肥廠、及出租供啟業公司設廠生產焦煤使用之土地以外，基本上均閒置未用。進一步來說，就徵收計畫「興建氮肥廠需用80餘甲土地」為整體觀察，實無從得知其將來是否逐漸供作擴建廠使用，因為就徵收後的實際使用過程觀之，原告等所有土地之一大部分，一開始便無任何足以經「興建氮肥廠需用80餘甲土地」之徵收目的所得合理化的具體使用，其理至明。蓋公共事業之「必需」，而徵收私有土地，若徵收後「不依核准計畫使用」，不論其為變更原使用目的或用途，或僅為小部分使用後而停止使用，或不於合理期間內使用等，自均係不依核准計畫使用。另一方面，隨著被告參加人於87年、88年關廠拆廠之發生，原核准計畫業已終局性消滅，再無任何依原核准計畫使用之事實上可能性，是自「觀察之土地密度」面向，及「土地使用強度」面向觀之，本件原告所請求買回之土地，並未供興建氮肥廠使用，亦再無依原核准計畫使用之事實上可能性，顯該當舊土地法第219 條所稱之「不依核准計畫使用」之買回權行使客觀要件。易言之，本件徵收土地非興建氮肥廠所必需者之事實，始因而呈現而足以確定，原告依法始得行使收回土地之買回權。
⑸另又，已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及
所定期限使用，在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之，土地徵收條例第49條定有明文。又已依徵收計畫完成部分徵收土地使用，就其餘尚未依計畫使用之被徵收土地，若無客觀積極之任何情事變更之事實發生，無土地徵收條例第49條第1 項第5 款適用之餘地，為本院91年度訴字第3067號判決所明示。準此，已依徵收計畫完成部分徵收土地使用，就其餘尚未依計畫使用之被徵收土地，若有客觀積極之情事變更之事實發生，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，則應有土地徵收條例第49條第1 項第5 款之適用。按系爭土地目前之使用情形為：部分規劃作為為南港經貿園區用地、部分改建為科學軟區、部分轉讓與台電興建使用、部分興建國宅並出售予私人、部分仍為空地並未做任何使用，而被告參加人氮肥廠已全部拆除，並未使用任何系爭土地，未來也無再使用之可能，故顯然已無供原使用機關使用之必要，是主管機關應依土地徵收條例第49條第1 項第
5 款之規定撤銷系爭土地之徵收。另據被告參加人所稱，系爭土地已規劃為南港經貿園區及科學軟區用地等，已另有用途，惟縱系爭土地已另有規劃，而有使用原告土地之必要，則應於撤銷徵收後，另行徵收之，理由在於：土地徵收，原為公用或公益所必要，運用國家公權力，使需地使用機構，給予相當補償，而強制剝奪私有土地所有權後，以供自己之占有使用。如果徵收土地後，需地使用機構遲遲不實行使用，或變更原經核定之目的使用，顯已違背徵收之原意，無從通過憲法第143 條第1 項保障人民財產權及第23條比例原則規定之審視。
是以，土地所有權人之所有權權能，於其所有之土地係依徵收而取得時，應受到相當之限制，亦即，於本案中，被告參加人雖目前為系爭土地之所有權人，但因其氮肥廠已全部拆除，則徵收目的已不可能完成，此時應撤銷其徵收，將土地發還予原土地所有權人，至少未使用建廠之部分土地，應予發還，方符合「以徵收剝奪私有財產是維持公益最後手段的徵收法理」。另舊土地法第
219 條第1 項所稱之「不依核准計畫使用或不實行使用」，在解釋上，土地徵收條例第49條第1 項第5 款之情事變更原則，亦可認符合土地法第219 條第1 項之規定。蓋撤銷徵收與收回權雖有不同，一者為主管機關之權限，另者為土地原所有人之權利，但本質上，均是對徵收必要性之檢視。蓋本於私權保護之精神下，土地徵收，是為公用或公益所必要，運用國家公權力，使需地使用機構，給予相當補償，而強制剝奪私有土地所有權後，以供自己之占有使用。如果徵收土地後，需地使用機構遲遲不實行使用，或變更原經核定之目的使用，顯已違背徵收之原意。故准予原所有權人收回土地，以防止徵收權之濫用，而使私人蒙受不必要之損失；至於撤銷徵收，是賦予主管機關監督徵收需用土地人是否確實執行徵收之權限，若有違反徵收計畫等之情形，應撤銷徵收。但不論如何，被徵收之土地是否依徵收計畫為使用，在認定上，應無不同。是於本案中，因被告參加人於42年申請徵收系爭土地時，所提出之徵收計畫並未定有計畫期限，且通觀徵收計畫書之內容，就建廠等重要事項，幾無著墨，從而原土地所有權人乃處於無從知悉被告參加人之興建計畫內容之情形，是於被告參加人撤廠時，應認屬土地徵收條例第49條第1 項第5 款之因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，則主管機關應撤銷其徵收，方符合土地徵收條例之立法意旨。倘就系爭土地確有徵收之必要，主管機關也應先撤銷徵收，再重新評估是否為新的徵收，惟主管機關捨此不為，反允許被告參加人任意出售及使用系爭土地，原土地所有權人自有權依土地法第219 條第1 條之規定，收回系爭土地。
⑹再查，就被告主張原告等於91年申請收回，已逾申請收
回之期限云云。按本件應適用舊土地法第219 條之規定，已如前述，而依該條之規定，倘該當於「不依核准計畫使用」或「徵收完畢1 年後不實行使用」之要件之一，一經原土地所有權人知悉，原土地所有權人得任行使買回權，並無權利行使期限或客觀上情狀存續期限之限制，而與現行土地法第219 條規定有所不同，此為本案應予注意的時間要素，合先敘明。經查，其他部分被徵收土地之原所有權人（或其繼承人），曾於70年間，依舊土地法第219 條之規定，請求收回被徵收土地，但均為行政法院所駁回，其主要論據即為「需地機關是否已於徵收完畢1 年及實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準」（參改制前行政法院73年判字第1270號判決）。是以本案言，因徵收土地計畫書就計畫期限、建廠時程等均付之闕如，且被告曾以台肥公司已有部分土地依原計畫使用，故無舊土地法第219 條第1 項所稱之各款情形，駁回其他部分原土地所有權人（或其繼承人）收回之聲請，則原告信賴此一判決，於被告參加人87年7 月關廠、拆除相關設備，並將所徵收之土地陸續出售予私人、或改建為南港經貿園區等後，方確定被告參加人已無依原核准計畫使用系爭徵收土地之可能，而向臺北市政府提出收回被徵收土地之聲請。是以，所謂不依核准計畫使用之認定，應以被告參加人於87年7 月間關廠，並拆除所有設備時，作為其不依核准計畫使用之始點，且時效應為15年。退萬步言，倘本院認本案非屬土地徵收條例第61條所定之應適用舊法之情形，則不論認現行土地法第219 條所規定之「5 年」為除斥期間或消滅時效，以法理而言，期間之起算均應自被徵收土地之原所有權人「知悉」有該條所定得予行使買回權之客觀情狀發生時點，方屬正確解釋，誤將5 年期間直接聯繫至「徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內」，而不論原土地所有人知悉與否，恐為立法的顯然疏漏，而不符人民信賴利益保護之旨。試舉一例論之，設某徵收計畫定有計畫期限10年，則需用土地人是否依核准計畫使用，自應以徵收計畫之內容作為判斷基準，從而，於執行期限屆至後，原土地所有人方能確知需用土地人是否未依核准計畫執行，並進而行使其買回權，然依現行土地法第219 條第1 項之規定，原土地所有人之買回權行使期間為徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內，則原土地所有人之買回權，尚未發生即已消滅，此顯不符合土地法第219 條保障人民權利之目的。從而，原土地所有人之如係依「未依核准徵收原定興辦事業使用」之要件行使買回權，其請求權時效，自應以可行使時起算，方屬正論（參內政部（89）台內地字第897090
5 號函）。是本件時效之起算點，應以87年7 月被告參加人關廠，拆除相關設備時，為起算點，而非以徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日或以現行法施行日為基準，從而原告於89年8 月間聲請買回系爭土地，尚未逾請求權之時效。再者，被告僅以原告申請收回被徵收土地，距離徵收補償發給完竣屆滿已40餘年為由，認定原告請求權早罹於15年時效，但未能說明被告參加人如何依原核准計畫所定之期限內使用土地，而原告之請求權何時已發生，何時罹於時效，是被告之主張，實無可採。並且，被告據以主張之改制前行政法院72年判字第217 號判例，係做成於土地徵收條例施行前，是否仍有適用餘地，不無可議，且上開判例經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，是被告之主張，顯無可採。綜上，本件應適用舊土地法第219條之規定，則原告於87年7 月被告參加人關廠後，確信被告參加人已不可能再依徵收計畫執行後，於89年8 月間以被告參加人「不依核准計畫使用」為由，聲請買回系爭土地，並未逾請求權之時效。退步言之，倘本院認本件應依現行土地法第219 條處理，則時效之起算點，應以被徵收土地之原所有權人知悉為基準（即87年7 月台肥公司關廠時），而非以徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日或以現行法施行日為基準，方能正確保障人民之權利。是原告於89年8 月請求買回，仍未罹於5 年時效。
⑺再者，參酌作為我國土地徵收條例立法參考之日本土地
收用法，就買回權之規定，規定較我國為詳細。按依日本土地收用法第106 條第1 項規定：「依第26條第1 項規定為事業認定公告之日起20年內，需用土地人因事業廢止、變更或其他事由致其所徵收土地之全部或一部不再使用時，或自事業認定公告之日起十年後其所徵收土地之全部仍未供事業使用者，權利取得裁決所定權利取得期間內曾為土地所有人或其概括繼承人（以下總稱「買受權人」），得自該土地不使用時起五年內或自事業認定公告之日起屆滿20年為止，就需用土地人不再使用之土地或未供事業使用之土地即與該土地有關之所有權以外之權利，於支付相當於補償費之金額予該徵收土地現所有人（以下稱「徵收土地現所有人」）後，買回該土地。但依第76條第1 項規定徵收之剩餘土地，如與該剩餘土地同時徵收之土地且與該剩餘土地接續部分尚非不再使用時，不得買回。」是依上開條文可知，其與我國土地法所規定逾期不使用，原所有權人得照原價收回之性質大致相同，但條件更周詳，不僅考慮收用土地未供做目的事業之原核定使用得以買回，且顧及已興辦事業之廢止或變更時，經過一定期間亦得以時價買回，此一規定應可作為解釋土地法第219 條、土地徵收條例第
9 條之根據。分析該條之規定，可知，土地原所有權人收回權之發生，應於徵收完畢之土地逾期不使用，或變更原核定使用之時開始起算，亦即，自得行使權利時，起算5 年或20年，此一規定對於土地原所有人之保障較為妥適，於本案中，實值得參考。按為被告參加人興建氮肥廠而徵收土地，因徵收之時並未有任何徵收計畫使用期限，則原土地所有權人乃處於無從知悉被告參加人之興建計畫內容之情形，是於台肥公司撤廠時，方可作為得行使權利之起點。至於被告稱，被告參加人自43年建廠起至87年7 月關廠為止長達44年執行徵收用地計畫，且徵收土地如依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地令有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，不致生原土地所有權人照原徵收價格收回其土地之問題云云，然被告及參加人僅以原告申請收回被徵收土地，距離徵收補償發給完竣屆滿已40餘年為由，認定原告請求權早罹於15年時效，但未能說明被告參加人如何依原核准計畫所定之期限內使用土地，而原告之請求權何時已發生，何時罹於時效，是被告之主張，實無可採。並且，被告據以主張之改制前行政法院72年判字第217 號判例，係做成於土地徵收條例施行前，是否仍有適用餘地，不無可議，且上開判例經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用。綜上，本件應適用舊土地法第219 條之規定，已如前述，則原告於87年7 月被告參加人關廠後，確信被告參加人已不可能再依徵收計畫執行後，於89年8 月間以被告參加人「不依核准計畫使用」為由，聲請買回系爭土地，並未逾請求權之時效。退步言之，倘本院認本件應依現行土地法第219 條處理，則時效之起算點，應以被徵收土地之原所有權人知悉為基準，而非以徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日或以現行法施行日為基準，方能正確保障人民之權利。⑻綜上所述，有關本案原告等申請經徵收土地之買回事，
法律上應適用78年12月29日修正前之土地法第219 條，是以並無時效期間之問題，只要法定得予行使買回權之客觀要件滿足，相對人即得主張。縱強認應適用現行土地法第219 條規定，至有「5 年期間」之限制，則法理上應自原告等知悉該滿足行使買回權之客觀要件發生起算，方符立法及保護人民信賴意旨。依司法實務見解，所謂買回權行使要件之「不依核准計畫使用」，應以「整體觀察」為主，只要有「逐漸使用」之事實，即應認係依核准計畫使用。就此兩項「密度」與「強度」之面向觀之，原告等主張買回之土地，至少有49筆土地未經被告參加人使用，另一方面，隨著被告參加人87、88年關廠拆廠之發生，原核准計畫業已終局性消滅，再無任何依原核准計畫使用之事實上可能性，是「不依核准計畫使用」的要件該當，應無疑問。請本院准如訴之聲明之判決，以維原告等權益。
㈡原告參加人己○○、庚○○主張之理由：
除援引原告主張外，並主張：是否按核准計畫為使用，應將空間問題一併考量，亦即使用面積究占徵收面積多寡、比例一節應詳加考量，此外，建廠使用年限亦不失為一判斷標準。被告亦不否認徵收當時土地法並無請求時效之限制，被告辯稱類推適用民法請求權時效之規定云云，按公、私法性質不同，應不得類推適用。又行政程序法關於5 年之時效規定於本件應無適用餘地，故本件原告起訴請求並無逾期問題。
㈢原告參加人戊○○主張之理由：
原告參加人戊○○所原有之土地目前位於南港路2 段、新建郵局旁，現況都是出租予汽車公司或興建國宅。
㈣被告主張之理由：
⒈查被告參加人為興建南港廠（即被告參加人第六廠）報奉
被告42年10月16日台42內6069號令核准徵○○○鎮○○○○段○○鎮○○段等私有土地，並經臺北縣政府43年1 月19日（43）北府達地二字第0237號公告徵收在案，公告期問30日，原土地所有權人並未爭執，原徵收處分具有徵收效力，雖於徵收程序完畢之後，先於44年2 月23日以43年
5 月1 日「國有買賣」為原因辦理移轉登記，旋因發現錯誤，經承辦單位汐止地政事務所報經臺北縣政府以49年4月29日北府德地一字第2829號令准更正以「徵收」為原因，於49年5 月5 日辦畢更正登記，惟因年代久遠，查無相關徵收補償資料及更正登記原卷，先予陳明。
⒉查本案原經原告等人請求收回者計有241筆土地，經臺北市政府重新整理分述如下：
⑴臺北縣南港鎮（現為臺北市○○區○○○○段○○○ ○號
等16筆土○○○鎮○○○○段○○○○○ ○號等8 筆土地，以上合計24筆土地，依當時土地登記簿所載仍為私人所有，因與徵收無涉，並無申請收回規定之適用。
⑵臺北縣南港鎮（現為臺北市○○區○○○○段○○○ ○號
等27筆土○○○鎮○○○○段○○○○○號等2 筆土地，以上合計29筆土地，依當時土地登記簿登記原因記載為「買賣」，因非屬徵收取得，無申請收回規定之適用。
⑶臺北縣南港鎮（現為臺北市○○區○○○○段150-2 地
號等23筆土○○○鎮○○○○段○○○ ○號等5 筆土地，以上合計28筆土地，業經被告核定不予發還，當事人提起行政訴訟並遭行政法院駁回有案可稽。
⑷其餘臺北縣南港鎮（現為臺北市○○區○○○○段○○○○
○ ○號等143 筆土○○○鎮○○○○段○○○號等17筆土地，以上合計160 筆土地，依當時土地登記簿所載各筆土地係40餘年問「徵收」取得，迄今業已逾越土地法第
219 條申請收回期限。⒊茲扣除上述無申請收回規定適用之土地，茲針對徵收取得
部分說明如下⑴有關登記效力部分：
依改制前行政法院73年3 月16日判字第289 號判決理由：「．．．惟查系爭土地既奉行政院核准徵收，並經臺北縣政府43年1 月19日北府達地字第0237號公告徵收，公告期間為30日，原土地所有權人並未爭執，原徵收處分業已確定，當已具有徵收效力。雖於徵收完畢之後，先於44年2 月23日以43年5 月1 日『國有買賣』為原因移轉登記，旋因發現登記原因錯誤，經原承辦單住汐止地政事務所報經臺北縣政府以49年4 月29日北府德地一字第2829號令準更正以『徵收』為原因，於49年5 月5日辨畢更正登記，有土地登記簿影本附卷可稽，原土地所有權人即取得系爭土地之台肥公司對此項更正登記，均無異議。且迄今未經塗銷其更正登記，依土地法第43條之規定有決定效力．．．」。
⑵有關依徵收計畫使用部分：
被告參加人興建氮肥廠（即被告參加人第六廠）之其他爭執土地，前經杜桐玉等數人提請行政訴訟請求發還，並經改制前行政法院73年10月12日判字第1270號判決駁回在案，與本案係屬同一原因事實。依其判決理由：「．．．全案並經臺北市政府邀集有關單位於71年7 月16日及8 月2 日同赴現場勘查確定業已按原建廠計畫整體使用完畢．．是台肥公司對於此項徵收之土地，早已按原建廠計畫整體使用完畢，為眾所皆知之事實，不容20餘年後仍肆意自為主張．．」觀之，被告參加人自43年建廠起至87年7 月關廠止，長達44年執行徵收用地計畫乃為不爭之事實；且徵收土地如依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人照原徵收價格收回其土地之問題。
⑶有關請求時效部分：
按「徵收私有土地後，不依核准計畫使用或於徵收完畢
1 年後不實行使用者，其原有土地所有權人，得照原徵收價額收回土地」為徵收當時土地法第219 條規定，本案土地之土地登記簿記載登記原因日期均為40餘年，經查被告83年5 月3 日台（82）內地字第8377377 號函釋關於78年12月29日修正前土地法第219 條之收回權消滅時效法令適用疑義，認為可類推適用民法第125 條一般請求權15年時效之規定，原告等於91年申請收回，早已逾申請收回之期限：又本徵收案至今已近50年，若認申請人之申請收回權不受時效限制，則顯然違背社會經濟變遷快速複雜之事實，並與公共利益牴觸。
⒋有關原告所陳土地登記疑義及請求權時效乙節，依據臺北
市政府93年8 月30日府地四字第09318688300 號函查復略以：「．．．經用地機關台灣肥料股份有限公司以前揭號函查復：『有關丙○○等申請收回被徵收土地之登記簿所載登記原因為私人所有之土地24筆，依本公司現有資料經查列於清冊內土地17筆，其中5 筆簽訂絕賣契約並領有買賣價金。另登載原因為國有買賣之土地29筆，經查29筆均列於徵收清冊內，該等土地所有權人均簽訂絕賣契約並領有買買價金。』，以上供請參考。至於系爭土地是否屬徵收取得或買賣價購取得，本府認為宜以土地登記簿為準」本案系爭土地依當時土地登記簿登記原因記載為私人所有或買賣，無申請收回之適用；又按公告徵收時（43年1 月19日）土地法第219 條規定「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1 年後不實行使用者，其原有土地所有權人得照原徵收價額收回土地」，經查內政部83年
5 月3 日台（83）內地字第8377377 號函釋關於78年12月29日修正前土地法第119 條之收回權消滅時效法令適用疑義，認可類推適用民法第125 條一般請求權15年時效之規定，原告等於民國91年間申請收回，早已逾申請收回之期限。綜上論結，本案原告之訴為無理由，請駁回原告之訴。
㈤被告參加人之主張：
⒈有關被告參加人南港廠使用土地情況，玆分別說明如下：
⑴台肥南港廠之創立及建廠沿革
①液氨、尿素工廠之創建與增建
依據被告參加人年報資料之記載，40年5 月間，政府為謀化學肥料之自給，令被告參加人成立籌建小組，擬議興建一新型「氮肥工廠」，41年初奉命成立第6場籌備處，場址擇於當時臺北縣南港鎮（即今日臺北市南港區）編訂計畫，申請美援，43年9 月與美國紐約碳氫化合物研究公司簽約建造日產液氨150 公噸、年產尿素75,000公噸之工廠，隨即進行收購土地、設計、建造廠房、採購設備、器材安裝、人員培訓及試車等工作。於49年初開始生產同年7 月改制設廠，加入被告參加人生產行列，58年2 月奉令改稱為被告參加人南港廠。該廠建廠之初係以「焦炭」為合成氣原料製造液氨、尿素。後捨棄焦炭改以天然氣製造液氨，該計畫於61年4 月積極推動。61年5 月13日被告參加人與丹麥Holdor Topsoe 公司簽訂工程契約，液氨產量目標為日產180 公噸，委由該公司代為設計並採購所需設備，該廠一方面整修原有設備，一分面安裝改建新增設備，全部改建工程於65年3 月完成試車後恢復生產，嗣後由於被告參加人苗栗廠第2 套天然氣製造液氨、尿素設備其安裝及試車順利且提前生產，且因民眾生活水準提升，天然氣使用普及，致中油公司天然氣供應不足，該廠又奉令於66年11月起停產液氨及尿素，使此項改建工程所負任務提前結束。
②複肥工廠之增設
被告參加人有感於臺灣地區複合肥料需要有激增之勢，乃決定於該廠投資籌建日產500 公噸、年產150,00
0 公噸複肥工廠1 座，包括廠房、變電所、原料散裝倉庫各1 座及複肥製造設備1 套，投資金額達1 億9千7 百萬元，籌建計畫於62年7 月奉准實施，63年4月底委由中信局代表台肥公司與美國Feeco 以總包方式供應主要設備及器材，複肥設備之安裝與廠房建造及其他自辦工程同時進行，各項工作於65年6 月完成，同年7 月至66年2 月間先行試產，66年3 月間完成台肥1 號及5 號兩種配方之效率試驗，至此計畫終告完成。
③成立三聚氯氰胺加工實驗室
62年8 月，南港廠奉指示配合新竹廠三聚氯氰胺產製計畫，為台肥公司推展三聚氯氰胺市場成立「三聚氯氰胺加工實驗室」，自63年開始籌劃，首先蒐集國內加工廠之技術與產品市場資料，同年8 月派員前往荷蘭DSM 公司硬化樹脂中心實習，並考察歐洲地區三聚氯氰胺加工利用工業與研究發展狀況，另於65年6 月派員前往美國蒐集有關加工技術資料。
④其他
南港廠逾63年籌劃階段即逐步添置實驗設備，進行研究，至66年7 月奉令正式成立，68年及69年新建研究大樓復增購儀器及機器設備，除平時輔導三聚氯氰胺加工用戶外，每年並選定研究專題，從事研究，以開拓新用途，完成後撰具報告報送公司⑤南港廠各時期員額概況（不包括支援人力）
初期生產液氨尿素時期：自49年7 月至53年8 月，員工人數約1000人。
改用天然氣製造液氨尿素並生產複肥時期：自53年
9 月至66年12月，員工人數約707 人。生產複肥時期以後：自67年1 月後至85年6 月底，員工人數自135 人剩至124 人。
⑥綜上說明可知：
被告參加人徵收南港地區土地設置「氮肥工廠」之
計畫，隨著機器設備設置、試車、投產，已於49年初業經完成。
為因應設廠初期龐大員工及支援人力之需求，包括
員工宿舍、聯誼社、閱覽室、醫院及運動設施等，乃屬南港廠必要附屬設施。加上氮肥工廠等主體建築，其使用土地情況應與「台灣肥料有限公司地六廠廠區及宿舍平面圖」內容相符。
南港廠因應原料取得、成本負擔及市場需求，由當
初原有生產液氨及尿素轉換為複肥，並於其後新建研究大樓等，相關工廠及建築設施於65年6 月至69年間已完備，直至87遷廠前已無大幅廠區改建、增建計畫，因此由南港廠空照圖所顯示南港廠區土地使用狀況以及至87年遷廠時之廠區情況，應於70年代已具備如此規模。
⑵啟業化工公司承租南港廠土地如前所述，南港廠出使生
產液氨及尿素，係用焦炭為合成氣原料加以製造，有關煉焦廠則委由啟業化工公司執行，當初為能由啟業化工公司順利取得南港廠土地，經濟部及啟業化工公司對此皆有函文憑辦。
⒉台肥南港廠當初所徵收土地，因應台北市區發展及周遭環
境變化，先後被徵收為學校用地或出售予其他機關（如台電公司），87因應南港科學園區及世貿展示館等規劃，經區段徵收及市地重劃後，包括徵收抵價之土地，目前為僅剩答辯（二）狀附件1 號所示者為台肥公司所有。至於當初徵收土地至87年遷廠止，未實際使用土地及其占全部徵收土地之比例為何，與原告準備（七）狀所稱該特定土地未經實際使用等，因台肥公司未保存相關資料以憑比對，故無法加以確認。然即使如原告準備（七）狀所稱該特定土地未經實際使用（假設語氣），該特定土地面積總共約116,884 平方公尺，對照當初徵收土地總面積約779409.3平方公尺（當初徵收80.3581 甲，1 甲約0.96992 公頃，
1 公頃為10,000平方公尺）所佔比例僅約為15% ，再加上此些土地若以空地或區隔綠帶加以利用，仍屬整體計畫使用之內，則實際未使用之比例應更低。
⒊被告參加人南港廠徵收土地已依核准計畫使用，蓋：
⑴按「土地法（64年7 月24日修正公布）第219 條規定：
『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回土地』。嗣於78年12月29日修正公布為：『私有土地經徵收後，徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起5 年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地（見現行土地法第219 條第1項第1 款）』。所謂不依核准計畫使用，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用，改制前行政法院68年判字第52號判例參照。所謂不實行使用，係指需地機關是否已於徵收完畢一年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據，被告曾以53年6 月30日台53內4534號令釋示在案，上開判例及令釋與憲法第15條並不牴觸，復經司法院釋字第236 號解釋甚明。關於被告56年5 月3 日台56內字第3263號令釋意旨，亦難認其與土地法第219 條之規定相違。」有改制前行政法院83年度判字第1784號裁判要旨可資參照。
⑵如前所述，被告參加人當初為設置氮肥工廠，於經過土
地徵收、設廠、試車至49年正式投產，於49年已完成該徵收計畫。49年陸續擴充，並改變生產內容，工廠建築主體於70年代已具最後發展規模。除工廠建築主體外，對照該廠員工人數之由多而少之變化，有關員工宿舍、閱覽室、運動廠、醫院、福利社等其他必要附屬設施，應於50年代即已具規模，對照「台灣肥料有限公司地六廠廠區及宿舍平面圖」及空照圖，可知台肥南港廠徵收土地大部分皆供實際使用，即使有部分土地未實際予使用，仍屬已依核准計畫實行使用。
⑶原告起訴主張台肥南港廠徵收土地未不依核准計畫使用
或不實行使用，自應就該事實負舉證責任，此觀改制前行政法院83年度判字第1784號、87年度判字第2232號、78年度判字第2016號、76年度判字第328 號、75年度判字第542 號裁判要旨即明，原告迄今非僅未提出任何證明，且如前所述，被告參加人南港廠卻已已徵收計畫實行使用，故原告所稱徵收土地未不依核准計畫使用或不實行使用云云，自無可採。
⒋本件原告申請收回被徵收土地，已罹於消滅時效：
⑴按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依
施行前之規 定辦理。」土地徵收條例第61條定有明文。又按「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1 年後不實行使用者，其土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」本件徵收時土地法第219 條復有明定。嗣後土地法第219 條於78年修正時始規定「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，．．．」，即收回權之行使明文定有期間限制。另按「依照土地法第235 條前段規定『被徵收之土地所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。』易言之，此際該土地之所有權，均屬需用土地機關所有。而土地法第219 條規定，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之權利，其性質與民法第380 條之買回權相當，而土地法為民法之特別法，特別法無規定者，應適用普通法之規定，前述所有權人收回土地之權利，當有期間之限制。土地法就此既無規定，自應適用民法第
380 條買回之規定，其權利經過5 年不行使而消滅，且縱令將此項收回土地權利，解為請求權之一種，依民法第125 條規定，一般請求權因15年間不行使而消滅。」有改制前行政法院73年度度判字第1270號裁判要旨可參。
⑵查本件消滅時效之起算點如何認定，比較修正前後土地
法第219 條規定，以徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起算15年，對原告自屬較有利之解釋，為避免法律關係長期處於不確定狀態，尚不得擅自解釋為應自其知悉有該條所定得行使買回權之客觀情狀發生時點起算，而且徵收計畫亦不可能漫無期限，若允許原土地所有權人均可以於用地機關按徵收計畫使用完畢後，強行曲解此時始能確認已無按徵收計畫使用之可能，而為消滅時效之起算點，將使消滅時效制度名存實亡，嚴重戕害法律關係之安定性。更何況，基於公平原則，豈能由於事後歷經數十年開發使原有土地大幅增值後，原告得不受消滅時效之限制，坐享其開發成果，而得於40餘年後以原徵收價格請求收回被徵收土地，加上系爭土地早已再度歷經南港經貿園區區段徵收，重新規劃後，始由被告參加人以抵價地方式領回，而被告參加人為民營事業，其信賴行政機關之處分所得之利益，其權利亦與一般人民同有信賴原則之適用及受憲法保障，若准予原告之請求，豈不是命被告強奪被告參加人之財產予原告買回，此例一開，法治如何維持，在在說明原告之請求，與公益相違背，不應允許。
⑶末查，退萬步言之，縱被告參加人將系爭土地出租於啟
業化工公司生產焦煤，與徵收計畫不相一致，而有原告主張未依徵收計畫使用之情事，早於啟業化工公司於58年辦理工廠登記，直到78年1 月12日停工之事實，原告自當時發現該等事實即可行使收回請求權，則請求權自應於當時起算，而且系爭土地之其他部分土地所有權人早於71年以同樣事由聲請收回被徵收土地，亦有改制前行政法院73年度判第1270號判決可資佐證，在在說明該等事由至遲於71年即為時效之起算點，職此，原告之請求權，迄今已逾15年之消滅時效，自無理由。質言之，本件原告申請收回被徵收土地，距離徵收補償發給完竣屆滿已40餘年，縱使其無土地法第219 條或民法第380條有關5 年時效規定之適用，其請求權亦早罹於15年消滅時效甚久，自不得再申請收回被徵收土地。
⒌綜上所陳，原告無法證明其符合請求收回被徵收土地之權
利構成要件，原告之請求，洵屬無據，請判決如答辯聲明，駁回原告之訴。
理 由
甲、程序部分：
一、按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起訴或被訴」、「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟」，行政訴訟法第29條第1 項、第3 項定有明文。又選定當事人之制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，所謂有共同利益者，乃指於訴訟結果有影響之爭點，對於多數人均有利害關係者而言，最高法院76年度台再字第6 號、87年度台上字第2917號裁判見解亦同，可資參照。查如附表一所示選定人基於繼承關係繼承本件系爭土地被徵收後所衍生之法律關係，渠等主張系爭土地有土地法第219 條所規定之收回事由，自得請求被告作成准予收回之處分。核渠等所主張之攻擊防禦方法相同，具有法律上之共同利益。則依前述說明，渠等於起訴後選定原告為被選定人為全體進行訴訟，即無不合。
二、按被徵收土地所有權人聲請收回被徵收土地之程序，依土地法第219 條第1 項規定，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，依最高行政法院91年10月份庭長法官聯席會議決議，應以該直轄巿或縣（巿）地政機關為處分機關。然則依內政部82年4 月19日臺（82）內地字第8279102 號、88年1 月25日台（88）內地字第8802
123 號函釋，及行政院秘書處92年4 月10日院台訴字第0920084300號函檢送「各類土地徵收案件之原行政處分機關如何認定」案研討會議記錄結論五，該管直轄巿或縣（巿）地政機關受理聲請後，經查明合於收回規定，或認與規定不符，均應擬具處理意見，報由原核准徵收機關核定。經核尚與法條規定之意旨無違。是受理聲請之該管直轄巿或縣（巿）地政機關，經初步審查結果，認與規定不合，不自作成否准之決定，仍層報原核准徵收機關作成駁回聲請之決定者，與最高行政法院上開決議之情形不同，應以該作成駁回決定之原核准徵收機關為處分機關。經查，本件原告於89年8 月10日依土地法第219 條第1 項規定，向台北市政府地政處提出收回土地之聲請，台北市政府受理審查後，擬具如前事實概要欄所示不准收回之理由，報由行政院以92年3 月19日內授地字第0920004721號函同意照辦。臺北市政府遂以92年4 月1日府地四字第09209095800 號函復原告等，顯然台北市政府未自行作成否准決定，而係呈報被告審核後作成駁回之處分，台北市政府再將被告之否准處分以公函通知原告等聲請人。本件即與最高行政法院91年10月份庭長法官聯席會議決議之內容，乃直轄市或縣（市）地政機關初步審核未符收回要件後，逕行作成否准處分時，應以其為原處分機關之情形，尚有不同，自應以同意台北市政府不准收回意見之行政院為處分機關。本件原告原以行政院為被告，嗣於訴訟中變更為臺北市政府地政處，嗣後又依本院96年8 月15日所為裁定，補正為行政院，即無不合，應予准許。
三、又部分原告參加人經合法通知，未於言詞辯論期日到場（詳附表二之註記），核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其就此部分一造辯論而為判決。
四、另被告抗辯如附件三之土地，前經原所有權人或其繼承人向台北市政府地政處主張行使收回權，經台北市政府地政處否准後，訴之於改制前行政法院，分別經行政法院以73年判字第1270號、1364號判決及93年裁字第365 號裁定駁回而告敗訴確定，自不應准許收回云云。惟查，改制前行政法院所審酌者，乃當時提出聲請之當事人依據當時土地之使用狀況主張有收回之事實，經台北市政府地政處作成否准處分之違法性（見本院卷四第182-200 頁所附判決影本）；而本件原告乃主張87年間被告參加人已廢廠、遷廠，原核准計畫業已終局消滅，該當舊土地法第219 條所規定之「不依核准計畫使用」之情事，向被告為行使收回權之意思表示，經被告予以否准後，而就該否准處分提起行政救濟。不論其所主張之該當收回事由之事實與前案已有不同，且被告已就其請求作成具體之否准處分。是以，本件尚不發生為前案既判力效力所及之疑義，合先指明。
乙、實體部分：
一、本件事實概要已如前述，有被告42年10月16日台四十二（內）字第6069號核准徵收令、原告暨選定人於91年4 月12日申請書、臺北市政府92年3 月10日府地四字第09208128700 號函、被告92年3 月19日內授地字第09200004721 號函、臺北市政府92年4 月1 日府地四字第09209095800 號函附於原處分卷（檔號102/2 ）可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠請求買回之198 筆土地，除三重埔段8-
2 地號、729 地號、731 地號、731-4 地號、731-5 地號、731-6 地號土地外，均臚列於徵收清冊之中，故該192 筆土地應係徵收取得；另部分土地所有權人當時已死亡不可能訂立買賣契約，部分土地雖經被告參加人提出絕賣契約，惟依當時法令，被告參加人非具有自耕能力者，其買賣農土地乃屬無效。故可推論系爭198 筆土地均係被告參加人以徵收方式取得。㈡依現行土地徵收條例第61條之規定及法律不溯及既往原則，原告自可選擇適用徵收時之舊土地法第219 條之規定，請求收回土地；本件應由「應就全部土地整體觀察」，以及「事實上是否逐漸使用」，來判斷系爭土地是否「不依核准計畫使用」。本件所徵收之土地，除少部分土地用於興建氮肥廠、及出租供啟業公司設廠生產焦煤使用之土地以外，基本上均閒置未用。而隨著被告參加人於87年、88年關廠拆廠之發生，原核准計畫業已終局性消滅，再無任何依原核准計畫使用之事實上可能性，是本件原告所請求買回之土地，並未供興建氮肥廠使用，亦再無依原核准計畫使用之事實上可能性。㈢本件應適用舊土地法第219 條之規定，並無權利行使期限之限制；又縱有時效之限制，原告迄被告參加人87年7 月關廠、拆除相關設備，並將所徵收之土地陸續出售予私人、或改建後，方確定被告參加人已無依原核准計畫使用系爭徵收土地之可能，而向臺北市政府提出收回被徵收土地之聲請。是以，所謂不依核准計畫使用之認定，應發生於00年0 月間，且時效應為15年；再退萬步言，倘鈞院認本件有現行土地法第219 條所規定之「5 年」為除斥期間或消滅時效之適用，以法理而言，期間之起算均應自被徵收土地之原所有權人「知悉」有該條所定得予行使買回權之客觀情狀發生時點，即應以87年7 月被告參加人關廠時為起算點，則原告早於89年8 月間即已開始聲請買回系爭土地，尚未逾請求權之時效云云。茲就以上3 項爭點析述之。
二、系爭198筆土地是否悉為徵收取得？㈠查被告雖主張如附件二共29筆土地登記移轉原因為買賣，另
有部分土地亦以買賣方式取得（詳附件三、四之備註所載），非徵收取得之土地云云。惟查，系爭198 筆土地除三重埔段8-2 地號、729 地號、731 地號、731-4 地號、731-5 地號、731-6 地號土地外，其餘192 筆均列載於徵收清冊之中，此經原告訴訟代理人逐一比對本院卷二第179-191 頁所附徵收清冊，並於清冊上以螢光筆繪示可明。按徵收係原始取得土地所有權，依民法第759 條規定，於登記前已取得不動產物權者，僅非經登記，不得處分其物權而已，取得並不以登記為生效要件。該192 筆土地既經列載於徵收清冊之中，即應為本件徵收處分所及之範圍，應已經本件徵收而為被告參加人所原始取得。至其土地登記原因何以未符真實，並無礙於徵收處分之效力。
㈡惟上開未為清冊所列載之三重埔段8-2地號等6筆土地，既非
屬徵收範圍，則非本件徵收效力所及。原告雖主張依當時之土地法規定，承受農地以能自耕者為限，被告參加人無自耕能力，不可能買受取得該6 筆土地，且有部分所有權人當時已死亡不可能訂立買賣契約，主張系爭土地悉為徵收範圍云云。惟查，違反無自耕能力不得取得農地之強制規定，固使契約無效，惟此係契約效力於當事人間之爭議，並不足以推證所有土地必經由徵收而來。又縱部分土地所有權人當時已經死亡，非不得由其繼承人出面洽訂買賣契約。故原告主張上開6 筆土地亦在本件徵收範圍，亦列為行使收回權之標的，即屬無據。
三、原告主張本件土地有不依核准計畫使用之情事（土地法於78年12月29日修正公布後，其第219條第1項之文字為「未依核准徵收原定興辦事業用者」），本件是否合於其主張收回之要件？㈠按司法院大法官會議釋字第236 號揭示：「土地法第二百十
九條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。行政法院六十八年判字第五十二號判例及行政院五十三年六月三十日臺五十三內四五三四號令，即係本此意旨，與憲法第十五條並不牴觸。」，於理由書進一步闡述：「上述規定所謂『不依核准計劃使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。行政法院六十八年判字第五十二號（行政法院確定判決誤為六十九年判字第五十二號）判例：『土地法第二百十九條所謂徵收私有土地後，不依核准計劃使用，係對於所徵收土地之整體不依原核准計劃使用而言，若就徵收之土地已按原核准計劃逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計劃使用之情形有間，應無該條之適用。』及行政院五十三年六月三十日台五十三內四五三四號令：『需地機關是否已於徵收完畢一年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據』各等語，即係本此意旨，與憲法第十五條並不牴觸。至徵收土地是否符合法定要件，其徵收之範圍有無逾越必需之限度，乃該徵收處分是否違法之問題；就所徵收之土地，於如何情形下，始為依核准計劃為整體之使用，乃具體案件事實認定事項；又原土地所有權人依土地法第二百十九條主張收回其土地，有無期間之限制，均不在本件憲法解釋範圍內，併此說明。
」。
㈡經查，本件徵收案所徵收之土地並非完全毗連，大致可分為
甲、乙、丙、丁、戊、己、庚7區，系爭土地分散坐落在此7塊區域之中，至於詳細位置、面積及現在地號等土地標示，則有未明，為兩造所不爭執，並有原告提出之南港廠空照圖附於本院卷三第118 頁可憑。被告參加人主張徵收南港地區土地已依本件徵收計畫所附「台灣肥料有限公司第六廠廠區及宿舍平面圖」，設置「氮肥工廠」並於49年初完成；另因應員工及支援人力之需求，興建員工宿舍、聯誼社、閱覽室、醫院及運動設施等。嗣後因應原料取得、成本負擔及市場需求，由當初原有生產液氨及尿素轉換為複肥，而於65年6月至69年興建相關研究大樓及工廠，業據提出其年報載述南港廠之創立及建廠情形如下：「四十年五月間，政府為謀化學肥料之自給，令本公司成立籌建小組，擬議興建一新型氮肥工場，南港廠之創立於焉開始。四十一年初奉命成立第六廠籌備處，廠址擇於當時之台北縣南港鎮（改制後為台北市南港區），編訂計畫，申請美援，四十三年九月與美國紐約碳氫化合物研究公司簽約建造日產液氨一五○公噸、年產尿素七五, ○○○公噸之工廠，隨即開始進行，先後經收購土地、設計、建造廠房、採購設備、器材安裝，人員培訓及試車等工作，於四十九年初開始生產，同年七月改制設廠，加入本公司生產行列，五十八年二月奉令改稱為台灣肥料股份有限公司南港廠…」，此有該年報附於本院卷五第162-165頁可憑。核該年報記述其公司結構、經營狀況，供記錄並對外週知之用，衡情不致憑空杜撰，內容應屬真實。再參酌前揭改制前行政法院73年判字第1270號判決理由欄亦載明：「…案經台北市政府交由被告機關邀集有關單位於七十一年七月十六日及八月二日同赴現場勘查結果，原告等原所有系爭土地，依原核准使用計畫係規劃作為該廠Ａ區廠區及工廠相關設施用地，該南港三重埔段二二一、……等五筆土地，已供廠區道路，原料煤焦堆場、辦公廳、冷水塔、原煤氣工場等使用，同段二一八、…等五筆土地，已供廠區鐵路支線、沈澱池、變電所、管線等設備用地，同段二二四地號土地，已供該廠三村員工備勤宿用地使用，…」（見本院卷四第18
7 、188 頁）；另改制前行政法院73年判字第1364號判決理由亦載明：「查被告機關於七十一年三月二十四日派員會同松山地政事務所人員前往實地勘查結果，依台肥公司南港廠提供之原使用配置圖說資料，系爭土地原配置使用計劃之用途原規劃作為該廠Ｅ區職員眷屬宿舍基地，據台肥公司南港廠會勘人員表示，系爭土地坐落台肥公司第六廠一村員工宿舍區內地上建有建築物約八棟五十四戶現供員工住用，該廠已依原建廠配置計使用完畢…」（見本院卷四第199 頁）；另依原告提出之南港廠77年空照圖，顯示原告所繪示之甲至庚區塊，分別坐落有台肥公司南港廠、啟業化工公司南港廠、台肥公誠二村、台肥公誠一村等主要建物。由以上判決理由中載明土地逐步使用之情形、迄至77年空照圖顯示之現場狀況，益足以佐證被告參加人年報載述之情形非虛。則由包括系爭土地在內之全部徵收範圍整體以觀，應認其已合乎徵收計畫而為使用。
㈢至被告參加人將廠房出租啟業化工公司使用，係因南港廠生
產液氨及尿素，係使用焦炭為合成氣料加以製造，遂經經濟部之核准，將煉焦廠之工作委由啟業化工公司執行，此有經濟部公函附於本院卷五第162 頁可證。核此乃被告參加人將主要成品製程之一環委由他人執行，屬於企業經營模式之規劃，其將廠房出租啟業化工公司所執行者，仍屬原徵收計劃氮肥廠業務之一部分，自不能以廠房出租即指本件有未按徵收計畫使用之情事。又原告主張系爭土地中有49筆土地從未使用，另提出照片23張（見本院卷0000-000 頁），顯示現場荒煙蔓草，毫無建設。惟查，該等照片拍攝位置、時間均不詳，且相較於本件被徵收土地面積超過80甲，不論係照片顯示之面積所占比例顯然微小，或原告所主張之49筆土地經被告參加人計算結果所占比例約為15% （該49筆土地面積約116,884 平方公尺，徵收土地總面積為80.3581 甲約779409.3平方公尺），參諸前開司法院大法官會議釋字第236 號之意旨，徵收土地有無不按核准計畫使用，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，自不能按徵收前之各別原所有權人所有權範圍之使用情形以為認定，故縱原告上開主張屬實，也屬局部狀況，並不足以推翻前述大部分土地已為使用之事實。又前開大法官會議解釋理由書並指明：「至徵收土地是否符合法定要件，其徵收之範圍有無逾越必需之限度，乃該徵收處分是否違法之問題」，意謂局部土地之未為使用應屬徵收必要性之問題，與收回權之行使無涉。
㈣綜合上述，系爭土地就整體以觀，業已按徵收計畫實行使用
。嗣後因都市計畫之結果，已有部分土地另經區段徵收、市地重劃而易主，被告參加人因應都市暨經濟環境之改變，基於企業發展之需要，作成遷廠出售土地之決定，並於87年間開始遷廠，此應屬其所有權之行使，焉能置其前述已實現徵收計畫之事實於不顧，反倒果為因指稱「原核准計畫業已終局性消滅，再無任何依原核准計畫使用之事實上可能性」？原告主張難以成立。
四、本件有無時效時期間之適用？㈠按土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土
地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理」。另78年12月19日修正前之土地法第219 條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，即當時並無收回權行使期間之規定。78年12月29日修正公布之土地法第219 條第
1 項則規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地（按此部分文字又於89年1 月26日修正為『向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地』）：一、徵收補償費發給完竣屆滿1 年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業用者」，即已明文規定收回權行使之期限。本件為被告以42年10月16日台四十二（內）字第6069號令核准徵收，是依前揭土地徵收條例第61條規定，本件收回應依土地法第219 條。惟究應適用土地法第219 條之新法，抑或舊法？則為首應審究者。
㈡再按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性
質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文，明定關於人民聲請許可案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。本件原告於91年4月12日（縱依其主張於89年8月間已開始提出聲請），自應適用當時有效之法規即78年12月29日修正公布之土地法第219 條規定，而受原土地所有權人應於徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內，聲請照徵收價額收回土地期間之限制。又關於行使收回權期間係始自78年12月29日修正公布之土地法所為之規定，故原所有權人對於舊法時期之徵收案件，於修法後始提出聲請，因受聲請時新法所規定之5 年期間之限制，解釋上時效起算至遲應於法規施行之日起算，即原告至遲應於施行屆滿1 年之次日起
5 年內為聲請。本件原告遲至89年8 月或91年4 月始申請收回，顯已逾78年施行之土地法所規定之收回期間，自屬於法不合。原告主張本件應適用舊土地法第219 條之規定，並無權利行使期限之限制；縱有時效之限制，時效應自87年7 月被告參加人關廠時起算為15年云云，不僅係將所有權之正當行使錯置為徵收計畫終局消滅已如前述，且於法無據。
五、末查，系爭土地部分已經被徵收為學校用地或出售他人，復又歷經區段徵收及市地重劃，迄至本件言詞辯論時，僅剩台北市○○區○○段○○○號等土地（地號詳本院卷四第288 頁附表）為被告參加人所有，此為原告所不爭執。是以，原告對於已非被告參加人所有之土地請求被告作成准予收回之行政處分，已屬不能實現之處分內容，原告主張顯難成立。又原告其餘關於土地徵收條例第49條撤銷徵收之主張，與本件收回權行使之爭議無涉，自毋庸予以審究。
六、綜上所述，本件系爭土地中有三重埔段8-2 地號、729 地號、731 地號、731-4 地號、731-5 地號、731-6 地號土地6筆土地非屬徵收取得，自非收回權行使之標的；其餘192 筆土地固屬徵收取得，惟已經被告參加人實現徵收計劃完成行使，並無不依核准計畫使用之情事或未依核准徵收原定興辦事業使用之情事，不具行使收回權之要件；又本件應適用78年12月29日修正公布之土地法，自受修法後所規定5 年期間之限制，解釋上時效起算至遲應於法規施行之日起算，即原告至遲應於施行屆滿1 年之次日起5 年內為聲請，故縱本件該當收回之要件，原告聲請遲至89年8 月或91年4 月始聲請收回，自已逾期，於法不合。是以，原處分否准原告聲請，處分理由雖未盡詳實，惟否准之結果則無不當。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請判如其聲明，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、第218 條，民事訴訟法第85條第1 項前段、第385 條第1 項前段、判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 26 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 王 碧 芳法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 10 月 26 日
書記官 楊 怡 芳