臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00146號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，經本院91年2 月25日以90年度訴字第1729號判決後，原告不服提起上訴，經最高行政法院於93年5 月14日以93年度判字第602 號，將原判決廢棄發回，本院更為判決如下︰
主 文被告應給付原告新台幣肆拾肆萬捌仟肆佰壹拾壹元及自民國九十年七月二十五日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：有關省道臺十五線0k+000至6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，業經補提臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會民國（下同）89年3 月16日第二次會議討論，且決議以第三次複估金額為標準，並報經內政部89年4 月21日臺（89）內地字第8905777 號函同意備查。被告所有坐落上開工程用地內之建築物補償費已領金額大於第三次複估金額，原告曾以85年1 月12日八五北府工土字第7810號函（下稱系爭處分）請被告於85年2 月29日前，將溢領之補償費新台幣（下同）448,411 元，退繳至臺灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，惟被告迄未償還，其至今尚未返還溢領金額部分，為無法律上之原因而受利益，致他人受損害，原告乃主張有不當得利返還請求權。為此，提起本件行政訴訟，經本院判決駁回原告之訴，原告猶未甘服，提起上訴，嗣經最高行政法院判決，將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈被告應給付原告448,411 元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告至今仍未返還溢領金額部分，為無法律上原因而受利
益，致他人受損害，原告乃依行政訴訟法第8 條第1 項規定請求被告加計利息返還其公法上之不當得利。
⒉原告送請地價評議委員會議之行為，符合土地法第247 條
之規定。按司法院釋字第110 號解釋要旨為：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之」。是依釋字第110 號解釋，土地法第247 條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有異議始可。
復依改制前行政法院54年判字第235 號判例要旨：「關於未依法規定地價被徵收土地地價之補償，依土地法第239條第3 款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247 條之規定，並應由該縣地政機關提交「標準地價評議委員」評定之。此項異議，既非提起訴願，即無訴願法第4 條第2 項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227 條第2 項所規定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，不應有何期間之限制」，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。又前引判例雖經最高行政法院91年、10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為83年、83年間，當時仍有前引判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。
查本件係因地上物所有人陳情，要求「重新全面再查估」，有李國泰等80人之陳情書乙份可稽及需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求「敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊」，以利辦理款項撥付，有西濱工程處函乙份可稽，是本件之地上物所有人及需地機關均後，惟參酌前引判例及釋字第110 號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247 條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。
⒊原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之補償費，並無不當：
⑴地價評議委員會之決議可決定補償金額之依據如下：依
土地法第247 條規定：「對於第239 條、第241 條或第
242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣 (市)地 政機政法院72年判字第728 號裁判要旨「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合」。是依土地法及實務見解，地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。
⑵本件係台北縣地價評議委員會暨標準地評議委員會依職
權決議採取第三次複估，其法令依據如下：台北縣地價評議委員會暨標準地評議委員會89年第2 次會議開會時間為89年4 月份，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評委員會組織規程 (即80年5 月31日內政部修正發布，以下簡稱組織規程)， 該委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事項 (組織規程第2 條)， 而「土地改良物價額」為該會掌理事項之一 (組織規程第3 條第1項第2 款)。 決議時應有委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意始得決議 (組織規程第7 條)。 評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據 (組織規程第9 條)。 該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值。前述評議應作成紀錄，於會議結束後7 日內報請該管縣 (市)政 府層報上級地政主管機關核備。如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實質不符時，應附據理由，發還重新評議
(組織規程第10條)。 此有80年內政部修正發布之地價議委員會暨標準地價評議委員會組織規程全文可稽及台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第二次會議開會記錄、內政部同意備查函備查各乙份可稽。
查本件既經提交標準地價評議委員會評定，評定結果亦認被告實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發還要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費，請求被告返還符合行政訴訟法第8 條第1 項前段「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟」之規定。
⒋被告如抗辯其所受之利益已不存在，應由被告舉證之。
依行政程序法第127 條第2 項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。依民法第182 條第
1 項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。
惟查，民法第182 條第1 項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在。是被告如抗辯渠所受之利益已不存在，應由被告舉證之，否則被告仍有返還之義務。
㈡被告主張之理由：
先位主張：本件應不成立公法上不當得利。
按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形，本件被告所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」：
⒈本件原告之主張違反司法院釋字第110 號解釋，應無請求權：
⑴原告業坦承該一由被告領取之補償金，係經法定公告
異議期間屆滿後確定，始由被告領取之補償金無疑。則被告領受該補償金絕非不當得利固至明之事理，而尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
⑵司法院釋第110 號解釋要旨略以：「一、需用土地人
及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之：．．．」。則據第110 號解釋，上揭247 條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
⑶然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第
三次複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其額已經逾越上揭「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。
⑷蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定
性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第三次複估結果，主張被告等溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知，原告所為主張全無可採之處，此係昭然若揭之事。
⒉今原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價
值因計算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
⑴系爭徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場
實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該一過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
⑵而徵收作業於公告完畢後，系爭上地即發交用地機關
拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞。而無端橫加負擔予被告等無辜人民。反之，被告等不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。
⑶此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有
爭議。今該一公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。
⑷基上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告
依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，更無不當得利。
⒊行政處分之廢棄與信賴保護：
⑴按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所
為業經公告確定之行政處分。此項行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
⑵最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決
表示：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
⑶即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
①按行政程序法第117條本文雖規定：「違法行政處
分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷：其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第二款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
②行政程序法雖於90年1月1日方為生效，但此項信賴
保護原則之要求早為實務及學說所採。行政法院83年判字第151號判例即曾表示：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」③就本件而言，如同前述說明，縱使真有計算錯誤之
情事，亦完全為原告所造成，既與被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之間題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日止，亦已近十年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
⒋原告前二次複估之時間與公告時間極為接近。但第三次
複估之追認則遲至7至8年後才進行，查第一次複估係於81年11月19日辦理，亦即81年11月13日公告後6日。而第二次複估則亦為第一次複估後不久。故前二次複估之時間與公告時間極為接近，應係在公告確定前所為，其性質為對未確定之徵收補償費而為之修正。而該等修正須待包括徵地機關、用地機關、及被徵收人均同意後，方可由用地機關提供修正後之增加費用予徵收機關，再由徵收機關發放予被告等被徵收者，以異議期間內並無任何異議之情即可知，此修正應視同為經徵收公告而為確定。對三方均具有相當之拘束力。但就第三次複估而言，其係原告於89年才為追認之行為，與前述公告時間相距甚遠，其係前述公告確定後所為之行為，其依據司法院釋字第110 號解釋之意旨，此項第三次複估不生法律上之效力。何況其根本未有公告異議期間，即為不利於被徵收人之認定，更不得由徵收機關等為片面之認定。
⒌原告所為之通知還款函曾由其行為時之上級機關台灣省
政府予以撤銷，原告不得為相反之行為，且基於行政一體指揮監督之關係。位於下級機關之原告，豈能不遵守上級機關之指示，再為相同內容之行政行為?⒍綜上所述，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告
不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而無成立公法上不當得利。
備位主張：縱成立公法上不當得利，被告亦無須負返還責任。
退萬步言，縱使認為被告成立公法上不當得利，仍應審酌「返還範圍」之問題：
⒈依行政程序法第127條第2項之規定，公法上不當得利之
返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182條第1項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」此即為善意受領人之返還責任。
⒉就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上之
原因，已如前述一再說明。而被告所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
⒊特此具狀，懇請賜判決如答辯聲明，實感法便。
理 由
一、原告代表人原為蘇貞昌，93年5月20日變更為林錫耀，嗣於94年12月20日變更為甲○○，茲由渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告辦理被告所有建築物之徵收補償，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函公告查估補償費，嗣辦理第1次複估，修正補償金額為677,742元，未辦公告，逕以該第1次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2次複估，修正補償金額為1,364,378元，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知照第2次複估金額發放。
被告已先領取第1次複估金額，再領取第2次複估與第1次複估之差額，即照第2次複估金額領取完畢。此後原告又辦理第3次複估，修正補償金額為915,967元，且認為補償費應以第3次複估金額為準，仍未公告，於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線0k＋000至6k＋626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（即448,441元）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內」，詎迄今被告並未退繳溢領之補償費至上開補償費發放專戶內等情，為兩造不爭之事實，並有上開工程用地內建築物補償清冊、查估清冊、覆查清冊、台北縣地價評議委員會暨標凖地價評議委員會89年第2次會議紀錄、內政部89年4 月21日台 (89) 內地字第8905777 號函、上開函文及領據等影本在卷可稽，上開事實應洵堪認定。
三、經查，上開原告所為多次複估補償金額，乃就徵收被告之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。
雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。而其第1次、第2次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題。其中第3次複估金額以85年1月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費448,411 元（已領第2 次複估金額與準據之第3 次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。被告主張原行政處分未經撤銷，並無公法上不當得利等云，要屬不能採信。
四、次查，發放補償費並非信賴保護之標的，被告未證明有規畫使用該補償費而受有信賴利益，尚無信賴保護原則之適用。
而被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯溢領補償費已花用一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。
五、綜上所述，原告主張被告受領溢領補償費448,411 元成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加給自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第六庭審判長法 官 吳 慧 娟
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 7 日
書記官 陳 清 容