臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第62號原 告 台北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○兼送達代收戊○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告不服中華民國91年1月24日本院90年度訴字第1755號判決，提起上訴，經中華民國93年3 月25日最高行政法院93年判字第311 號判決廢棄原判決發回後，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣捌拾壹萬玖仟柒佰零肆元，及自90年7 月25日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用及更審前訴訟費用均由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經原告3 次複估，惟歷次複估結果，所估補償費均不相同，經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以第3次複估金額為準，原告乃以民國85年1月12日（原告誤載為11日）以85 北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費新台幣（下同）819,704元。被告迄未返還，原告乃訴請返還該溢放補償費，經本院以90年度訴字第1755號判決：「原告之訴駁回，訴訟費用由被告負擔。」原告不服，向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第311號判決將原判決廢棄，發回本院審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：如主文所示。
㈡被告聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告認被告已領建築物徵收補償費大於原告所為第3次複估金額，依不當得利規定請求返還，是否有理由？㈠原告主張之理由：
1.緣被告所有座落省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，係依第2 次複估金額為1,855,927 元，經過台北縣地價評議委員會暨標準地價委員會作成決議，應以第3次複估金額1,036,223 元為準，所以被告溢領819,704 元。被告溢領之金額屬於公法上不當得利，原告曾於85年1 月12日以85北府工土字第7810號函，請被告在85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「台灣土地銀行士林分行，台十五線0k＋000 ～6k＋626 段拓寬道路補償費專戶000000000000000」，地址為台北市○○○路○ 段○○○ 號（並加註業主姓名），惟被告迄今尚未償還，所以原告起訴請求，被告所受領的差額沒有法律上的原因。再者，第3 次複估金額經過地價評議委員會作成決議，送請內政部核備，為正確的金額，第2 次複估金額為作業人員的計算錯誤。第2次複估金額差額部分原告有補發，所以第3 次複估金額有差額被告應返還原告。
2.有關補償費業補提台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議（89年3 月16日）討論且決議：「
1.補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。2.本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。3.以第3 次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部89年4 月21 日台
（89）內地字第8905777 號函同意備查；因被告已領金額大於第3 次複估金額，即產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額。又前開台北縣政府地價評議委員會暨標準地價評議委員會所作成的會議記錄的決議，沒有另外補發公告或撤銷原公告的函文給被告，之後逕行起訴。
3.按民法第179 條規定，本件經台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議決議：「以第3 次複估金額為建築物補償標準。」經核算被告已領金額大於第3次複估金額而產生溢領金額，依據民法第179 條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
4.本件有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」，故請求被告返還819,704 元。依行政訴訟法第8條所謂「公法上原因」於本件乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還。最高行政法院判決亦稱：原告於85年1 月12日以85北府工土字第7801號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法第127 條「授予利益之行政處分」，惟原告發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非行政處分。
5.另有關司法院釋字第110 號解釋：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本件乃無司法院釋字110 號之適用，因原告並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領徵收補償金額，而催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3 次複估金額依土地法第247 條：「對於第239 條、第241 條或242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算，應無司法院釋字第110 號之適用。
6.行政執行法第11條明文，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行署執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處行政執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第2條明文規定包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用，並未包括此類溢額之徵收補償費。被告溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第11條之公法上金錢給付義務。
㈡被告主張之理由：
1.程序部分：原告起訴略以：「被告其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」云云，顯見係以民法上不當得利作為請求權基礎。而按行政訴訟法第8 條規定可知，提起行政訴訟之一般給付訴訟，必須係「公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」或「公法上契約發生之給付」，而本件有關溢付補償金之爭議，雖原徵收與補償金發放屬於「公法上原因」所生之財產給付，然本件所爭議者係以民法上之不當得利作為請求權基礎，並非「公法上原因」，故本院對本件似無管轄權，應於程序上駁回原告訴訟。
2.實體部分：⑴被告受領該價金係有法律上之原因，並無不當得利：
①如原告於起訴書所自承：「被告已領金額大於第3 次複
估金額... 而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」故被告所領之金額於第1次 與第2 次所認定者並無出入，被告原受領該補償金係依據公法上之徵收法律關係，以及原告所自行勘估之金額，顯有法律上之原因。
②原告坦承被告領取之補償金，係經法定公告異議期間屆滿
後確定，始由被告領取之補償金無疑。則被告領受該補償金絕非不當得利。而尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
③原告主張被告依據其第3次所為之複估，而有溢領補償費
之情況，若能構成不當得利，亦應屬民法第179條第1項後段之規定，惟本件亦無該當第179條第1項後段之規定。
④按司法院釋字第110號解釋，土地法第247條之適用必須
是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
⑤惟原告所主張者，為發放補償金完竣後，所依據之第3次
複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其顯已逾越前揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字第1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。
⑥而土地徵收之所以設定前揭期限，係考量公法關係之安
定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超過此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則原告若得以補償金發放完竣後之第3次複估結果主張被告溢領補償金，被告是否亦得於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。
⑦綜上可知，原告之主張顯無理由，故被告受領補償金為有法律上之原因，無溢額受領之問題。
⑵今原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值
因計算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
①按本件徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場
實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。②而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆
除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，不應加負擔予被告等無辜人民。反之，被告等不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。
③此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭
議。今該一公告既已確定，則不容原告為事後爭執，不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。
④綜上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依
確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，被告更無不當得利。
⑶從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：
①按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為
業經公告確定之行政處分。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
②最高行政法院就本件所為之92年度判字第590 號判決表
示：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。而原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
③即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
A.按行政程序法第117 條但書第2 款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
B.行政程序法雖於90年1 月1 日方為生效，但此項信賴保護原則之要求早為實務及學說所採。最高行政法院83年判字第151 號判例即曾表示「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：1. 以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；2.對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；3.明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」。
C.就本件而言，當初估價經過原告的專業估計，原告來估價3次，被告也相信原告的估價。最後一次估價（即第2次複估）被告認為合理，所以接受，有出具切結書。但原告事後表示第2次複估（原告誤陳述為最後一次的複估）有問題，又改變金額，被告認為事後的改變不合理，不能再請求返還。被告當初有信賴原告的處分，所以原告不能於房屋拆除後再反悔。如同前述說明，縱使真有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，既與被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形，差額不應由被告負擔。再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第
3 人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日止，亦已近十年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
D.綜上，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。⑷縱認被告成立公法上不當得利，仍應審酌「返還範圍」之
問題：依行政程序法第127 條第2 項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。按民法第
182 條第1 項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還之責任。」，本件被告不知該徵收補償費之溢領無法律上原因，而被告所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
理 由
甲、程序方面：
一、本件起訴時原告之代表人原為蘇貞昌，於訴訟進行中，蘇貞昌於93年5 月20日離職，由代理縣長林錫耀具狀聲明承受訴訟。嗣原告代表人於訴訟進行中改選變更為甲○○，茲據原告新任代表人具狀聲明承受訴訟，合於行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第176條之規定，應予准許。
二、本件原告係主張其因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物補償，前經原告3次複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以第3次複估金額為準，與被告受領發放金額不合，被告因此受溢領補償費819,704元之公法上不當得利而訴請被告返還，並非以民法上之不當得利為請求權基礎，核屬公法上之爭議，本院自有管轄權，應先敍明。
乙、實體方面：
一、原告因辦理省道台十五線0k＋000 ～6k＋626 段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，而對被告所有建築物為徵收補償，於81年11月13日以81北府地4 字第379956號函公告補償費，原查估公告金額為0 元，嗣辦理第1 次複估，修正補償金額為1,492,757 元，未辦公告，逕以該第1 次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2 次複估，修正補償金額為1,855,927 元，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地4 字第460258號函通知照第2 次複估金額發放。被告已先領取原查估公告金額1,492,757 元，再領取第1次複估與原查估受領金額之差額363,170 元，即照第2 次複估金額領取完畢。此後原告又辦理第3 次複估，修正補償金額為1,036,223 元，且認為補償費應以第3 次複估金額為準，仍未公告。嗣原告於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線0k＋000～6k ＋626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件，即819,704元）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內之事實，有上開工程用地內建築物補償清冊、查估清冊、覆查清冊、台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議紀錄、內政部89年4月21日台
(89)內地字第8905777號函在卷可稽（詳卷附補充資料一覽表）及建築物補償費領據附卷可憑，堪信為真實。
二、依上開事實，原告為多次複估補償金額，乃就徵收被告之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第3 次複估金額以85年1 月12日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費819,704 元，已有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
三、被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2 次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任 (最高行政法院95年度判字第984號判決參照)。
四、綜上說明，原告主張被告受領溢領補償費819,704元，成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加給自起訴狀送達（90年7月24日）翌日起至清償日止按法定年息百分之五計算之利息，即屬正當，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 14 日
第三庭審判長法 官 陳國成
法 官 吳東都法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 15 日
書記官 王英傑