臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00064號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○被告 乙○○訴訟代理人 王永春 律師上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟。本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下︰
主 文被告應給付原告新台幣貳拾萬肆仟陸佰肆拾捌元，及自93年5 月12日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告因辦理省道台十五線0k＋000 ～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內門牌號碼為台北縣八里鄉美園新村1-1 號2 樓之建築物，原告委託大政工程顧問股份有限公司辦理上開工程用地內地上物查估作業，原查估公告及第一次覆估金額為新台幣 (下同)634,853 元 ；嗣經第二次覆估金額為921,558 元，惟原告未經公告確定後即依第二次覆估金額發放補償費並拆遷完畢。因案外人謝崇德、謝元富不服原告機關核定之補償費，提起訴願。另因原告開結案檢討會發函請上開承辦覆估之公司確認，發現計算錯誤，乃為第三次覆估，並就上開建築物覆估金額為716,91
0 元，原告乃發函通知各業主，實領金額超過第三次覆估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。受通知之業主僅有謝崇德、謝元富就該催告函提起訴願，案經訴願決定機關即台灣省政府撤銷原處分，命原告另為處分。原告亦因歷次所查、覆估補償費均不相同，遂送請台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次即第三次之覆估金額為準，經報請內政部以89年4 月21日台 (89) 內地字第8905
777 號函同意備查後，仍未公告。原告乃以民國（下同）85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費新台幣204,648 元。
二、兩造聲明：
(一)原告聲明求為判決：
１、被告應給付原告204,648 元，及自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
(二)被告聲明為判決：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
(一)原告主張之理由：
１、被告所有坐落省道台15線0k＋000 ～6k＋626 段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經復查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費204,648 元，原告曾於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函，請被告在85年
2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「台灣土地銀行士林分行，台15線0k＋
000 ～6k＋626 段拓寬道路補償費專戶000-000-00000-
0 」地址：台北市○○○路○ 段○○○ 號（並加註業主姓名），惟詎迄今未償還。
２、依民法第179 條：「無法律之原因而受利益，致他人受損害，應返還其利益，雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」本案經台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議（89年3 月16日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第3 次覆估金額為建築物補償標準。」並報經內政部89年4 月21日台（89）內地字第8905777 號函同意備查；因被告已領金額大於第三次覆估金額，即產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據民法第179 條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
３、本案有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金額，無法律上原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」。故請求被告返還204,648 元。依行政訴訟法第8 條所謂「公法上原因」於本案乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還（參吳庚著行政法之理論與實用增訂7版第654 頁）；最高行政法院判決亦稱：原告於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法第127 條「授予利益之行政處分」，惟原告發函要求返還溢領補償，並非公權力措施，應係通知表示，係屬事實問題，非原判決所稱行政處分。
４、另有關大法官會議解釋第110 號：「需用土地人與土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本案釋字第110 號之適用，因原告並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領徵收補償金額，而催被告繳回溢領之金額，被告對於覆估之金額有異議而不繳回，原告始將第3次覆估金額依土地法第247 條：「對於第239 條、第24
1 條或第242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」此覆估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃因計算錯誤重新估算；應無釋字第110 號之適用。
５、行政執行法第11條明文，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第2 條明文規定包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用；並無包括此類溢領之徵收補償費。
６、綜上所述，被告溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得利，其性質並非行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，被告所述實無理由，請判決如訴之聲明。
(二)被告主張之理由：
１、按「除本法有規定者外，民事訴訟法第277 條之規定於本節準用之。」「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任…」行政訴訟法第136 條、民事訴訟法第277 條定有明文，經查原告主張被告「…建築物補償費，經複查核算後與原發放補償金額不符，其溢放補償（詳如起訴狀之記載）…」之情事，被告否認，因查被告所取得之建築物補償費，乃係配合政府之徵收而由政府發放，一切的計算標準以及發放之金額，被告皆無置喙之餘地，代表政府公權力之原告，豈可於發放補償之數年後，再隨隨便便，且在無任何法律依據之情形下，突然對被告主張溢領補償費之情事，何況依原告起訴狀所記載之事實，原告除了表明被告有溢領補償費之情事外，到底被告如何溢領？以及被告何項建築物補償費溢領？原告主張被告溢領之標準如何計算？被告溢領之證據為何？皆未見原告有任何證據加以證明，因此，除非原告能再提出積極之證據加以證明其所提出之前開事實屬實，否則請逕依行政訴訟法第200 條之規定以判決駁回原告之訴。
２、再按「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」大法官會議解釋第110 號釋有明文，經查如前揭說明，乃係配合原告即臺北縣政府之徵收而由政府發放，一切的計算標準以及發放之金額，被告皆無置喙之餘地，代表政府公權力之原告，豈可於發放補償之數年後，再隨隨便便，且在無任何法律依據之情形下，突然對被告主張溢領補償費，因此，原告就補償費額於發放之時，並無保留更正之權利，也未有表示異議之情事，故原告前開之補償金額發放行為，自有大法官會議解釋第110 號解釋文之適用，原告為本事件之請求自欠缺權利保護要件。
３、次按「不當得利之受領人不知無法律上之原因，而其所受利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」民法第182 條第1 項定有明文，經查，如原告起訴狀事實及理由之主張，乃係依據「…故依據不當得利返還請求權」而為請求，而依被告前開說明，被告對於補償費之發放以及領取之金額或是其計算標準如何，皆無置喙之餘地，一切皆由原告之公權力機關決定，故就補償金之發放屬性而言，被告對於有否前開金額之受領，到底有無法律上之原因，自屬「善意」、「不知」之範疇，由於被告所受領之補償費已不存在，且因被告屬「善意」、「不知」之範疇已如前揭說明，故依前開條文適用或類推適用所產生之法律效力，姑不論原告有否舉證前項被告有溢領補償費之事實，而依據舉證責任配置之原則，主張消極事實者免負舉證責任，主張積極事實者須負舉證責任之證據法則，原告自須再證明，被告前開所受領之溢領補償費仍然存在，否則仍請庭上逕依行政訴訟法第200 條判決駁回原告之訴，以維權益。
４、另查原告亦自認：「…本事件原告因辦理省道台十五線0K ＋000至6K＋626 段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。惟因訴外人謝崇德、謝元富不服原告機關核定之補償費，提起訴願，原告乃先後三次予以覆估，惟歷次查估及覆估結果，所估補償費均不相同，嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之覆估金額為準，原告乃以
85 年1月11日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費204,648 元」之情事，此有最高行政法院發回之前之臺北高等行政法院判決記載之文義可稽，易言之，原告係自認「覆估」係在「應發補償費係於公告確定發放並拆遷完畢…嗣經上訴人予以覆估…」之情事，則合一般實務之作法，所謂「補償費之估價」，非有實體物存在，根本不可能為估價行為，易言之，補償費之估價須有實物存在，才有可能估價，而如原告前開自認之事實，既然補償之建築物已拆遷完畢，原告又怎麼可能為覆估行為？原告到底如何覆估？又採用何種標準覆估？令人疑竇。被告認為原告之覆估，除了不適法，也悖離經驗法則，既然建築物已拆遷完畢，不知原告覆估以何實物為覆估標準？又如何計算其價值？原告之覆估顯然悖離事實，請判決如答辯之聲明。
理 由
一、本件原告之代表人原為蘇貞昌，嗣變更為林錫耀，再變更為甲○○，經其等聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件係涉及原告因辦理省道台十五線０k＋０００～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷建築物發放補償費，經多次覆估之補償費均不相同所生請求發放之補償費返還之問題。經查原告因辦理省道台十五線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557 之50號等400 筆土地及其地上物後，先以81年3 月26日81北府地四字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8 月3 日始委託大政工程顧問股份有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地四字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第一次覆估，經大政工程顧問股份有限公司於81年11月
19 日 提送第一次覆估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第一次覆估金額為準，先後以81年12月15日北府地四字第430771號函及82年3 月
8 日北府地四字第72772 號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3 月17日至19日發放地上建築物補償費。嗣因有業主陳情，乃再辦理第二次覆估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少），亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地四字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1 月5 日至6 日發放覆估補償費（前次未領者，照第二次覆估金額發放，前次有領者，補發第二次覆估與第一次覆估之差額）。嗣原告於83年4 月14日召開地上建物覆估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4 月19日函請大政工程顧問有限公司重新查核覆估，該公司即於
83 年7月30日提送第三次覆估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第二次覆估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分是將第二次覆估時減少金額者予以增加），亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第三次覆估金額為準，於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知各業主：「台端所有坐落省道台十五線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經覆估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」實即指第三次覆估金額與先前照第一次或第二次覆估結果所發補償費不符，實領金額超過第三次覆估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。受通知之業主僅有謝崇德、謝元富（均為第二次覆估金額高於第三次覆估金額）就此催告函提起訴願，案經台灣省政府於85年12月7 日以85府訴一字第
17 2647 號訴願決定：「撤銷原處分，由原處分機關另為處分」。原告乃依訴願決定意旨，於89年3 月16日補送標準地價評議委員會決議以第三次覆估金額為建築物補償標準，經送內政部以89年4 月21日台89內地字第8905777 號函同意備查，原告僅以89年11月8 日北府地用字第364722號函通知謝崇德「以第三次覆估金額為建築物補償標準」，惟未通知其他業主，亦未公告周知之事實，為原告於本院審理時所自承，且為被告所不爭，復有原告於該案中所提供有關土地及其地上物徵收公告、建築物補償費公告、第一次覆估清冊、第二次覆估清冊、第三次覆估清冊、通知業主領款公函、本件被告領款收據、催告業主繳還溢領補償費公函等在該卷案可稽，兩造於本案對上開事實亦不爭執。本件被告之補償費部分，原查估公告金額634,853 元，第一次覆估金額亦同，被告照原告上述通知領取第一次覆估金額634,853 元，第二次覆估金額921,558 元，被告再領取第二次覆估與第一次覆估金額之差額，第三次覆估修正金額為為716,910 元，此為兩造所不爭執，並有補償清冊附卷為証。原告如事實欄所載主張被告最後依第二次覆估結果所領補償費超過第三次覆估金額之溢領部分204,648 元，為無法律上之原因而受利益，依不當得利返還請求權請求被告返還該金額，被告則為事實欄所載主張，否認原告之請求。
三、經查，被告主張援用之大法官會議解釋第110 號解釋旨在闡明「依土地法第233 條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。且依司法院釋字第2704 號 解釋，需用土地人如不於公告完畢後15日內繳交補償費，其征收土地核准案應失其效力。為防止徵收土地核准案久懸不決，如需用土地人及土地所有人對於被征收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標凖地價評議委員會評定之。」本件經原告查估並公告上開建築物之補償金後，再為第一次、第二次覆估，第二次覆估金額復高於原查估公告之金額，未經再公告第二次覆估金額即補發差額，嗣因原告第二次覆估價值因計算錯誤，而再經第三次覆估。歷次所估補償費均不相同，經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次即第三次之覆估金額為準，經報請內政部函復同意備查後，仍未公告。原告隨即發函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費，則第二次覆估金額既未經公告，自無異議期間及公告確定之問題；而第二次覆估金額雖因計算錯誤由原告重新為第三次覆估，惟第三次覆估之金額仍高於原公告之查估價額，對被告仍屬有利，應無上開釋字第110 號解釋之適用。
四、再查，上開原告所為多次覆估補償金額，乃就徵收被告之上開建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第三次覆估金額以85年1 月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費204,648 元（已領第二次覆估金額與作為準據之第三次覆估金額之差額），有撤銷前次覆估行政處分中溢領部分之意思，且因第三次之覆估之補償金額仍較原查估公告之補償金額為高，對原告仍屬有利，應無信賴保護原則之適用。原告主張被告溢領該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
五、復查，被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯「善意」溢領之補償費已花用一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第二次覆估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上亦多認已成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。
六、綜上所述，原告主張被告溢領之上開補償費204,648 元成立公法上不當得利，經類推適用民法第179 條之規定，請求被告如數返還，並加給自起訴狀送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，即屬正當，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 10 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 10 日
書記官 林俞文