臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00167號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，經本院前審以91年2月25日90年度訴字第1692號判決，原告之訴駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年5月26日93年度判字第675 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣柒拾伍萬柒仟柒佰玖拾玖元，及自90年6月29日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要︰原告因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，經公告確定先後共發放補償費新台幣（下同）1,362,617 元，並拆遷完畢。嗣因原告又先後再作三次複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準，原告乃於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費757,799 元，被告未於期間內返還，遂向本院提起本件行政訴訟，經本院以90年訴字第1692號判決駁回原告之訴，原告不服，向最高行政法院上訴，案經最高行政法院93年度判字第675 號判決將原判決廢棄，發回本院重行審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告757,799元，及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：㈠各次複估是否為行政處分？其程序是否合法？原告85年1
月11日以85北府工土字第7810號函是否為行政處分？有無撤銷前次複估之效力？㈡該溢領部分是否構成不當得利？若構成不當得利，其不當
得利是否已不存在？㈢原告有無信賴利益保護之問題？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈⑴原告送請地價評議委員會議之行為，符合土地法第
247條之規定。按大法官釋字第110號解釋略以，一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之等語。是依釋字第110號解釋，土地第247條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有異議始可。復依最高行政法院54年判字第235號判例略以，關於未依法規定地價被徵收土地地價之補償，依土地法第239條第3款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247條之規定，並應由該縣地政機關提交「標準地價評議委員」評定之。此項異議，既非提起訴願，即無訴願法第4條第2項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227條第2項所規定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，不應有何期間之限制等語。是依前引判例要旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。又前引判例雖經最高行政法院91年、10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當時仍有前引判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。
⑵查本件係因地上物所有人陳情，要求重新全面再查估
，及需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求「敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊」，以利辦理款項撥付。是本件之地上物所有人及需地機關均對估定之補償金額提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及釋字第110號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。
⒉原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之補償費，並無不當：
⑴地價評議委員會之決議可決定補償金額之依據如下：
依土地法第247條規定，對於第239條、第247條或第242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。又依最高行政院72年判字第728號裁判略以，被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。是依前引土地法及實務見解，地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。
⑵本件係臺北縣地價評議委員會暨標準地評議委員會依職權決議採取第3次複估，其法令依據如下：
臺北縣地價評議委員會暨標準地評議委員會89年第2次會議開會時間為89年4月份，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評委員會組織規程（即80年5月31日內政部修正發布，以下簡稱組織規程），該委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事項（組織規程第2條），而「土地改良物價額」為該會掌理事項之一（組織規程第3條第1項第2款）。決議時應有委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意始得決議（組織規程第7條）。評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據（組織規程第9條）。該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值。前述評議應作成紀錄，於會議結束後7日內報請該管縣 (市)政府層報上級地政主管機關核備。
如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實質不符時，應附據理由，發還重新評議（組織規程第10條）。又本件既經提交標準地價評議委員會評定，評定結果亦認被告實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發還要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費，請求被告返還符合行政訴訟法第8條第1項前段「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟」之規定。⒊被告無信賴利益保護原則之適用。蓋被告所受利益即受
領溢領之補償費為金錢，具有高度可替代性，一旦歸入其財產內，縱因日常生活支用補償費，因免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加，且發放補償費並非信賴保護之標的，被告未證明有規劃使用該補償費而受有信賴利益，尚無信賴保護原則之適用。最高行政法院95年6月份聯席會議經小組研討後採之。
⒋最高行政法院判決亦認定原告之85年1月11日85北府工
土字第7810號函前段內容有撤銷溢領部分性質而為行政處分之情形，是被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補費成立公法上不當得利，為有理由，被告有返還該公法上不當得利之義務，並自起訴狀繕本送達翌日起計付利息，而判決原告勝訴確定在案。
⒌提出臺北縣議會核轉業主李國泰等80人之陳情書、臺灣
省交通處公路局西部濱海公路北區工程處函、80年內政部修正發布之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程、臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議記錄、補償清冊、房屋價格調查表、領據、用地內建築物查估清冊，內政部同意備查函各及最高行政法院95年判字第984 號判決等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈原告之主張違反司法院釋字第110號解釋，應無請求權：
⑴原告坦承被告領取之補償金，係經法定公告異議期間
屆滿後確定，始由被告領取之補償金無疑。則被告領受該補償金絕非不當得利，而尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
⑵司法院釋字第110號解釋略以，需用土地人及土地所
有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之等語。則據司法院釋字第110號解釋，土地法第247條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
⑶然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第
三次複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其顯已經逾越「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字第1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，…依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。
⑷土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性
需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第三次複估結果，主張被告等溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。
據此可知，原告所為主張全無可採之處。
⒉原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值
因計算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
⑴本件徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場
實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
⑵徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆
除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞，而無端橫加負擔予被告。反之，被告不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭議。今該一公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。
⑶綜上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告
依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，更無不當得利。
⒊從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：
⑴被告受有徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為
業經公告確定之行政處分。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
⑵最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決
略以，上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，倘非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分等語。因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
⑶即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
①行政程序法第117條本文雖規定，違法行政處分於
法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷：其上級機關，亦得為之。但該條但書亦規定，但有下列各款情形之一者，不得撤銷：
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。就第2款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
②行政程序法雖於90年1月1日方為生效，但此項信賴
保護原則之要求早為實務及學說所採。改制前行政法院83年判字第151號判例略以，行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然等語。
③本件縱使有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成
，既與被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日止，亦已近十年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
④綜上，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告
不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。
⒋縱使認為成立公法上不當得利，被告亦無須負返還責任：
⑴依行政程序法第127條第2項之規定，公法上不當得利
之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182條第1項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。此即為善意受領人之返還責任。
⑵就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上
原因，而被告所受之利益，於歷經近十年後，早已支應日常生活開銷，而不復存在，因此被告應免負返還責任云云。
⒌提出改建現場照片4張為證。
理 由
一、原告起訴時，其代表人為蘇貞昌，嗣變更為林錫耀，復變更為甲○○，並依序由林錫耀、甲○○聲明承受訴訟，有渠等提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、本件原告因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，經公告確定先後共發放補償費1,362,617 元，並拆遷完畢。嗣因原告又先後再作三次複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準，原告乃於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費757,799 元，被告未於期間內返還，遂向本院提起本件行政訴訟，經本院以90年訴字第1692號判決駁回原告之訴，原告不服，向最高行政法院上訴，案經最高行政法院93年度判字第675 號判決將原判決廢棄，發回本院重行審理等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分、訴願決定書、原審及最高行政法院判決等件影本附原處分、訴願機關、本院原審及最高行政法院案卷可稽。
三、原告主張本件經臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議決議略以，以第3次複估金額為建築物補償標準。經核算被告已領金額大於第3次複估金額而產生溢領金額757,799元，依據民法第179條後段規定，而成立公法上不當得利，故被告應返還系爭溢領款等語，惟其主張為被告所否認。被告則稱其有受領本件徵收補償費之法律上原因，乃基於原告所為業經公告確定之行政處分，此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受領該筆徵收補償費即具有法律上之原因，並非公法上不當得利；且縱認原告有撤銷先前行政處分之行為，惟此撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法；又縱認被告成立公法上之不當得利，被告所受之利益，於歷經近十年後，早已支應日常生活開銷，不復存在，被告亦應免負返還責任云云，資為爭議。
四、經查，本件原告所為數次複估補償金額，乃就徵收被告之上開建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。在前之原複估程序雖於法不合，但並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中原告以第三次複估金額為基準，而以85年1 月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費757,799 元（即已領取之第一次複估金額574,036元及第二次複估金額788,581 元，合計1,362,617 元，其與第三次複估金額604,818 元之差額，原告具領情形，有該等房屋價格調查表、用地內建築物查估清冊及領據影本附本案卷可稽），其通知函即有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思，是被告受領該溢領部分所依據之行政處分，已因撤銷而不存在，該受領該部分之「法律上原因」已不存在，原告主張被告溢領該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
五、又查被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性，一旦領取而歸入被告之財產，嗣被告之財產狀態縱有所變動，仍難認該溢領之補償費已不存在；亦即被告領取該溢領之補償費後，其總財產因而增加，縱日後支用一空，對於因而免於其他金錢之支用，其所溢領之部分，實際上已獲致財產總額之增加而仍存在。是被告雖抗辯溢領補償費已經花用，依前開財產關係之說明，其溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況公法上之不當得利，並不因利益不存在而免返還責任，此亦為學說及實務見解所採認（最高行政法院95年度判字第984 號判決參照）。故被告主張其所受利益，已支應日常生活開銷，不復存在，應免負返還責任云云，並非可採。
六、被告復主張原告以第3次之建築物補償費複估撤銷第2次複估，其以之後的行政處分撤銷先前的行政處分，違反信賴保護原則而違法，本件被告的信賴利益應受保護，而免負返還溢領補償費之責云云；惟按本件被告如主張對於之前之複估及領取補償費有信賴利益應受保護，其應就原告第3次複估及原告85年1月11日以85北府工土字第7810號行政處分，聲明不服，請求救濟，其未經行政救濟程序，而使前開行政處分已臻確定，則被告溢領部分之補償費，即失其受領之法律上原因，而屬於公法上之不當得利，應負返還之責；此公法上不當得利之返還義務，與信賴利益之保護，已無關涉。故被告主張其就溢領之補償費有信賴利益應受保護，應免負返還責任云云，亦非可採。
七、綜上所述，原告主張被告溢領補償費757,799元部分，成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加計自起訴狀送達翌日即90年6月29日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，於法並無不合，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
書記官 蕭純純