臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00074號原 告 甲○○送達代收人 桂齊恆律師訴訟代理人 溫瑞鳳律師被 告 國防部聯合後勤司令部代 表 人 乙○○（司令）住台北市南港郵政90497號信箱訴訟代理人 丙○○上列當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國90年8月28日90年鎔鉑字訴字第075號訴願決定，提起行政訴訟。經本院90年度訴字第6242號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第276號判決，關於撤銷訴願決定部分廢棄，發回本院。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國39年2月10日奉准進住臺北市○○○路○○巷○○號由被告機關列管之眷舍，70年7月遷往美國致成空置。眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠於74年3月4日函請原告於同年5月31日前進住，惟無法送達原告，被告乃向臺灣臺北地方法院民事庭聲請公示送達，並刊登青年日報77年4月29日第10版，原告於法定期限內並未聲明異議，被告遂於77年6月2日令註銷原告原眷戶之居住權。嗣因該眷舍已倒塌，被告乃於78年1月5日將土地點還土地所有權人臺灣省農工企業股份有限公司；嗣原告於90年1月18日委託桂齊恆律師主張渠於民國（以下同）39年2月10日奉准進住台北市○○○路○○巷○○號由聯勤總司令部列管之眷舍，55年4月1日退伍，70年7月遷往美國，應仍符合國軍老舊眷村改建條例所規定之原眷戶資格，申請眷村改建補償，以回復其權益，案經被告於90年1月30日以（90）宇恬字第0222號書函略以原告已非列管之原眷戶，乃否准原告所請；原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依國軍老舊眷村改建條例，
由原告承購所興建之住宅及領取輔助購宅款。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以原告已非列管之原眷戶，否准原告補償
之申請，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈依國軍老舊眷村改建條例第3條第2項之規定：「本條例
所稱之原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」原告既領有聯勤眷舍居住憑證，自當完全符合上開條例之規定，而為國軍老舊眷村改建條例中所稱之原眷戶，依法享有權益。
⒉此外，依大法官第485號解釋文謂：「憲法第7條平等原
則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第7條平等原則尚無牴觸。」又解釋理由書中提到：「憲法係以促進民生福祉為一項基本原則，此觀憲法前言、第1條、基本國策章及憲法增修條文第10條之規定自明。本此原則國家應提供各種給付，以保障人民得維持合乎人性尊嚴之基本生活需求，扶助並照顧經濟上弱勢之人民，推行社會安全等民生福利措施。前述措施既涉及國家資源之分配，立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，自享有充分之形成自由，斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政等社會政策考量，制定法律，將福利資源為限定性之分配。」是故，本於保障人民在法地位上之實質平等，及維持人民合乎人性尊嚴之基本生活要求，立法機關制定國軍老舊眷村改建條例及其施行細則，來保障人民之基本權益。此外，只須符合國軍老舊眷村改建條例第3條第2項所稱之原眷戶，即應依法享有承購依該條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款等優惠。
⒊原告因不諳行政程序之故，致系爭房舍未依程序繳回；
且原告於退伍後更加缺乏相關管道以取得資訊，惟並未因此而放棄任何權益。又被告機關以原告未依國軍在臺軍眷業務處理辦法第143條規定報備保留，擅自搬遷與長年閒置建物，及未能盡善良管理人之責任，致使系爭建物於73年間倒塌，影響地區衛生環境，因而剝奪原告依法應享有之權益，實有欠公平。蓋因原告赴美依親後，仍有返國探視系爭建物之屋況；再者，原告之子亦曾多次代原告返國探查屋況，無耐老舊建築不堪天災摧殘而傾倒，就此種天災之發生，原告無力防範，亦不應歸責於原告。被告明知該房舍，已於74年倒塌，猶命被告自行修建於76年12月21日前進住。不啻要求原告負責從新建造一座日式房舍，如期進住，顯然依法無據。原告既已盡善良管理人之注意義務，被告機關自不應擅自剝奪原告之合法權益。
⒋原告所配之房舍，為日本式木造瓦頂房屋，屋齡已逾八
十年以上，係老舊房屋。被告不曾支付分文，用來修繕房舍，因不耐颱風、地震等天災及風雨天然摧殘，而於七十三年間自然倒塌，此為被告所無可否認之事實。原告並非擅自搬離，亦非未善盡管理眷舍，更無放棄權益之事，不應歸責於原告。況被告主掌國防部聯合後勤業務，修繕房舍，及其應盡之義務。不能將此責任推卸由原告負責修繕房舍之義務。
⒌被告機關送達原告之美國地址為喬治亞州，惟原告一直
住在北卡羅來納州，自無法送達於原告，且被告為國防部聯合後勤司令部，既明知原告於55年退伍，領有退休金，存入於台灣銀行，獲年息18%之優惠，則向台灣銀行函查，即可知悉原告確實之地址。而外交部駐外單位，中華民國北美事務協調委員會，駐亞特蘭達辦事處，業已辦理原告授權書之簽證，留有檔案。國防部與外交部同隸屬行政院，焉能諉為不知向外交部查詢原告在美國之地址之理？是本件並不合於公示送達之要件，自不生合法送達之效力。被告據此未合法送達之通知原告於76年12月31日前進住，而為註銷原告居住權，且該註銷原告居住權之行政處分，亦未送達與原告，依法不合。
⒍本案最高行政法院93年度判字第276號判決第4頁，已指
明：「按行政機關為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，或於退休、離職後酌情准其暫時續住，本質上為該機關與其所屬人員間之私法上借貸契約，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，自非行政處分，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。準此，行政機關通知所屬借住宿舍人員應交還房屋，或為註銷居住權之意思表示，並非行政處分：該機關亦無從依該通知或註銷函逕為強制執行，而使所屬人員遷出房屋，乃屬當然。」從而，被告於原告55年退伍後，准予暫行續住，本質上為私法上之借貸契約。並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，自非行政處分。被告既未就此爭執，循民事訴訟程序解決。更不容被告據此片面否定原告為列管之原眷戶。
⒎本件原告依行政訴訟法第五條，請求應為行政處分，蓋
原告領有聯勤眷舍居住憑證且符合國軍老舊眷村改建條例第三條第三項之原眷戶資格；依國軍老舊眷村改建條例及其施行細則，原告應享有承購住宅及領取由政府給與輔助購宅款等優惠之權益。綜上所陳，懇請判決如訴之聲明，以保原告合法權益。
㈡被告主張之理由：
⒈查原告原配住台北市○○○路○○巷○○號公有眷舍（座○○
○區○○○○段568、569之1地號，面積86平方公尺），前未依國軍在臺軍眷業務處理辦法（71年版，以下稱「處理辦法」）第143條規定報備保留，未善盡管理人責任，擅自搬遷與長年閒置建物（建物73年間倒塌），眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠依行政程序於74年3月4日以（74）詮鋒字第1025號函請限期（同年5月31日前）修建進住，否則當依處理辦法第154條4款規定收回眷舍。
⒉系爭土地所有權人（臺灣省農工企業股份有限公司）76年
間催請返還土地，嗣因建物權屬國有，即依國有財產局77年6月14日台財北二字第77013115號函，責請眷舍管理單位依權責辦理滅失登記在案。
⒊經完成建物滅失後，兵工生產署於76年9月5日以（76）駒
箴字第7414號文呈請註銷原告居住權益，土地點還省農企公司；然被告機關為顧及眷戶權益，乃請兵工生產署第202廠以雙掛號郵件通知原告國外住處，並寬限至76年12月31日前進住，惟依然未獲善意回覆。前揭兵工生產署建議註銷案，為妥慎辨理及考量處理過程之適法性，遂依法聲請公示送達，並經台北地院於77年3月26日以（77）聲字第615號民事裁定公告在案，併將裁定內容及相關規定刊載於77年4月29日青年日報第10版。
⒋對註銷原告居住權益乙節，在依法完成通知程序後，被告
機關於77年6月2日以（77）騎庭字第1268號令同意備查；另所遺土地亦於78年1月5日點還土地所有權人在案。
⒌按最高行政法院審酌行政機關提供宿舍予其所屬人員任職
期間居住，或於退休、離職後酌情准其暫時續住，本質上為該機關與其所屬人員間之私法上借貸契約，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，自非行政處分，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決；惟國軍眷舍之配住，按國防部67年9月9日（67）金銓字第3016號令頒「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第134條規定，現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍，並依第144條規定，凡配住眷舍之眷戶，由軍種單位建立「國軍眷舍管理表」，並配發眷戶居住證，及依第138條規定，遺眷、無依軍眷再嫁時即喪失原有配舍居住權，但其父母子女，仍需繼續居住者，不在此限等規定，實與任期期間居住或暫時續住不同，而得為永久住用公有眷舍。
⒍另按國軍老舊眷村改建條例（以下稱改建條例）第1條「為
加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶：：」精神，即為改善原有老舊房舍，集中興建住宅社區安置眷戶所為法律行為；其依改建條例第3條第2項「本條例規定，所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，自得享有改建條例所規定之相關輔助購宅權益，若經註銷原眷戶資格，即無法依「改建條例」辦理原眷戶相關輔助購宅權益或領取輔助購宅款購置改（遷）建國（眷）宅事宜。上開，故與行政機關提供現職官員職務官舍或退職暫住等方式不同，應屬行政公權力對外發生法律上效果之單方行政行為之行政處分無訛。
⒎本案按原告主張恢復原眷戶資格及依「改建條例」核予相
關輔助購宅權益乙節，因已依國防部71年令頒國軍在臺軍眷業務處理辦法第143條規定、民法第97條，向台北地方法院聲請公示送達之裁定與本部77年6月2日以（77）騎庭字第1268號令核定註銷原告居住權益在案，均係依法行政，建請維持原處分，以昭正義。
⒏按被告有無合法送達原告註銷眷舍居住令乙節，查本案公
文書早年即因無法送達原告，故爰依民事訴訟法第149條規定，聲請台北地方法院裁定「公示送達」，並依同法152條第2項規定，將裁定內容及相關規定刊載於77年04月29日青年日報第10版，有前附案卷可稽。另原告88年委託許丙煌先生返台申請檢討安置時，被告亦於88年10月05日（88）宇恬字第3317號書函答復在案。
理 由
一、被告代表人原為高華柱，訴訟中變更為乙○○，茲由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「眷戶因故暫時離開眷舍者，應檢具證明，向軍種單位申請保留，但保留時間以不超過三個月為原則，如確因事實需要，必須延期保留，須再檢具證件並查明屬實者，得繼續保留二次，每次仍以三個月為限，逾期由軍種單位收回改配，．．．。」、「眷舍未予進住或空置三個月以上者，應收回其配住之眷舍。」、又「眷戶私自遷出眷舍，並經查明戶籍或人確已遷出者，其眷舍應由軍種單位收回改配，該戶不得以任何理由申請再配。」，分別為國防部71年6月8日修正公布施行之國軍在台軍眷業務處理辦法第143條第1項、第154條第4款及第155條所明定。
三、本件原告於民國39年2月10日奉准進住臺北市○○○路○○巷○○號由被告機關列管之眷舍，70年7月遷往美國致成空置。眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠於74年3月4日函請原告於同年5月31日前進住，惟無法送達原告，被告乃向臺灣臺北地方法院民事庭聲請公示送達，並刊登青年日報77年4月29日第10版，原告於法定期限內並未聲明異議，被告遂於77年6月2日令註銷原告原眷戶之居住權。嗣因該眷舍已倒塌，被告乃於78年1月5日將土地點還土地所有權人臺灣省農工企業股份有限公司，嗣原告於90年1月18日委託桂齊恆律師主張伊仍符合國軍老舊眷村改建條例所規定之原眷戶資格，申請眷村改建補償以回復其權益，案經被告於90年1月30日以（90 ）宇恬字第0222號書函略以原告已非列管之原眷戶，乃否准原告所請；原告不服，提起訴願遭決定駁回各情；有聯勤總部兵工生產署第202廠74年3月4日（74）詮鋒字第1025 號函、聯勤總部兵工生產署76年7月30日（76）駟箴字第6726 號函、戶籍謄本、公示送達登報資料（青年日報77年4月29日第10版），被告聯合勤務總司令部77年6月2日（77）騎庭字第1268號註銷配舍令，眷舍點交紀錄、90年1月18日申請函、被告90年1月30日（90）宇恬字第0222號書函、國防部訴願決定書等附卷可稽，堪認屬實。
四、原告循序起訴意旨略以：原告前於軍政部兵工署服務，民國39年2月10日奉准進住616兵工廠（即202廠之前身）撥款典得坐落臺北市○○○路○○巷○○號房屋，於55年4月1日退伍，70年7月7日遷往美國，因不諳手續規定，致前開房舍未依一定程序繳回，但原告並無放棄自身權益之行為；原告赴美依親後，仍有返國探視，無奈系爭建物老舊，不堪天災摧殘而傾倒，就此種天災之發生，不應歸責於原告；又本件被告機關送達原告之美國地址為喬治亞州，惟原告一直住在北卡羅來納州，本件並不合於公示送達之要件，自不生合法送達之效力，被告據此未合法送達之通知原告於76 年12月31日前進住，而為註銷原告居住權，且該註銷原告居住權之行政處分，亦未送達與原告，依法不合；又本件查原告領有聯勤眷舍居住憑證，自當完全符合國軍老舊眷村改建條例第3條第2項之規定，而為國軍老舊眷村改建條例中所稱之原眷戶，依法享有承購依該條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款等優惠；況註銷居住權之意思表示，並非行政處分，被告於原告55年退伍後，准予暫行續住，本質上為私法上之借貸契約。並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，自非行政處分，更不容被告據此片面否定原告為列管之原眷戶；是被告否准原告申請相關補償及回復權益之請求，實有違誤，請判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被告應依國軍老舊眷村改建條例，由原告承購所興建之住宅及領取輔助購宅款云云。
五、次按「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」國軍老舊眷村改建條例第5條第1項規定甚明。
是原眷戶之居住權如經眷舍管理機關依法註銷而喪失後，即不具原眷戶身分，不再享有輔助購宅相關權益，對於原眷戶之權益已生重大影響，應已對外直接發生法律效果（最高行政法院91年度判字第854號判決要旨可資參照）；此與機關提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，或於退休、離職後酌情准其暫時續住，本質上為該機關與其所屬人員間之私法上借貸契約有別。
六、按法律保留原則係屬憲法位階，其憲法理論依據之一即為法治國原則。法治國原則乃以人權保障為最終追求目標，而因法律的一般性、公開性與預先性，除可確保正義、防止特權與歧視的發生外，並可維護、提升行政行為的可量度性、可預測性與可信賴性，以保護人民免於遭受來自行政權的突襲，才根據法治國原則提出法律保留的要求。司法院大法官第443號解釋揭櫫「‥‥若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定‥‥。」惟該號解釋理由書中亦同時揭示：「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。
」另依行政程序法第159條規定「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。
茲本件原告受配眷舍所依據之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，係國防部本於職權發布之命令，該辦法之頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，參照上揭大法官會議第443號解釋理由意旨，因「給付行政」係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。是上揭國防部所訂頒之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」就違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權益，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，依上說明，尚與法律保留及法律優越原則無違。
七、經查原告於39年2月10日奉准進住臺北市○○○路○○巷○○號由被告機關列管之眷舍，原告於70年7月遷往美國致成空置（該建物於73年間倒塌），已如前述；是被告以原告未依規定報備保留，未善盡管理人責任，擅自搬遷與長年閒置建物，依上揭國防部71年6月8日修正公布施行之「國軍在台軍眷業務處理辦法」第143條第1項、第154條第4款及第155條等規定，被告所屬眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠於74年3月4日以（74）詮鋒字第1025號函請限期（同年5月31日前）修建進住，否則當依處理辦法第154條4款規定收回眷舍，自屬有據。又該限期進住函件，因送達處所不明，被告乃依法聲請公示送達，並經台北地院於77年3月26日以（77）聲字第
615 號民事裁定公告在案，併將裁定內容及相關規定刊載於77年4月29日青年日報第10版，有該公示送達剪報附卷可稽。
原告於法定期限內並未聲明異議，是被告於77年6月2日令註銷原告原眷戶之居住權，並無違誤。原告之原眷戶之資格既經依法註銷而喪失，即不具原眷戶身分，自不再享有輔助購宅相關權益，是被告據以否准原告申請，即無不合。
八、原告雖另主張公示送達程序不合法；註銷處分亦未送達原告云云；惟查所謂應為送達之處所不明，係指依社會一般觀念，不知其應為送達處所而言，既非以聲請人主觀的不明為標準，亦非以客觀的絕對不明為準。依一般認為相當之方法探查後，仍不知其應為送達之處所者，即可認為不明。是被告以原告遷出配住之眷舍即戶籍地臺北市○○○路○○巷○○號，經派員前往現場查勘後，原告早已去向不明，乃依法提出戶籍謄本，依法向法院聲請公示送達，嗣經法院裁定准許公示送達，被告依法定送達程序辦理，自無不合。原告雖以被告得再向外交部或原告往來銀行等機構查證云云；惟原告受配眷舍後，遷出國外而未向管理機關報備，任令公有眷舍荒廢及傾頹，被告已盡其查證義務，而無法得知原告應受送達處所，乃依法聲請公示送達，洵無不合；至原告所舉委託認證機關（中華民國北美事務協調委員會駐亞特蘭達辦事處）、受託人（趙鐵珊）及往來銀行（臺灣銀行）等，與被告間無上、下直接或管轄關係，不得以此推認被告應為得知原告現行居所，或謂被告應進一步向其查證始得聲請公示送達；是被告所屬眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠於74 年3月4日以（74）詮鋒字第1025號函請原告限期修建進住，否則當依處理辦法第154條4款規定收回眷舍，業已合法公示送達，嗣被告於77年6月2日以（77）騎庭字第1268號令核定註銷原告居住權益，該註銷令固未再次聲請公示送達，惟原告於
88 年間委託其子許丙煌返台申請檢討安置時，被告亦於88年10 月5日以（88）宇恬字第3317號書函答復時，併略說明「…因台端於70年7月7日即遷居美國洛杉磯依親，對所配住之眷舍，未盡善良管理人之責，致眷舍長年閒置無用而倒塌…，曾多次函告限期修建進住，惟因台端旅居國外聯絡不易，未獲回應…，向台北地院聲請公示送達…另刊載於77年4月29 日青年日報第10版。…且土地所有權人（台灣省農工企業股份有限公司）催返土地在即，本部已於77年6月2日以
（77）騎庭字第1268號令核定註銷台端之原眷舍居住權益，並將眷址土地於78年1月5日點還土地所有權人，依「國軍老舊眷村改建條例」第3條第2項規定，台端已非所及之輔助購宅對象，故所陳依法無據，礙難同意，尚請諒察。」等情，有該覆函附卷可按。被告嗣並依原告於90年1月18日委託桂齊恆律師提出本件補償申請，而再以90年1月30日（90）宇恬字第0222號書函答覆，原告並據以提起訴願在案；是原告以該77 年6月2日以（77）騎庭字第1268號註銷令未送達原告為由，主張伊仍具原眷戶之資格，仍得享有相關輔助購宅等權益云云，尚難採據。
九、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告以原告已非列管之原眷戶，否准原告所請，並無違誤，訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，併請求被告應依國軍老舊眷村改建條例，由原告承購所興建之住宅及領取輔助購宅款，均為無理由，應予駁回。
十、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 21 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 21 日
書記官 吳芳靜