臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00111號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，經本院於中華民國91年1月17日以90年度訴字第1726號判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於93年4月23日以93年度判字第475號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣參拾陸萬零肆佰貳拾伍元，及自民國九十年六月二十九日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告因辦理省道台15線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定發放補償費計新台幣（下同）1,959,779元。嗣因原告前後3次查估及複估之補償費均不相同，經台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會決議以第3次複估金額1,599,354元為準。原告以其曾於民國（下同）85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢領之補償費360,425元，惟被告迄未返還，乃訴請被告返還系爭溢領補償費，經本院於91年1月17日以90年度訴字第1726號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於93年4月23日以93年度判字第475號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、被告應給付原告新台幣360,425元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、本件原告因辦理省道台15線0k＋000~6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，經原告複查核算後，與原發放金額不符而溢放補償費，乃以85年1月11日85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費，惟被告逾期仍未返還。原告於89年3月16日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額為建築物補償標準，因被告至今仍未返還溢領之金額，為無法律上原因而受利益，致他人受損害，原告乃依行政訴訟法第8條第1項規定，依據公法上不當得利返還請求權，請求被告給付360,425元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。亦即，本件原查估公告金額為1,347,859元，第1次複估金額為1,891,340元，第2次複估金額為1,959,779元，因此被告實際領取補償費金額為1,959,779元，扣除第3次複估金額1,599,354元，即為本件原告請求被告返還公法上不當得利之金額。再者，本件僅有訴外人謝崇德、謝元富等2人針對原告85年1月11日上開函文提起訴願。
２、原告送請地價評議委員會議之行為，符合土地法第247條之規定：
⑴參照司法院釋字第110號解釋：「一、需用土地人及土地所
有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」之意旨，土地第247條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有異議，本案並無該號解釋之適用。蓋原告並無自行廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤，嗣經重新估算，造成被告溢領徵收補償金，並催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3次複估金額依土地法第247條規定：「對於第239條、第247條或第242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」辦理。是此等複估金額並非變動前後之估定標準，而係廢棄公告之估定價，僅因計算錯誤而重新估算，故無上開解釋之適用。
⑵參照行政法院（現改制最高行政法院，下同）54年判字第23
5號判例：「關於未依法規定地價被徵收土地地價之補償，依土地法第239條第3款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247條之規定，並應由該縣地政機關提交『標準地價評議委員會』評定之。此項異議，既非提起訴願，即無訴願法第4條第2項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227條第2項所規定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，不應有何期間之限制。」之意旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。上開判例雖經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當時仍有上開判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。
⑶本件係因地上物所有人陳情，要求重新全面再查估，此有李
國泰等80人之陳情書乙份可稽，並經需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求再詳予核對所有領取補償費之業主清冊，以利辦理款項撥付，此有前台灣省交通處公路局西部濱海公路北區工程處83年2月18日（文號：供00-000-00-00）函文可稽，是本件地上物所有人及需地機關均對估定之補償地價提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌上開判例及釋字第110號反面解釋之意旨，本件仍有土地法第247條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為，並無違誤。
３、原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之補償費，並無不當：
⑴依土地法第247條規定及行政法院72年判字第728號裁判：「
被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。」之意旨，地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。
⑵本件係由台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會依職
權決議採取第3次複估。台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會係於89年4月份召開89年第2次會議，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程，該委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事項；土地改良物價額為該會掌理事項之一；決議時應有委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意始得決議；評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據；該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值，前項評議應作成紀錄，於會議結束後7日內報請該管縣（市）政府層報上級地政主管機關核備。如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實質不符時，應附據理由，發還重新評議，此有內政部80年5月31日修正發布之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第2條、第3條第2款、第7條、第9條、第10條規定、台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議紀錄及內政部同意備查函可參。
⑶本件既經提交上開地價評議委員會評定，評定結果亦認被告
實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發函要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費，請求被告返還，符合行政訴訟法第8條第1項前段之規定。
４、本案有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之損失補償，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金，無法律上之原因而受利益致原告受損害，成立公法上不當得利，故被告應返還360,425元。且依行政訴訟法第8條規定，所謂公法上原因，於本案係指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還，此有吳庚所著行政法之理論與實用（增訂7版）第654頁可參。又最高行政法院判決亦稱原告於85年1月12日以85北府工土字第7801號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法第127條規定之授予利益之行政處分，惟原告發函要求返還溢領補償，並非公權力措施，應係通知表示，係屬事實問題，而非原判決所稱之行政處分。
５、依行政執行法第11條規定，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行，是公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處執行。有關公法上金錢給付義務執行之種類，依行政執行法第2條規定，包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用，並無包括此類溢領之徵收補償費，故被告溢領之徵收補償金額成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第11條規定之公法上金錢給付義務。
６、依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定，依民法第182條第1項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任，惟民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在，故被告稱其所受之利益已不存在，應由被告舉證之，否則被告仍有返還之義務。
７、本件亦有最高行政法院95年度判字第984號判決及鈞院93年度簡更一字第9號判決見解可資參照。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、本件爭執在於被告受有利益是否無法律上原因，原告之主張違反司法院釋字第110號解釋意旨，應無請求權。原告已坦承由被告領取之補償金，係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被告領取，則被告領取是項補償金絕非不當得利，上開經由公告徵詢異議期間之過程，已確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再為違反公告內容之主張。參照上開解釋意旨，土地法第247條規定之適用必須係需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有所異議，且於公告完畢後15日內（即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前），對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然原告係於發放補償金完竣後，所據之第3次複估價額，作為被告溢額受領補償費之依據，已逾越上開所謂公告完畢後15日內（即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前）之期限。
２、參照最高行政法院89年度判字第1333號判決：「土地徵收．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數額亦應認已確定．．」之意旨，倘在期限內未異議，即不得對補償金之金額有所異議。蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超過此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則原告若得以補償金發放完竣後之第3次複估結果，主張被告溢領補償金，被告是否亦得於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。
３、原告稱其並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤而經重新估算云云，有違公告確定之本旨。本件徵收過程中，不論公告都市計畫、測量面積、現場實施勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告之被徵收戶無涉。被告充其量僅能在公告過程中為異議，而事實上公告過程並未依法送達被告，被告僅知依通知領取徵收補償款，縱如原告所稱該等過程發生任何錯誤，亦係原告所造成。且徵收作業於公告完畢後，該等土地即發交用地機關拆除全部地上物，原地上物已不復存在，原告事後爭執計算有誤云云，亦無從查考，豈能以原告片面之詞，無端橫加負擔予被告；反之，被告不於公告期間內異議而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。是以，徵收公告徵求異議之設置，在於確定後杜絕所有爭議，該公告既已確定，殊不容原告為事後爭執，不論係勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段，故不論原告主張其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，即無不當得利可言。
４、被告受有徵收補償費之法律上原因，乃原告所為業經公告確定之行政處分，該項行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利：
⑴參照最高行政法院92年度判字第590號判決：「上訴人所發
之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．」之意旨，原告所為之通知既僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果，原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前之行政處分，故原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
⑵縱認原告已有撤銷先前行政處分之行為，此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
①按行政程序法第117條本文雖規定：「違法行政處分於法
定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」，然該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」，就第2款情形，即為學理上信賴保護原則之要求，故行政機關對於自身所為之行政處分，縱使違法，亦非得自由撤銷，必須考量相對人信賴利益之保護。
②行政程序法雖於00年0月0日生效，但此項信賴保護原則之
要求早為實務及學說所採，此有行政法院83年判字第151號判例：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」之意旨可資參酌。
③本件縱有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，與被告
無關，被告亦無從知曉其情形，故無信賴不值得保護之情形，且本件涉及單純金錢債務之問題，並未涉及第3人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經10餘年，縱使算至原告起訴之日止，亦已近10年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，顯對被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護，故被告之情形符合信賴保護原則，原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而無成立公法上不當得利。退步言，縱認被告成立公法上不當得利，仍應審酌返還範圍之問題，依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定，而民法第182條第1項規定即為善意受領人之返還責任。被告不知該徵收補償費之溢領無法律上之原因，而被告所受之利益，歷經近10年後，早已支應日常生活開銷，已不復存在，故被告免負返還責任。
５、本件前2次複估與公告時間極為接近，但第3次複估之追認，遲至7、8年後方進行，此項第3次複估不生法律上之效力，茲說明如下：
⑴誠如原告所稱第1次複估係於81年11月19日辦理，即在81年
11月13日公告後6日；第2次複估則在第1次複估後不久，故前2次複估時間與公告時間極為接近，應係在公告確定前所為，其性質為對未確定之徵收補償費而為之修正，該等修正業經包括徵地機關、用地機關及被徵收人均同意後，由用地機關提供修正後之增加費用予徵收機關，再由徵收機關發放予被告，其間無在異議期間異議，可知該修正應視同為經徵收公告確定，對3方均具有相當之拘束力。
⑵但就第3次複估而言，係於89年間方為追認行為，與上開公
告時間相距甚遠，即係上開公告（或修正）確定後所為，參照上開司法院釋字第110號解釋意旨，此項第3次複估不生法律上之效力。況其根本未有公告異議期間，即為不利於被徵收人之認定，更不得由徵收機關及用地機關為片面之認定。⑶被告確實領取原告核發之1,959,779元補償費，且已使用在
整修遭部分拆除之房子，但仍不夠用。被告亦確實接獲原告85年1月11日85北府工土字第7810號函文而未提起訴願，惟上開通知還款函曾經上級機關前台灣省政府撤銷，原告不得為相反之行為，原告前稱85年1月11日通知還款函曾經前台灣省政府撤銷，而在事後進行全盤檢討，將第3次複估送請地價評議會追認等語，故第3次複估金額曾經上級機關前台灣省政府撤銷，基於行政一體指揮監督關係，位於下級機關之原告，豈能不遵守上級機關之指揮，再為相同內容之行政行為？理 由
一、原告代表人原為蘇貞昌，93年5月20日變更為林錫耀，嗣於94年12月20日變更為甲○○，茲由渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告辦理被告所有建築物之徵收補償，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函公告查估補償費為1,347,859元，嗣辦理第1次複估，修正補償金額為1,891,340元，未辦公告，逕以該第1次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2次複估，修正補償金額為1,959,779元，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知照第2次複估金額發放。被告已先領取第1次複估金額1,891,340元，再領取第2次複估與第1次複估之差額68,439元，即照第2次複估金額領取完畢。此後原告又辦理第3次複估，修正補償金額為1,599,354元，且認為補償費應以第3次複估金額為準，仍未公告，於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線0k＋000至6k＋626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件，即360,425元）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內」，詎迄今被告並未退繳溢領之補償費至上開補償費發放專戶內等情，為兩造不爭之事實，並有上開工程用地內建築物補償清冊、查估清冊、覆查清冊、台北縣地價評議委員會暨標凖地價評議委員會89年第2次會議紀錄、內政部89年4月21日台 (89) 內地字第8905777號函、上開函文及領據等影本在卷可稽，上開事實應堪認定。
三、經查，上開原告所為多次複估補償金額，乃就徵收被告之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。而其第1次、第2次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題。其中第3次複估金額以85年1月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費360,425元（已領第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
四、次查，發放補償費並非信賴保護之標的，被告未證明有規畫使用該補償費而受有信賴利益，尚無信賴保護原則之適用。而被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯溢領補償費已花用一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。
五、綜上所述，原告主張被告受領溢領補償費360,425元成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加給自起訴狀送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 30 日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 30 日
書記官 方偉皓