臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00102號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院廢棄發回，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣貳拾捌萬貳仟貳佰貳拾捌元，及自民國九十年七月二十一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因辦理省道台十五線0k+000～6k+626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經原告3次複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，經送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以第3次複估金額為準，原告乃以民國（下同）85年1月12日（原告誤載為11日）以八五北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費新台幣（下同）282,228元（原告誤載為288,228元）。被告迄未返還，原告乃訴請返還系爭補償費，經本院以90年度訴字第1820號判決以「原告之訴駁回，訴訟費用由被告負擔。」。原告不服，向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第344號將原判決廢棄，發回本院審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：如主文所示。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告所有坐落省道台十五線0k+000～6k+626段道路拓寬工
程用地內之建築物補償費，經復查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費282,228元，原告曾於85年1月11日（應係12日之誤）以八五北府工土字第7810號函，請被告在85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「台灣土地銀行士林分行，台十五線0k+000～6k+626段拓寬道路補償費專戶○○九─○○一─一○二○二─五」地址：臺北市○○○路○段○○○號（並加註業主姓名），惟詎迄今未償還。
⒉有關補償費業補提臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議
委員會89年第2次會議（89年3月16日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第3次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部89年4月21日台（八九）內地字第8905777號函同意備查；因被告已領金額大於第3次複估金額，即產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額。⒊按民法179條規定：「無法律之原因而受利益，致他人受
損害，應返還其利益，雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」本件經臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議決議：「以第3次複估金額為建築物補償標準。」經核算被告已領金額大於第3次複估金額而產生溢領金額，依據民法第179條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
⒋本件有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損
失補償」，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」。故請求被告返還282,228元。依行政訴訟法第8條所謂「公法上原因」於本案乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還（參照吳庚著行政法之理論與實用增定7版第654頁）；最高行政法院判決亦稱：原告於85年1月12日以八五北府工土字第7801號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法12
7 條「授予利益之行政處分」，惟原告發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非行政處分。
⒌另有關司法院釋字第110號解釋：「需用土地人及土地所
有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本件乃無司法院釋字110號之適用，因原告並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領徵收補償金額，而催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3次複估金額依土地法第247條：「對於第239條、第241條或242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算；應無司法院釋字第110號之適用。
⒍行政執行法第11條規定，義務人依法令或本於法令之行政
處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第2條明文規定包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用，並無包括此類溢領之徵收補償費。故被告溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，被告所述實無理由。
㈡被告主張之理由：
⒈按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律
上原因而受利益，致他人受損害之情形，本件被告所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」。
⒉本件原告之主張違反司法院釋字第110號解釋，應無請求
權：①原告坦承被告領取之補償金，係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被告領取之補償金無疑。則被告領受該補償金絕非不當得利固至明之事理，而尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。②司法院釋字第110號解釋要旨略以：「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」。則據司法院釋字第110號解釋，上開土地法第247條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。③然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3次複估價額，作為被告溢額受領補償費之依據，而其顯已經逾越前揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字第1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。④蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第3次複估結果，主張被告溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知，原告所為主張全無可採之處。⑤筆錄第6點已明言「85年1月11日的通知還款函曾經省政府撤銷過，所以事後我們進行全盤的檢討，將第3次複估送請地價評議會追認」，故第3次複估之金額曾經上級機關臺灣省政府撤銷，基於行政一體指揮監督之關係，下級機關之原告，豈能不遵守上級機關之指示，再為相同內容之行政行為？⒊今原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值
因計算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：①按本件徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被告，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。②而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞。而無端橫加負擔予被告無辜人民。反之，被告不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。③此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭議。今該一公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。④綜上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，被告更無不當得利。
⒋從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：①按被告受有徵
收補償費之法律上原因，乃前述原告所為業經公告確定之行政處分。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。②最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決表示：「原告所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被告履行債務，倘非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。③即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：⑴按行政程序法第117條本文雖規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷：其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第2 款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。⑵行政程序法雖於90年1 月1 日方為生效，但此項信賴保護原則之要求早為實務及學說所採。改制前行政法院83年判字第151 號判例即曾表示「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分：三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」⑶就本件而言，如同前述說明，縱使真有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，既與被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日上，亦已近十年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。⑷綜上，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。
⒌退萬步言，縱使認為被告成立公法上不當得利，仍應審酌
「返還範圍」之問題：①依行政程序法第127條第2項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182條第1項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還之責任。」②就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上原因，而被告所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
理 由
一、本件訴訟繫屬中，原告代表人由林錫耀變更為甲○○，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、查原告因辦理省道台十五線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557 之50號等
400 筆土地及其地上物後，先以81年3 月26日81北府地四字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費，直到81年8 月3 日始委託大政工程顧問有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地四字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第1 次複估，經大政工程顧問有限公司於81年11月19日提送第1 次複估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第1 次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地四字第430771號函及82年3 月6日北府地四字第72772 號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3 月17日至19日發放地上建築物補償費。被告為被徵收土地地主，於81年12月30日領取695,980 元。嗣因有業主陳情，原告乃再辦理第2 次複估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少），亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地四字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1 月5 日至6 日發放複估補償費（前次未領者，照第2 次複估金額發放，前次有領者，補發第2 次複估與第1 次複估之差額）。被告於83年1 月5 日領取第2次複估之補償金312,293 元。嗣原告於83年4 月14日召開地上建物複估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4 月
19 日 函請大政工程顧問有限公司重新查核複估，該公司即於83 年7月30日提送第3 次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第2 次複估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分是將第2 次複估時減少金額者予以增加），其中本件被告部分修正為726,045 元。被告即以第3 次複估金額為準，於85年1 月12日以85北府工土字第7810號函通知各業主（包括本件被告）：「台端所有坐落省道台十五線0k+000～6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」其中本件被告部分，實領金額超過第3 次複估金額計282,228 元之事實，有上開函文、查估清冊、複估清冊及領據在卷為證。茲原告主張被告依第1 次及第2 次複估結果所領補償費超過第3 次複估金額之溢領部分282,228 元，為無法律上之原因而受利益，乃依不當得利返還請求權向本院提起給付訴訟，請求被告返還該金額及遲延利息。
三、按原告為多次複估補償金額，乃就徵收被告之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對像之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分，即令因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其以第3 次複估金額為準，以85年1 月12日85北府工土字第7810 號 函，通知被告溢領補償費282,228 元（已領第1 次複估金額及第2 次複估金額與準據之第3 次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
四、被告雖主張依行政程序法第127 條第2 項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定，而被告所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任云云。然原告構成公法上不當得利之原因事實發生於00年0 月00日，原告對被告之不當得利返還請求權於上開時間發生，而行政程序法於90年1 月1 日始施行，本件於施行前，無行政程序法之適用。
於施行後，依學說見解，公法上不當得利之返還範圍，不準用民法關於所受利益不存在，不負返還責任之規定。何況被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其不存在。
且被告領取後總財產增加，縱因支應日常生活早已不存在，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖主張日常生活支用溢領補償費不存在，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還（最高行政法院95年度判字第984 號判決參照）。至被告主張信賴保護一節，係屬於原告以85年1 月12日85北府工土字第7810號函，撤銷前次複估行政處分中溢領部分之處分是否合法之問題，非屬本件公法上不當得利案件所得審究，併予敘明。
五、從而，原告請求被告給付溢領部分之不當得利282,228 元，及自起訴狀送達（本件原起訴狀於90年7 月20日送達被告）之翌日即90年7 月21日起至清償日止，按年息5 ﹪計算之利息，於法有據，應予准許。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
第三庭審判長法 官 陳國成
法 官 陳秀媖 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
書記官 張能旭