臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00168號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○被 告 乙○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟。本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院判決廢棄發回更審，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣柒拾參萬捌仟壹佰壹拾陸元，及自民國90年6月30日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告因辦理省道台15線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之台北縣八里鄉美園新村14–2號3 樓增建之建築物，前經原告共發放補償費新台幣（下同）1,491,628 元。嗣因原告又先後再作三次複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準，並報請內政部同意備查後，原告乃於民國（下同）85年1 月12日（原告誤載為11日）以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢領之補償費738,116元，惟被告未於期限內返還。原告乃訴請返還系爭補償費，經本院前審以91年2 月25日90年度訴字第1698號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年5 月26日93年度判字第674 號判決將本院前審判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告738,116 元，及自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告主張本件因查估補償計算有誤，依公法上不當得利法律關係，請求被告返還逾領金額及遲延利息，是否可採？㈠原告主張：
⒈本件原告因辦理省道台15線0k＋000～6k＋626段道路拓寬
工程，需拆遷被告所有坐落用地內之系爭建築物，經原告複查核算後，與原發放金額不符而溢放補償費，乃以85年
1 月11日85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費，惟被告逾期仍未返還。原告於89年3 月16日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2 次會議評議，決議以第3 次複估金額為建築物補償標準，因被告至今仍未返還溢領之金額，為無法律上原因而受利益，致他人受損害，原告乃依行政訴訟法第8 條第1 項規定，依據公法上不當得利返還請求權，請求被告給付738,116 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。亦即，本件原查估公告金額為578,760 元，第1 次複估金額為719,458 元，第2 次複估金額為1,491,628 元，因此被告實際領取補償費金額為1,491,628 元，扣除第3 次複估金額753,512 元，即為本件原告請求被告返還公法上不當得利之金額。
⒉原告送請地價評議委員會議之行為，符合土地法第247 條之規定：
①參照司法院釋字第110 號解釋：「一、需用土地人及土
地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」之意旨，土地法第247 條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有異議，本案並無該號解釋之適用。蓋原告並無自行廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤，嗣經重新估算，造成被告溢領徵收補償金，並催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3 次複估金額依土地法第247 條規定：「對於第239 條、第247 條或第242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」辦理。是此等複估金額並非變動前後之估定標準，而係廢棄公告之估定價，僅因計算錯誤而重新估算，故無上開解釋之適用。
②參照最高行政法院（改制前為行政法院，下同）54年判
字第235 號判例：「關於未依法規定地價被徵收土地地價之補償，依土地法第239 條第3 款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247 條之規定，並應由該縣地政機關提交『標準地價評議委員會』評定之。此項異議，既非提起訴願，即無訴願法第4 條第2 項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227 條第2 項所規定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，不應有何期間之限制。」之意旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。上開判例雖經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當時仍有上開判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。
③本件係因地上物所有人陳情，要求重新全面再查估，此
有李國泰等80人之陳情書乙份可稽，並經需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求再詳予核對所有領取補償費之業主清冊，以利辦理款項撥付，此有前台灣省交通處公路局西部濱海公路北區工程處83年2月18日（文號：供00-000-00-00）函文可稽，是本件地上物所有人及需地機關均對估定之補償地價提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌上開判例及釋字第110 號反面解釋之意旨，本件仍有土地法第247 條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為，並無違誤。
⒊原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之補償費，並無不當：
①依土地法第247 條規定及最高行政法院72年判字第728
號裁判：「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。」之意旨，地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。
②本件係由台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會
依職權決議採取第3 次複估。台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會係於89年4 月份召開89年第2 次會議，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程，該委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事項；土地改良物價額為該會掌理事項之一；決議時應有委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意始得決議；評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據；該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值，前項評議應作成紀錄，於會議結束後7 日內報請該管縣（市）政府層報上級地政主管機關核備。如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實質不符時，應附據理由，發還重新評議，此有內政部80年5 月31日修正發布之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第2 條、第3 條第2 款、第7條、第9 條、第10條規定、台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議紀錄及內政部同意備查函可參。
③本件既經提交上開地價評議委員會評定，評定結果亦認
被告實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發函要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費，請求被告返還，符合行政訴訟法第8 條第1 項前段之規定。
⒋依行政程序法第127 條第2 項規定，公法上不當得利之返
還範圍準用民法有關不當得利之規定，依民法第182 條第
1 項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任，惟民法第182 條第1 項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在，故被告稱其所受之利益已不存在，應由被告舉證之，否則被告仍有返還之義務。
㈡被告主張之理由：
⒈本件應不成立公法上不當得利，按公法上不當得利之成立
要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形，本件被告所爭執者為被告受有利益是否為無法律上原因：據司法院釋字第110 號解釋，土地法第24
7 條之適用必須是需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有所異議，且於公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然原告所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3 次複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其顯已經逾越上揭公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字1333號判決加以肯認，其有判示：土地徵收依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定。是而，本件被告受領補償金係有法律上之原因，原告之主張違反前開釋字解釋之意旨，應無請求權。
⒉今原告主張其並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因
計算錯誤而經重新估算云云，實仍違背公告確定之本旨，其仍屬無理由：
①按本件徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場
實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；惟事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該一過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。而徵收作業於公告完畢後，土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考。
②又徵收公告徵求異議之設置，目的在於確定後杜絕所有
爭議。今該一公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。綜上，不論原告訴稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，更無不當得利。
⒊行政處分之撤銷與信賴保護：
①按被告有受徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為
業經公告確定之行政處分。此項行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。最高行政法院就相同案件所為之92年度判字第590 號判決亦表示：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分。」因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
②即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
⑴按行政程序法第117 條本文雖規定：「違法行政處分
於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」惟該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第
119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」是而行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
⑵就本件而言，縱真有計算錯誤之情事，亦完全係因原
告所造成，被告既無故意也無過失，亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日止，亦已近10年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。綜上所述，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而無成立公法上不當得利。
⒋縱使成立公法上不當得利，被告亦無需負返還責任，退萬
步言，縱使認為被告成立公法上不當得利，則仍應審酌返還範圍之問題：
依行政程序法第127 條第2 項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182 條第
1 項規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」此即為善意受領人之返還責任。就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上之原因，已如前述。又被告所受之利益，於歷經近10年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
理 由
一、本件原告代表人原為蘇貞昌，嗣變更為林錫耀，再變更為甲○○，經其等聲明承受訴訟，核符規定，應予准許。
二、本件原告辦理被告所有上開建築物之徵收補償，81年11月13日以81北府地4 字第379956號函公告查估補償費為578,760元，嗣辦理第1 次複估，補償金額亦為719,458 元，未辦公告，逕以該第1 次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2 次複估，修正補償金額為1,491,628 元，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地4 字第460258號函通知照第
2 次複估金額發放。被告已先領取第1 次複估金額719,458元，再領取第2 次複估與第1 次複估之差額772,170 元，亦即照第2 次複估金額領取完畢。此後原告又辦理第3 次複估，修正補償金額為753,512 元，且認為補償費應以第3 次複估金額為準，仍未公告，於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件，即738,116 元）請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「台灣土地銀行士林分行，台十五線0k＋000 ～6k＋626 段拓寬道路補償費專戶009–001–10202–5 」地址：台北市○○○路○ 段○○○ 號（並加註業主姓名），惟詎迄今被告並未退繳至上開補償費發放專戶內等情，為兩造所不否認之事實，此有房屋價格調查表、上開工程用地內建築物補償清冊、查估清冊、複查清冊、補償費領據、台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議紀錄及內政部89年4 月21日台（89）內地字第8905 777號函影本附卷可憑，上開事實應堪認定。
三、經查，上開原告所為多次複估補償金額，乃就徵收被告之上開建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在，而其第一次、第二次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題。其中第3 次複估金額以85年1 月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費738,116元（已領第2 次複估金額與準據之第3 次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思，且因第三次之複估之補償金額仍較原查估公告之補償金額為高，對被告仍屬有利。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，自無信賴保護原則之適用。原告主張被告溢領該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
四、次查，被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在，雖被告抗辯溢領金額已花用而不存在，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2 次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任，亦不生違反信賴保護問題。
五、綜上所述，原告主張被告受領溢領補償費738,116 元成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加計自起訴狀90年6月29日實際送達翌日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，即屬正當，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 26 日
第七庭審判長法 官 黃本仁
法 官 黃秋鴻法 官 李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 26 日
書記官 鄭聚恩