臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第126號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，經本院以民國90年度訴字第1757號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄發回，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣參拾參萬捌仟零參拾元，及自民國九十年七月二十六日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告因辦理省道台15線0k＋000 ～6k＋626 段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告查估核定應核發補償費新臺幣（下同）1,590,326 元，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因原告又先後再作3 次複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額1,252,296 元為準，經核算原告溢領338,030 元。原告乃於民國（下同）85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費338,030 元。嗣因被告逾期未為繳納，原告遂向本院提起行政訴訟，經本院以90年度訴字第1757號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第53
7 號判決廢棄原判決，將本件發回本院更行審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：被告應給付原告338,030 元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造爭點：㈠原告起訴意旨略以：
⒈本件原告因辦理省道台15線0K＋000 至6K＋626 段道路拓
寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，經原告複查核算後，與原發放金額不符溢放補償費，乃以85年1 月11日85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費，惟被告逾期仍未返還。原告於89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價標準地價評議委員會第2 次會議評議，亦決議以第3 次複估金額為準。茲因被告至今仍未返還溢領金額部分，為無法律上原因而受利益，致原告受損害，乃依行政訴訟法第8 條第1 項規定，依據公法上不當得利請求權請求返還。
⒉有關補償費業補提臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議
委員會89年第2 次會議（89年3 月16日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第3 次複估金額為建築物補償標準」，並報經內政部89年4 月21日台（89）內地字第8905777 號函同意備查；因被告已領金額大於第3 次複估金額，即產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依民法第179 條後段「雖有法律上原因，而其後已不存在者」成立之公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
⒊本件有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損
失補償」，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」。依行政訴訟法第8 條所謂「公法上原因」於本件乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還。最高行政法院判決亦稱原告於85年1 月11日以85北府工土字第7801號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法127 條「授予利益之行政處分」，惟原告發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非原判決所稱行政處分。
⒋原告函催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有
異議而不繳回，原告始將第3 次複估金額依土地法第247條提交標準地價評議委員會評定之，此複估金額並非變動前後之估定標準，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，原告並無自行廢棄公告之估定價，故本件乃無司法院釋字110 號解釋之適用。
⒌原告送請地價評議委員會議之行為，符合土地法第247 條
之規定。依司法院釋字第110 號解釋要旨：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之」，是土地法第247 條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有異議始可。復依改制前行政法院54年判字第235 號判例要旨：「關於未依法規定地價被徵收土地地價之補償，依土地法第239 條第3 款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247 條之規定，並應由該縣地政機關提交『標準地價評議委員』評定之。此項異議，既非提起訴願，即無訴願法第4 條第2 項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227 條第2 項所規定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，不應有何期間之限制」，是土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。又前引判例雖經最高行政法院91年10月、11月、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當時仍有前引判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。查本件係因地上物所有人陳情，要求「重新全面再查估」，有李國泰等80人之陳情書乙份可稽及需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求「敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊」，以利辦理款項撥付，有西濱工程處函乙份可稽，是本件之地上物所有人及需地機關均對估定之補償金額提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及釋字第110 號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247 條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。
⒍原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之補償費，並無不當：
⑴按土地法第247 條規定：「對於第239 條、第241 條或
第242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之」。次按改制前行政法院72年判字第728 號裁判意旨：「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合」，是地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。
⑵查臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第
2 次會議開會時間為89年4 月份，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評委員會組織規程（即80年5 月31日內政部修正發布），該委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事項，而「土地改良物價額」為該會掌理事項之一。查本件既經提交標準地價評議委員會評定，評定結果亦認被告實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發還要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費，請求被告返還符合行政訴訟法第8 條第1 項前段之規定。
㈡被告答辯則以：
⒈程序部分：
⑴原告起訴略以：「被告其無法律上之原因，而受利益致
他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」云云，顯見係以民法上不當得利作為請求權基礎。
⑵行政訴訟法第8 條規定：「人民與中央或地方機關間，
因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同」，故提起行政訴訟之一般給付訴訟，必須係「公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」或「公法上契約發生之給付」，而本件有關溢付補償金之爭議，雖徵收與補償金發放屬於「公法上原因」所生之財產給付，然本件所爭者係以民法上之不當得利作為請求權基礎，並非「公法上原因」，故鈞院對本件無管轄權，應從程序上駁回原告之訴。
⒉實體部分：
⑴被告受領該價金係有法律上之原因，並無不當得利：
①原告自承：「被告已領金額大於第3 次複估金額．．
．而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」，故被告所領之金額與第
1 次及第2 次所認定者並無出入，係依據公法上徵收之法律關係，顯有法律上之原因。
②原告自承由被告領取之補償金，係經法定公告異議期
間屆滿後確定，始由被告領取。則被告領受該補償金即非不當得利，公告過程已確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，應不得再為不同之主張。
③司法院釋字第110 號解釋略以：「需用土地人及土地
所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之」，則據上開意旨，土地法第247 條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
④然原告主張於發放補償金完畢後，以第3 次複估價額
作為被告溢額受領補償費之依據，顯已經逾越前揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。若於期限內未異議，則不得對補償金金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字1333號判決予以肯認謂：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定。」⑤土地徵收之所以設期限，係考量公法關係之安定性需
求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，逾越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動。
⑵原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值
因計算錯誤而經重新估算」云云，實違背「公告確定」之本旨，為無理由：
①徵收過程中，不論公告都市計劃、測量面積、現場實
際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議，但事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該一過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
②徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆
除全部地上物，則原來之地上物既己不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考。
③徵收公告徵求異議之設置，係用以確定後杜絕所有爭
議。公告既已確定，則不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，應不容原告事後爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序壓迫人民之手段。因此不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，更無不當得利。
⑶被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不得撤銷先
前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，並不成立公法上不當得利：
①被告受領徵收補償費乃因原告所為業經公告確定之行
政處分，該處分於未經合法撤銷或廢止前，被告受有徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
②最高行政法院92年度判字第590 號判決表示：「上訴
人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」，故原告所為之通知僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。③縱認原告已有撤銷先前行政處分之行為，惟該撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
按行政程序法第117 條本文雖規定：「違法行政處
分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之」，惟同條但書亦規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者」，就第2 款情形而言，即為學理上信賴保護原則之要求，因此行政機關對於自身所為之行政處分，縱使違法亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
行政程序法雖於90年1 月1 日方為生效，惟信賴保
護原則之要求早為改制前行政法院83年判字第151號判例所採。故本件計算錯誤之情事既與被告無關，則並無信賴不值得保護之情形。再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，且被告所受領之徵收補償費已不存在，若驟然撤銷該行政處分而追回，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不得撤
銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而無成立公法上不當得利。
⑷縱成立公法上不當得利，被告亦無須負返還責任，因仍須審酌「返還範圍」之問題：
①依行政程序法第127 條第2 項之規定，公法上不當得
利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第
182 條第1 項規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任」，此即為善意受領人之返還責任。
②因被告不知該徵收補償費之溢領無法律上之原因，且
所受之利益於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷而不復存在，故應免負返還責任。
理 由
甲、程序部分：
一、原告代表人原為林錫耀，民國94年12月20日變更為甲○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告於起訴狀表明其不當得利請求權，提起行政訴訟法第8條第1 項之給付之訴，核其起訴意旨乃基於公法上不當得利之法律關係而為請求，本院自有審判權。被告抗辯本件非屬本院權限，應予駁回云云，乃屬誤解，並不可採。
乙、實體部分：
一、原告起訴主張：原告因辦理省道台15線0k＋000 ～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，其應發放補償費經3 次複估，因金額計算錯誤，各有不同，之後經台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議決議以第3 次複估金額1,252,296 元為準。被告已領金額，超過準據金額計為338,030 元。原告乃於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告返還溢領部分，惟被告迄未返還。該部分為被告無法律上原因而受之利益，致原告受損害，原告得請求返還等語，爰依公法上不當得利請求權，請求判如聲明。被告則以：被告受領補償金，係依原告自行作成之補償處分，有法律上之原因，並不該當公法上之不當得利。且該處分已經確定，被告受有信賴利益之保護，原告不得撤銷。又被告所領補償費已因日常生活開銷，花用一空，亦無須返還等語置辯。
二、查原告起訴主張其辦理被告所有建築物之徵收補償，於81年11月13日以81北府地四字第379956號函公告補償費，嗣辦理第1 次複估修正補償金額為1,267,882 元，未辦公告，逕以該第1 次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2次複估修正補償金額為1,590,326 元，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地四字第460258號函通知照第2 次複估金額發放。被告已先領取第1 次複估金額，再領取第2 次複估與第1 次複估之差額，即照第2 次複估金額領取完畢。此後原告又辦理第3 次複估修正補償金額，修正補償金額為1,252,296 元，仍未公告，並經送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議評議，決議以最後一次之複估金額1,252,296 元為準。乃於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線0k＋00
0 ～6k＋626 段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件，即338,030 元）請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內」等事實，有被告81年11月13日八一北府地四字第379956號函、三次複估之補償費清冊、臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議決議及85年1 月11日以85北府工土字第7810號函等附於原處分卷可稽，復為被告所不爭執，堪信為真。
三、本件原告乃基於公法上不當得利之法律關係請求。查實體法關於公法上之不當得利，固無明文規範其要件，惟其性質上類似民法之不當得利，自非不得予以準用。是以，是否合於公法上之不當得利之法律關係，自應審酌㈠是否無公法上原因，㈡受有利益，㈢致他方受有損害，㈣受益與受損間具有因果關係等節。準據上開事實，原告為多次複估補償金額，乃就徵收被告之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第3 次複估金額以85年1 月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費338,030元（已領第2 次複估金額與準據之第3 次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，被告因而受有利益致原告受有溢付之損害。則原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
四、被告雖抗辯其受領溢領部分之金額，乃基於原告所為已經確定之補償費處分，自非無法律上之原因云云，惟該溢發基礎之補償費處分，業經原告發函撤銷已如前述，即屬民法第17
9 條後段所規定「雖有法律上之原因，而其後已不存在」之情形。被告又抗辯原告所為補償處分已經確定，且被告適用信賴保護原則，原告不得撤銷已作成之補償處分云云。按行政程序法第117 條第1 項前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之」，撤銷處分本質上亦為一種行政處分，被告對於原告85年1 月11日以85北府工土字第7810號函所含蓋之撤銷處分如有爭議，應於收受該處分時，於法定救濟期間內，循行政救濟程序請求撤銷，乃其未為何等不服之表示，現已逾救濟期限，該撤銷處分已具形式之確定力及構成要件效力，本院自受其拘束，而無法審酌。是以，被告上開抗辯，均難成立。
五、查被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還。況被告受領溢領部分之原因已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。
六、綜上所述，原告主張被告受領溢領補償費338,030 元成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加給自起訴狀送達翌日即90年7 月26日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 29 日
第七庭審判長法 官 黃 本 仁
法 官 林 玫 君法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 29 日
書記官 楊 怡 芳