臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第161號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 乙○○
己○○庚○○被 告 丙○○訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，經本院90年度訴字第1736號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第673號判決廢棄原判決發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣捌拾捌萬貳仟貳佰玖拾叁元，及自90年7月25日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因辦理省道台15線0k+000～6k+626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應發放補償費新台幣（下同）2,434,771元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經原告先後3次複估之補償費均不相同，乃於89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會（以下簡稱標準地價評議委員會）第二次會議評議，決議以第三次複估金額1,552,478元為建築物補償標準。原告以其曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費882,293元，惟被告逾期仍未返還，遂向本院提起行政訴訟。經本院90年度訴字第1736號審理結果，判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院93年度判字第673號廢棄原判決發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告新台幣882,293元，及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：系爭補償費處分之一部分是否已遭撤銷而溯及既
往失效，致被告受領該部分之補償費為無法律上之原因而有不當得利之情形？㈠原告主張之理由：
⒈本件原告送請標準地價評議委員會評定補償地價之行為，符合土地法第247條之規定。經查：
①按「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應
補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」，為司法院大法官會議釋字第110號解釋所明示。可知土地法第247條規定之適用，係以需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有所異議為前提。
②參照行政法院（現改制為最高行政法院）54年判字第
235號判例「關於未依法規定地價之被徵收土地地價之補償，依土地法第二百三十九條第三款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第二百四十七條之規定，並應由該縣地政機關提交標準地價評議委員會評定之。此項異議，既非提起訴願，無訴願法第四條第一項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第二百二十七條第二項所定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，其對估定之補償地價提出異議，不應有何期間之限制。」意旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。前開判例雖經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯及既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當仍有前開判例之適用，自不受須於公告期間內異議之限制。
③本件緣於地上物所有人陳情要求重新全面再查估，有李
國泰等80人之陳情書1份附卷可按。嗣經需地機關實地勘查結果，發現部分路段原查估拆除線變更，致有與查估清冊所列不服及部分漏估之情形，惟需地機關業已發函要求被告再詳予核對所有領取補償費之業主清冊，以利辦理款項撥付，有台灣省交通處公路局西部濱海公路北區工程處83年2月18日供00-000-00-00號函可稽。是本件地上物所有人及需地機關均對估定之補償金額有異議，雖係於公告期間經過後提出，惟參酌前揭解釋及判例意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用，故原告提交標準地價評議委員會評定補償地價之行為並無違誤。
⒉次查原告依公法上不當得利請求權請求被告返還系爭溢領之補償費，並無不當。經查：
①按「對於第二百三十九條、第二百四十一條或第二百四
十二條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」，為土地法第247條所規定。次按「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。」，復為行政法院72年判字第728號判決亦明示。足見標準地價評議委員會之決議可作為補償金額之依據。
②本件係標準地價評議委員會於89年4月份召開89年第二
次會議，依當時有效之「地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程」（以下簡稱組織規程），按職權決議採取第三次複估金額為建築物補償標準。依組織規程第2條、第3條第1項第2款、第7條、第9條、第10條等規定，標準地價評議委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事宜；土地改良價額為該會掌理事項之一；決議時應有委員過半數之同意始得決議；評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據；該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值，前述評議應作成紀錄，於會議結束後7日內報請該管縣（市）政府層報上級地政主管機關核備，如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實值不符時，應附據理由，發還重新評議。
③本件既經提交標準地價評議委員會評定，評定結果亦認
被告實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發函要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，請求被告返還溢領之補償費，符合行政訴訟法第8條第1項前段「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟。」規定。
⒊又被告如抗辯其所受之利益已不存在，應負舉證責任。蓋
依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定，而依民法第182條第1項規定，不當得利之受領人不知無法律上之原因，其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。惟查民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，並非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，倘其實係上所獲取之財產總額已有增加，亦不得為其利益不存在，是被告辯稱其所受利益已不存在，應由被告舉證證明之，否則其仍有返還之義務。綜上所述，被告應給付原告882,293元，及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈡被告答辯之理由：
⒈本件原告之主張違反司法院大法官會議釋字第110號解釋，應無請求權。經查：
①本件原告訴稱略謂被告所有座落省道台15線Ok+000～
6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複查核算後與原發放補償金額不合，有關補償費業補提標準地價評議委員會於89年第二次會議決議「．．．辦法：
一、補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。二、本件所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。．．．決議：照辦法通過，並以第三次複估金額為建築物補償標準。」，並報經內政部於89年4月21日以台內地字第8905777號函同意備查，因被告已領金額大於第三次複估金額，產生溢領金額情形，迄今仍末返還溢領金額部分，被告無法律上之原因而受有利益，致他人受損害，原告乃依不當得利返還請求權，請求被告返還該金額等語。惟查原告業已坦承系爭補償金係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被告領取，則被告領受該補償金即非不當得利至明，況原告經由公告徵詢異議期間之程序，業已確定用地人及被徵收人之權利義務範圍，殊無再容原告得違反公告內容為不同之主張。
②按司法院大法官會議釋字第110號解釋明示「需用土
地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交評議委員會評定之。．．．」，可知土地法第247條規定須係需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有所異議，並於公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。本件原告係以發放補償金完竣後作出之第三次複估價額作為被告溢額受領補償費之依據，顯已逾公告完畢後15日即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關讓給完竣前之期限，且其於期限內未提出異議，對於補償金之金額自亦不得再有異議，此觀行政法院89年度判字第1333號判決「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」意旨即明。此係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須於一定期間內為之，逾此期間，則所有之法律關係應屬確定，不得予以變動，否則被告是否亦得於補償金發放完竣後再行異議，主張補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金？據此，原告所為主張全無可採之處至明。
⒉茲原告主張其並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因
計算錯誤而經重新估算等語，實已違反公告確定之本旨，仍屬無理由。經查本件徵收過程不論公告都市計劃、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細及嗣後之公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉，被告充其量僅得於公告過程中聲明異議。事實上，公告過程並非依法送達予被告，被告只知依通知領取徵收補償款，是縱如原告所述，此一過程有任何錯誤，亦均係原告造成。且徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，原來之地上物既已不復存在，則原告事後稱其計算有誤云云，業已無從查考，豈能僅聽信原告片面之詞，無端橫加負擔予被告等無辜人民？如前所述，對於徵收之地價與補償金之異議須於一定期間內為之，係為杜絕補償金確定後之爭議。本件公告既已確定，不論係勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不得允許原告再為爭執，否則即有行政機關借用行政程序不法壓迫人民之虞。準此，被告依確定公告內容合法取得系爭徵收補償款之權利應不受影響，自無不當得利之情事，原告主張其並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤而經重新估算云云，實已違背「公告確定」之本旨，應無理由。
⒊又本件應有信賴保護原則之適用，原告若驟然撤銷先前之
行政處分，請求被告返還已領款項，對於被告信賴保護之侵害顯然遠大於對公益之維護，於法不合。茲敘明如下：
①被告受有系爭徵收補償費之依據係原告所為業經公告確
定之行政處分，該行政處分既未經合法撤銷或廢止，則被告受有該筆徵收補償費即具法律上之原因，非公法上不當得利。參照最高行政法院就與本件相同事實所為之92年度判字第590號判決，可知原告函催被告返還溢領之補償金，並非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果，況原告從未表示撤銷先前行政處分，故原處分應仍繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
②縱認原告已撤銷先前之行政處分，此撤銷行為亦因違反
信賴保護原則而違法。經查行政程序法第117條本文雖規定「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」，然該條但書亦明定「有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」，其中第2款之情形即為「信賴保護原則」，足見行政機關自身所為之行政處分縱然違法，亦非得由其自行撤銷，尚須考量相對人信賴利益之保護。再者，行政程序法雖於90年1月1日始施行，惟此項信賴保護原則之要求已早為實務及學說所採，行政法院83年判字第151號判例即明示「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」。況本件自公告期滿後，至今已歷經十餘年，被告受領之徵收補償費早已利用於日常生活開銷，倘原告驟然撤銷該行政處分予以追討，對被告之信賴利益所造成之侵害將遠大於對公益之維護，益證原告之主張顯已違反信賴保護原則。
⒋退萬步言，縱認本件成立公法上不當得利，尚應審酌返還
範圍之問題，被告亦無須負返還責任。蓋依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定，其中民法第182條第1項明定「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」，此為善意受領人之返還責任。就本件而言，被告不知系爭溢領之徵收補償費無法律上之原因，已如前述，且被告所受之利益早已支應日常生活開銷，不復存在，則依前揭法條規定，被告應免負返還責任。綜上所述，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、本件起訴時原告之代表人為蘇貞昌，嗣於本件訴訟程序進行中變更為林錫耀，再變更為甲○○，茲由其分別聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、本件係涉及原告因辦理省道台十五線0k+000～6k+626段道路拓寬工程，拆遷建築物發放補償費，經多次覆估之補償費均不相同所生請求發放之補償費返還之問題。經查原告因辦理省道台十五線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50號等400筆土地及其地上物後，先以81年3月26日81北府地四字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8月3日始委託大政工程顧問股份有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地四字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第一次覆估，經大政工程顧問股份有限公司於81年11月19日提送第一次覆估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第一次覆估金額為準，先後以81年12月15日北府地四字第430771號函及82年3月8日北府地四字第72772號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3月17日至19日發放地上建築物補償費。嗣因有業主陳情，乃再辦理第二次覆估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少），亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地四字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1月5日至6日發放覆估補償費（前次未領者，照第二次覆估金額發放，前次有領者，補發第二次覆估與第一次覆估之差額）。嗣原告於83年4月14日召開地上建物覆估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4月19日函請大政工程顧問有限公司重新查核覆估，該公司即於83年7月30日提送第三次覆估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第二次覆估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分是將第二次覆估時減少金額者予以增加），亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第三次覆估金額為準，於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知各業主：「台端所有坐落省道台十五線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經覆估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」實即指第三次覆估金額與先前照第一次或第二次覆估結果所發補償費不符，實領金額超過第三次覆估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。受通知之業主僅有謝崇德、謝元富（均為第二次覆估金額高於第三次覆估金額）就此催告函提起訴願，案經台灣省政府於85年12月7日以85府訴一字第172647號訴願決定：
「撤銷原處分，由原處分機關另為處分」。原告乃依訴願決定意旨，於89年3月16日補送標準地價評議委員會決議以第三次覆估金額為建築物補償標準，經送內政部以89年4月21日台89內地字第8905777號函同意備查，原告僅以89年11月8日北府地用字第364722號函通知謝崇德「以第三次覆估金額為建築物補償標準」，惟未通知其他業主，亦未公告周知之事實，為原告於本院審理時所自承，且為被告所不爭，復有原告於該案中所提供有關土地及其地上物徵收公告、建築物補償費公告、第一次覆估清冊、第二次覆估清冊、第三次覆估清冊、通知業主領款公函、本件被告領款收據、催告業主繳還溢領補償費公函等在該卷案可稽，兩造於本案對上開事實亦不爭執。本件被告之補償費部分，原查估公告金額1,430,618元，第一次覆估金額1,437,380元，被告照原告上述通知領取第一次覆估金額1,437,380元，第二次覆估金額2,434,771元，被告再領取第二次覆估與第一次覆估金額之差額，第三次覆估修正金額為1,552,478元等情，為兩造所不爭執之事實，並有補償清冊及領據等影本附卷足資參照，自堪信為真正。茲原告起訴如事實欄所載主張被告最後依第二次覆估結果所領補償費超過第三次覆估金額之溢領部分882,293元，為無法律上之原因而受利益，爰依不當得利返還請求權請求被告返還該金額；被告則為事實欄所載主張，否認原告之請求。
三、經查，被告主張援用之司法院大法官會議釋字第110號解釋旨在闡明「依土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。且依司法院釋字第2704號解釋，需用土地人如不於公告完畢後15日內繳交補償費，其征收土地核准案應失其效力。為防止徵收土地核准案久懸不決，如需用土地人及土地所有人對於被征收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標凖地價評議委員會評定之。」本件經原告查估並公告上開建築物之補償金後，再為第一次、第二次覆估，第二次覆估金額復高於原查估公告之金額，未經再公告第二次覆估金額即補發差額，嗣因原告第二次覆估價值因計算錯誤，而再經第三次覆估。歷次所估補償費均不相同，經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次即第三次之覆估金額為準，經報請內政部函復同意備查後，仍未公告。原告隨即發函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費，則第二次覆估金額既未經公告，自無異議期間及公告確定之問題；而第二次覆估金額雖因計算錯誤由原告重新為第三次覆估，惟第三次覆估之金額仍高於原公告之查估價額，對被告仍屬有利，應無上開解釋之適用。
四、次查，上開原告所為多次覆估補償金額，乃就徵收被告之上開建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，於未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第三次覆估金額以85年1月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費882,293元（已領第二次覆估金額與作為準據之第三次覆估金額之差額），有撤銷前次覆估行政處分中溢領部分之意思，且因第三次之覆估之補償金額仍較原查估公告之補償金額為高，對原告仍屬有利，應無信賴保護原則之適用。原告主張被告溢領該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
五、復查，被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯「善意」溢領之補償費已花用一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第二次覆估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上亦多認已成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。
六、綜上所述，原告主張被告溢領之上開補償費882,293元成立公法上不當得利，經類推適用民法第179條之規定，請求被告如數返還，並加給自起訴狀送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，即屬正當，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 14 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 畢乃俊法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 14 日
書記官 林惠堉