臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00134號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，經本院於中華民國91年2 月25日以90年度訴字第1745號判決後，原告不服提起上訴，經最高行政法院於中華民國93年4 月23日以93年度判字第481 號，將原判決廢棄發回，本院更為判決如下︰
主 文被告應給付原告新台幣參拾柒萬壹仟壹佰伍拾陸元及自民國九十年七月四日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：有關省道臺十五線0k+000至6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，業經補提臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會民國（下同）89年3 月16日第二次會議討論，且決議以第三次複估金額為標準，並報經內政部89年4 月21日臺（89）內地字第8905777 號函同意備查。被告所有坐落上開工程用地內之建築物補償費已領金額大於第三次複估金額，原告曾以85年1 月12日八五北府工土字第7810號函請被告於85年2 月29日前，將溢領之補償費新臺幣（下同）371,
156 元，退繳至臺灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，被告迄未償還。其至今未返還溢領金額部分，為無法律上之原因而受利益，致他人受損害，原告主張有不當得利返還請求權。為此，提起行政訴訟，經本院90年度訴字第1745 號判決駁回原告之訴，原告猶未甘服，提起上訴，嗣經最高行政法院判決，將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈被告應給付原告371,156 元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、兩造之爭點：原告是否有溢領補償費371,156 元之公法上不當得利？㈠原告主張之理由：
⒈依民法179 條：「無法律之原因而受利益，致他人受損害
，應返還其利益，雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」本案經台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議決議：「以第三次複估金額為建築物補償標準。」經核算被告已領金額大於第三次複估金額而產生溢領金額，依據民法第179 條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
⒉本案有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損
失補償」，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」。故請求被告返還371,156元。依行政訴訟法第8條所謂「公法上原因」於本案乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還；最高行政法院判決亦稱：原告於85年1月11日以八五北府工土字第7810號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法127條「授予利益之行政處分」，惟本府發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非原判決所稱行政處分。
⒊另有關司法院釋字第110 號：「需用土地人及土地所有人
對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得爰用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本案乃無釋字110 號之適用，因原告並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領徵收補償金額，而催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第三次複估金額依土地法第247 條：「對於第二百三十九條、第二百四十一條或二百四十二條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算；應無釋字第110 號之適用。
⒋行政執行法第11條明文，義務人依法令或本於法令之行政
處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處行政執行。
而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第2條明文規定包括，稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用。
⒌綜上所述，被告溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得
利，其性質上並非行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，被告所述實無理由，為此狀請判決如訴之聲明，以維法紀，實感德便。
㈡被告主張之理由：
先位主張：本件應不成立公法上不當得利。
按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形，本件被告所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」：
⒈本件原告之主張違反司法院釋字第110 號解釋，應無請求權：
⑴原告業坦承該一由被告領取之補償金，係經法定公告
異議期間屆滿後確定，始由被告領取之補償金無疑。則被告領受該補償金絕非不當得利固至明之事理，而尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
⑵司法院釋第110 號解釋要旨略以：「一、需用土地人
及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之：．．．」。則據第110 號解釋，上揭247 條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
⑶然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第
三次複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其額已經逾越上揭「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。
⑷蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定
性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第三次複估結果，主張被告等溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知，原告所為主張全無可採之處，此係昭然若揭之事。
⒉今原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價
值因計算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
⑴系爭徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場
實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該一過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
⑵而徵收作業於公告完畢後，系爭上地即發交用地機關
拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞。而無端橫加負擔予被告等無辜人民。反之，被告等不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。
⑶此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有
爭議。今該一公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。
⑷基上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告
依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，更無不當得利。
⒊行政處分之廢棄與信賴保護：
⑴按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所
為業經公告確定之行政處分。此項行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
⑵最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決
表示：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
⑶即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
①按行政程序法第117條本文雖規定：「違法行政處
分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷：其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第二款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
②行政程序法雖於90年1月1日方為生效，但此項信賴
保護原則之要求早為實務及學說所採。行政法院83年判字第151號判例即曾表示：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」③就本件而言，如同前述說明，縱使真有計算錯誤之
情事，亦完全為原告所造成，既與被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之間題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日止，亦已近十年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
⒋原告前二次複估之時間與公告時間極為接近。但第三次
複估之追認則遲至7至8年後才進行，查第一次複估係於81年11月19日辦理，亦即81年11月13日公告後6日。而第二次複估則亦為第一次複估後不久。故前二次複估之時間與公告時間極為接近，應係在公告確定前所為，其性質為對未確定之徵收補償費而為之修正。而該等修正須待包括徵地機關、用地機關、及被徵收人均同意後，方可由用地機關提供修正後之增加費用予徵收機關，再由徵收機關發放予被告等被徵收者，以異議期間內並無任何異議之情即可知，此修正應視同為經徵收公告而為確定。對三方均具有相當之拘束力。但就第三次複估而言，其係原告告於89年才為追認之行為，與前述公告時間相距甚遠，其係前述公告確定後所為之行為，其依據司法院釋字第110 號解釋之意旨，此項第三次複估不生法律上之效力。何況其根本未有公告異議期間，即為不利於被徵收人之認定，更不得由徵收機關等為片面之認定。
⒌原告所為之通知還款函曾由其行為時之上級機關台灣省
政府予以撤銷，原告不得為相反之行為，且基於行政一體指揮監督之關係。位於下級機關之原告，豈能不遵守上級機關之指示，再為相同內容之行政行為?⒍綜上所述，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告
不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而無成立公法上不當得利。
備位主張：縱成立公法上不當得利，被告亦無須負返還責任。
退萬步言，縱使認為被告成立公法上不當得利，仍應審酌「返還範圍」之問題：
⒈依行政程序法第127條第2項之規定，公法上不當得利之
返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182條第1項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」此即為善意受領人之返還責任。
⒉就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上之
原因，已如前述一再說明。而被告所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
特此具狀，懇請賜判決如答辯聲明，實感法便。
理 由
一、原告代表人原為蘇貞昌，93年5月20日變更為林錫耀，嗣於94年12月20日變更為甲○○，茲由渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告辦理被告所有建築物之徵收補償，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函公告查估補償費，嗣辦理第1次複估，修正補償金額為1,305,860元，未辦公告，逕以該第1次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2次複估，修正補償金額為2,052,248元，亦未公告，即於82年12月
22 日以82北府地4字第460258號函通知照第2次複估金額發放。被告已先領取第1次複估金額，再領取第2次複估與第1次複估之差額，即照第2次複估金額領取完畢。此後原告又辦理第3次複估，修正補償金額為1,681,092元，且認為補償費應以第3次複估金額為準，仍未公告，於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線0k＋000至6k＋626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（即371,156元）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內」，詎迄今被告並未退繳溢領之補償費至上開補償費發放專戶內等情，為兩造不爭之事實，並有上開工程用地內建築物補償清冊、查估清冊、覆查清冊、台北縣地價評議委員會暨標凖地價評議委員會89年第2次會議紀錄、內政部89年4月21日台 (89)內地字第8905777號函、上開函文及領據等影本在卷可稽，上開事實應堪認定。
三、經查，上開原告所為多次複估補償金額，乃就徵收被告之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。
雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。而其第1次、第2次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題。其中第3次複估金額以85年1月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費371,156元（已領第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。被告主張未經撤銷等云，亦屬不能採信。
四、次查，發放補償費並非信賴保護之標的，被告未證明有規畫使用該補償費而受有信賴利益之事實，尚無信賴保護原則之適用。而被告受領溢領部分之補償費為金錢，本質上具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在；且被告領取該補償金後，其財產總額因而增加，縱因日常生活支用一空，惟對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現仍尚存在。據上，被告備位主張雖抗辯溢領補償費已花用一空，然法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2 次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷。
從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。
五、綜上所述，原告主張被告受領溢領補償費371,156元成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加給自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第六庭審判長法 官 吳 慧 娟
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 7 日
書記官 陳 清 容