臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第148號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○被 告 乙○○訴訟代理人 王永春律師複代 理 人 許中銘律師
胡志彬律師上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，經本院以中華民國91年1月9日90年度訴字第1830號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以中華民國93年 5月14日93年度判字第 604號判決廢棄原判決，發回本院。本院更為判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣貳拾萬壹仟捌佰陸拾叁元，及自民國95年9月26日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告辦理省道台十五線0k＋000至6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應發放補償費公告確定後發放完畢。嗣因臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議決議以第3次複估金額為建築物補償標準，並報經內政部89年 4月21日台（89）內地字第8905777號函同意備查，因被告已領金額大於第3次複估金額，溢領新臺幣（以下同）201,863元。原告曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函被告說明溢領情形，並請其於85年 2月29日前如數返還，惟被告逾期仍未返還。原告遂本於不當得利返還請求權，提起本件行政訴訟。經本院判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決，發回本院。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決被告應給付原告 201,863元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
叁、兩造爭點：
被告受領前揭補償費 201,863元之法律上依據是否已不存在？被告所受利益是否已不存在而免予返還？
一、原告陳述：
㈠、原告送請地價評議委員會議之行為，符合土地法第 247條之規定：
１、按司法院釋字第 110號解釋要旨為：「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第 247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」是依司法院釋字第110號解釋，土地法第247條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有異議始可。
２、復依改制前行政法院54年判字第 235號判例要旨：「關於未依法規定地價被徵收土地地價之補償，依土地法第239條第3款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第 247條之規定，並應由該縣地政機關提交『標準地價評議委員』評定之。此項異議，既非提起訴願，即無訴願法第4條第2項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227條第2項所規定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，不應有何期間之限制。」是依前引判例要旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。又前引判例雖經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當時仍有前引判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。
３、查本件係因地上物所有人陳情，要求「重新全面再查估」，有李國泰等80人之陳情書乙份可稽及需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求「敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊」，以利辦理款項撥付，有西濱工程處函乙份可稽，是本件之地上物所有人及需地機關均對估定之補償金額提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及釋字第 110號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第 247條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。
㈡、原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之補償費，並無不當：
１、地價評議委員會之決議可決定補償金額之依據如下：依土地法第247條規定：「對於第239條、第241條或第242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」又依改制前行政院72年判字第728號裁判要旨： 「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。」是依前引土地法及實務見解，地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。
２、本件係臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會依職權決議採取第3次複估，其法令依據如下：
查臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第 2次會議開會時間為89年 4月份，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程（即80年 5月31日內政部修正發布，以下簡稱組織規程），該委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事項（組織規程第 2條），而「土地改良物價額」為該會掌理事項之一 （組織規程第3條第1項第2款）。決議時應有委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意始得決議（組織規程第 7條）。評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據（組織規程第 9條）。該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值。前述評議應作成紀錄，於會議結束後 7日內報請該管縣（市）政府層報上級地政主管機關核備。如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實質不符時，應附據理由，發還重新評議（組織規程第10條）。此有80年內政部修正發布之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程全文可稽及臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第 2次會議開會紀錄、內政部同意備查函備查各乙份可稽。查本件既經提交標準地價評議委員會評定，評定結果亦認被告實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發還要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費，請求被告返還符合行政訴訟法第 8條第 1項前段「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟」之規定。
㈢、被告如抗辯渠所受之利益已不存在，應由被告舉證之：依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。依民法第182條第1項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。惟查，民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在。是被告如抗辯渠所受之利益已不存在，應由被告舉證之，否則被告仍有返還之義務。
㈣、綜上所述，爰請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
㈠、按「除本法有規定者外，民事訴訟法第 277條之規定於本節準用之。」、「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任…。」行政訴訟法第136條、民事訴訟法第277條各有明文，因此，依舉證責任配置原則，主張消極事實者，免負舉證責任，主張積極事實者，須負舉證責任，而「存在」係積極事實，「不存在」係消極事實，因此，民法第 182條第 1項既規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益『已不存在者』免負返還或償還價額之責任。」之內容文義，「不存在」係一消極事實，且被告也抗辯前開補償金額「不存在」，故原告就「存在」之積極事實，自須負舉證責任，乃舉證責任之配置原則。故原告抗辯被告就「不存在」之消極事實，負舉證責任自有未洽。又查原告主張被告「…建築物補償費，經複查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償…」之情事，被告否認，因查被告所取得之建築物補償費，乃係配合政府之徵收而由政府發放，一切的計算標準以及發放的金額，被告皆無置喙之餘地，代表政府公權力之原告，豈可於發放補償之後之數年後，在無任何法律依據之情形下，突然對被告主張溢領補償費之情事，何況原告除了表明（即空言）被告有溢領補償費之情事外，到底被告如何溢領？以及被告何項建築物補償費溢領？原告主張被告溢領之標準如何計算？被告溢領之證據為何？皆未見原告有任何證據加以證明，因此，除非原告能再提出積極之證據加以證明其所提出之前開事實屬實，否則，請本院逕依行政訴訟法第200條之規定判決駁回原告之訴。
㈡、再按「『需用土地人』及『土地所有人』『對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者』，『主管地政機關不得援用土地法第 247條逕自廢棄原公告之估定地價』，而提交標準地價評議委員會評定之。」司法院釋字第 110號釋有明文，經查如前揭說明，被告所取得之建築物補償費，乃係配合原告之徵收而由政府發放，「一切的計算標準以及發放的金額」，「被告皆無置喙之餘地」，代表政府公權力之原告，豈可於發放補償之後之數年後，在無任何法律依據之情形下，突然對被被告主張溢領補償費，因此，「原告就補償費額於發放之時，並無保留更正之權利」，「也未有表示異議之情事」，故原告之前開之補償金額發放行為，自有司法院釋字第 110號釋文之適用，原告為本事件之請求自欠缺權利保護要件。
㈢、次按「不當得利之受領人不知無法律上之原因，而其所受利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」民法第 182條第 1項定有明文，經查，如原告起訴主張「…故依據不當得利返還請求權」而為請求，而依被告前開說明，被告對於補償費之發放以及領取之金額或是其計算標準如何，皆無置喙之餘地，一切皆由原告之公權力機關決定，故就補償金之發放屬性而言，被告對於有否前開金額之受領，到底有無法律上之原因，自屬「善意」、「不知」之範疇，由於被告所受領之補償費已不存在，且因被告屬「善意」、「不知」之範疇已如前揭說明，「故依前開條文適用或類推適用所產生之法律效力」，「姑不論原告有否舉證前項被告有溢領補償費之事實」，而依舉證責任配置之原則，主張消極事實者免負舉證責任、主張積極事實者須負舉證責任之證據法則，原告自須再證明，被告前開所受領之溢領補償費仍然存在，否則仍請本院逕依行政訴訟法第200條判決駁回原告之訴。
㈣、另查原告亦自認「…本事件原告因辦理省道台十五線0k＋000至6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經原告予以認定應以第3次複估之金額699,101元為準，原告乃於85年 1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費201,863元之情事，此有最高行政法院發回之前之本院判決記載之文義可稽，易言之，原告係自認第 3次「複估」係在「應發補償費係於公告確定發放『並拆遷完畢』…嗣經原告予以複估…之情事」，則核一般實務之作法，所謂「補償費之估價」，「非有實體物存在」，根本不可能為估價行為，易言之，補償費之估價須有實物存在，即才有可能估價，而如原告前開自認之事實，既然補償之「建築物」已拆遷完畢，原告又「怎麼可能為複估行為」？原告到底如何複估？又採用何種標準複估？令人疑竇？被告認為原告之複估，除了不適法以外，也悖離經驗定則？既然建築物已拆遷完畢，不知原告複估以「何實物」為複估標準？又如何計算其價值？原告之複估顯然悖離事實，於法於理皆有未洽。
㈤、有關原告所提出之陳情書，經被告詳細觀之，非有被告之名字在陳情書內，因此，依原告所為之陳述，由於有陳情人陳情，故非有司法院釋字第 110號解釋文之適用，自有矛盾，因查陳情書內並無被告之姓名，且陳情人與被告並無任何關係？何來影響或左右被告之權益，因此，就被告之個案而言，由於被告並未表示異議，故有司法院釋字第 110號解釋文「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第 247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」之適用自明，故原告之起訴對被告顯無理由。
㈥、再者，原告復主張「民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在。」之情事，也有誤會，因查舉證責任之配置已如前揭說明，且查最高法院之判例對於原告前開主張乃係揭櫫「民法第 182條第 1項所謂其所受利益已不存在者，非指所受利益之原形不存在者而言，原形雖不存在，而實際上受領人所獲財產總額『之增加現尚存在時』，不得謂利益不存在。」之意旨（最高法院41年台上字 637號判例參照）。易言之，前開判例乃係闡明「現尚存在者」，因此，原告如主張前揭規定，自須就「現尚存在」之事實，負舉證責任，否則原告之主張即有瑕疵。
㈦、綜上所述，原告之請求洵屬無理由，爰請判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、本件原告起訴主張，原告辦理省道台十五線0k＋000至6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應發放補償費公告確定後發放完畢。嗣因臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第 2次會議決議以第3次複估金額為建築物補償標準，並報經內政部89年4月21日台（89）內地字第 8905777號函同意備查，因被告已領金額大於第3次複估金額，溢領 201,863元。原告曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函被告說明溢領情形，並請於85年 2月29日前返還，惟被告逾期仍未返還。其溢領金額部分，為無法律上之原因而受利益致原告受損害，原告得依行政訴訟法第8條第1項規定，本於不當得利返還請求權，請求返還等等，求為判命被告如數給付加給自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息等語。被告則以，原告應舉證證明被告有溢領補償費，且該溢領之補償費仍然存在，否則應受敗訴之判決。原告發放補償費時，並無保留更正之權利，也未有表示異議之情事，且被告未曾陳情，則原告發放補償費之行為，有司法院釋字第 110號解釋之適用，本件訴訟欠缺權利保護要件。原告自認第 3次複估係在建築物拆遷完畢後，則原告以何實物複估？標準為何？價值如何計算？足見原告之複估悖離事實，且於法於理皆有未洽云云，資為抗辯。
二、經查：
㈠、原告因辦理前開道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50號等土地及其地上物，先以81年3月26日81北府地四字第395570號函連同徵收補償費一併公告，因未辦理地上建築物查估，而未公告及發放地上物之補償費，迄81年8月3日委託大政工程顧問有限公司（以下簡稱大政公司）辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地四字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止），原告於公告期間辦理第 1次複估，經大政公司於81年11月19日提送第 1次複估清冊，修正部分建築物補償金額，原告未辦修正公告，逕以該次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地四字第430771號函及82年3月6日北府地四字第7277
2 號函通知各業主於所訂期限內發放地上建築物補償費。嗣因部分業主陳情，原告再辦理第 2次複估，全面修正各建築物之補償金額，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地四字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1月5日至6日發放複估補償費，被告依前開第2次複估金額，先後領取補償費計900,964元。嗣原告於83年4月14日召開地上建物複估事宜研討會，並依研討會結論函請大政公司重新查核複估，經該公司於83年7月30日提送第3次複估清冊，全面修正各建築物補償金額，其中被告部分修正為 699,101元。被告即以第3次複估金額為準，於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告在內各業主於85年 2月29日前返還溢放之補償費，其中被告實領金額超過第3次複估金額計201,863元之事實，為兩造所不爭，並有上開各函文、查估清冊、複估清冊及領據附卷為證，堪信為真實。
㈡、依據前開事實，原告所為多次複估補償金額，乃就徵收被告所有上開建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在，而其第1次、第2次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題。其中第3次複估金額以85年1月12日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費201,863元 （已領第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思，且因第 3次複估之補償金額仍較原查估公告之補償金額為高，對原告仍屬有利。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，自無信賴保護原則之適用。原告主張被告溢領該部分之補償費成立公法上不當得利，尚非無據（最高行政法院95年度判字第 984號判決參照）。
㈢、被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免予返還。況被告受領溢領部分之原因，為原告第 2次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免負返還責任。被告此部分主張亦無足取。
㈣、至被告另抗辯原告以前開通知函撤銷第 2次複估之行政處分，有違信賴保護原則一節，此涉及前開通知函行政處分之違法性爭執，被告如有不服，應於85年間即就該行政處分提起行政爭訟，而非於該行政處分已生形式上之存續力後，再於本件爭執。
三、從而，原告本於公法上不當得利之法律關係，請求被告返還溢領之補償費201,863元，及自起訴狀送達翌日即95年9月26
日起至清償日止，按年息5%計算之利息，即屬正當，應予准許。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 27 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶法 官 吳慧娟上為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 27 日
書記官 劉道文