臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00059號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣玖拾伍萬伍仟零貳拾柒元，及自民國95年
9 月1 日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告因辦理省道台15線0k+000～6k+626段道路拓寬工程，拆遷被告所有建築物（門牌號碼臺北縣八里鄉渡船頭16號之2），前經原告核定補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因原告又先後再作3 次複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，經送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以第3 次複估金額為準，原告乃以民國（下同）85年1 月12日85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢領之補償費新台幣（下同）955,02
7 元（下稱系爭補償費）。被告迄未返還，原告乃訴請返還系爭補償費，經本院前審以91年1 月18日90年度訴字第1718號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年2 月26日93年度判字第196 號判決將本院前審判決廢棄，發回本院更為審理。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：被告應給付原告955,027元，及自訴狀送達之
翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、依行政執行法第11條規定，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，負有公法上金錢給付義務，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，得由行政機關移送行政執行處行政執行。而有關公法上金錢給付義務之種類，包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金、短估金、罰鍰及怠金及代履行費用，並不包括此類溢領之徵收補償費。因此，被告溢領之系爭補償費性質上並非行政執行法第11條規定之公法上金錢給付義務，仍應成立公法上不當得利。
二、本件被告所有坐落省道台15線0k+000～6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費955,027元，原告曾於85年1月11日（應係12 日之誤）以85北府工土字第7810號函，請被告在85年2月29 日前退繳至臺灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「臺灣土地銀行士林分行，台15線0k+000～6k+626段拓寬道路補償費專戶000-000-00000-0」地址：臺北市○○○路5段689號（並加註業主姓名），惟迄今未償還。
三、有關補償費業補提臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議（89年3月16日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第3次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部89年4月21日台（89）內地字第8905777號函同意備查；因被告已領金額大於第3次複估金額，即產生溢領金額情形，其至今未返還溢領金額部分，依民法第179條規定：「無法律之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上原因，而其後已不存在者，亦同。」雖有法律上原因，而其後已不存在，仍成立公法上不當得利，故請求被告返還系爭補償費。又被告抗辯渠所受之利益已不存在，實應由被告舉證之。依行政程序法第依127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。惟查，民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在。是被告如抗辯渠所受之利益已不存在，應由被告舉證之。
四、又有關公用徵收補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被告溢領系爭補償費，無法律上之原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」，故請求被告返還系爭補償費。按行政訴訟法第8條所稱之公法上原因，於本件乃指公法上徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求被告返還溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還；最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）判決亦稱：原告於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法第127條「授予利益之行政處分」，惟原告發函要求返還溢領補償，並非公權力措施，應係通知表示，係屬事實問題，而非原判決所稱行政處分。
五、另有關司法院釋字第110號解釋：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」之意旨，本件並不適用。因原告並未自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領系爭補償費，而催告被告繳回溢領金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3次複估金額依土地法第247條規定：「對於第239條、第241條或第242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」辦理，此複估金額並未變動前後估定標準而有廢棄公告估定價之情形，僅係因計算錯誤重新估算，故應無上開解釋之適用。復依最高行政法院54年判字第235號判例要旨：「關於未依法規定地價被徵收土地地價之補償，依土地法第239條第3款，應由該管地政機關估是其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247條之規定，並應由該縣地政機關提交標準地價評議委員評定之。此項異議，既非提起訴願，即無訴願法第4條第2項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227條第2項所規定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，不應有何期間之限制」。是假前引判例要旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。又前引判例雖經最高行政法院91年10.11.12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當時仍有前引判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。查本件係因地上物所有人及需地機關均對估定之補償金額提出異議，要求「重新全面再查估」。是本件之異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及釋字第110 號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。被告主張：
一、先位主張：本件應不成立公法上不當得利。㈠按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上
原因而受利益，致他人受損害之情形，本件所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」。
㈡原告之主張違反司法院釋字第110號解釋，應無請求權：
⒈原告坦承系爭補償金係經法定公告異議期間屆滿後確定，
始由被告領取之補償金，則被告領受該補償金絕非不當得利至明，尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
⒉依司法院釋字第110號解釋要旨，可知土地法第247條之適
用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
⒊然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3次
複估價額，作為被告溢額受領補償費之依據，顯已經逾越前揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字第1333 號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定。」⒋蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需
求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第3次複估結果，主張被告溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知，原告所為主張全無可採之處。
㈢原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計
算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
⒈按本件徵收過程，不論公告都市計畫、測量面積、現場實
際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告及其他被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並未依法送達予被告，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
⒉而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除
全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞，而無端橫加負擔予被告。
⒊此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭議
。該公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。換言之，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償金之權利，被告更無不當得利。
㈣從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：
⒈按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為業
經公告確定之行政處分。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
⒉最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決表示：
「原告所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被告履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
⒊即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
①按行政程序法第117條本文雖規定：「違法行政處分於
法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第2款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。②行政程序法雖於90年1月1日方為生效，但此項信賴保護
原則之要求早為實務及學說所採。最高行政法院83年度判字第151號判例即曾表示：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」③本件縱有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，既與
被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經10餘年，即使算至原告起訴之日上，亦已近10年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
④綜上，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不得
撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。
二、備位主張：縱使認為被告成立公法上不當得利，仍應審酌「返還範圍」之問題。
依行政程序法第127條第2項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182條第1項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還之責任。」則被告不知系爭補償費之溢領無法律上原因，所受之利益，於歷經近10年後，亦早已支應日常生活開銷不復存在，因此被告應免負返還責任。
理 由
甲、程序方面：本件原告起訴後，原告之代表人遞行變更甲○○，由其等各具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、查原告辦理被告所有建築物（門牌號碼臺北縣八里鄉渡船頭16號之2）之徵收補償，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函公告補償費，嗣辦理第1次複估，修正補償金額為1,588,482元，未辦公告，逕以該第1次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2次複估，修正補償金額為2,367,738元，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知照第2次複估金額發放。被告已先領取第1次複估金額1,588,482元，再領取第2次複估與第1次複估之差額779,256元，即照第2次複估金額領取完畢。此後原告又辦理第3次複估，修正補償金額為1,412,711元，且認為補償費應以第3次複估金額為準，仍未公告，於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件，即955,027 元）請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內」等情，有原告所提供「西部濱海公路台15線0k+000～6k+626用地內建築物補償清冊」及85年1月12日85北府公土字第7810號催告業主繳還溢領補償費公函等在卷可稽，自堪信為真實。茲原告主張被告最後依第2 次複估結果所領補償費超過第3 次複估金額之溢領部分955,027 元，為無法律上之原因而受利益，乃依不當得利返還請求權向本院提起給付訴訟，請求被告返還該金額，被告則以其受有利益之法律上依據，仍繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。縱使成立公法上不當得利，因被告不知該徵收補償費之溢領無法律上原因，其所受之利益，於歷經近10年後，早已支應日常生活開銷，而不復存在，應免負返還責任等語置辯。
二、按行政訴訟法260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本院審理本件更審案，自應受最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷之拘束。依據上開事實，原告為多次複估補償金額，乃就徵收被告之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第3 次複估金額以85年1 月12日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費955,027 元（已領第2 次複估金額與準據之第3 次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
三、查被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。
四、從而，本件原告主張被告溢領系爭補償費955,027元成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加給自起訴狀送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，為有理由。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
書記官 林苑珍